Место климатической повестки в современных глобальных коммуникациях

Панова Елена Васильевна ORCID: 0000-0001-8782-3680 кандидат политических наук Руководитель Аппарата Комитета Госдумы; Госдума России 109012, Россия, г. Москва, ул. Охотный Ряд, 1 Panova Elena Vasil'evna PhD in Politics Chief of Staff of the State Duma Committee; The State Duma of Russia 109012, Russia, Moscow, Okhotny Ryad str., 1 karrypoupe@gmail.com

За последние 50 лет мы наблюдаем значительные изменения экологической политики государств. Вопросы экологии из периферийной позиции заняли одно из центральных мест не только на внутреннем, но и на внешнеполитическом пространстве. Во много этому способствовали развитие технологий, экологические, экономические и социальные кризисы.

Энергетический кризис в 70-х годах прошлого века стал толчком для процессов энергосбережения ^{[1, с.10]}. Развитие ядерной энергетики и химической промышленности, аварии на производствах привели к возникновению социальных протестов и стимулировали глобализацию экологической повестки, развитие международного сотрудничества в области формирования общих принципов экологической политики государств. Ведущая роль в этом вопросе принадлежит ООН, на площадке которой и формировались основные международные документы. 70-е годы XX века стали поворотными в выработке общих подходов рационального использования ресурсов и охраны окружающей среды. Они нашли свое отражение в Декларации ООН по проблемам окружающей среды ^[2], Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП) ^[3] и пр.

Главным результатом десятилетия стало закрепление экологической повестки на глобальном уровне. Международные авторские коллективы участвовали в подготовке доклада «Наше общее будущее» ^[4], который лег в основу Концепции устойчивого развития ^[5]. В широком смысле Концепция устойчивого развития основана на пяти принципах ^[6].:

- человечество имеет возможность придать развитию устойчивый и долговременный характер в интересах текущих и будущих поколений;

- ограничения в использовании природных ресурсов связаны с технологическими возможностями, социальной организацией и способностью биосферы справляться с последствиями человеческой деятельности;

- удовлетворение основных потребностей всех людей и предоставление им возможности достичь более благополучной жизни;

- необходимости согласования интересов бизнеса и корпораций с экологическими возможностями планеты, особенно в отношении потребления энергии;

- размеры и темпы роста населения должны быть согласованы с изменяющимся производительным потенциалом Земли.

Именно эти принципы заложены в программный план действий - «Повестка дня XXI века» ^[7]. Концепция устойчивого развития в целом включает в себя экономические, социальные и экологические аспекты. С ее принятием началась перестройка национальных стратегий в вопросах экологии и рационального использования природных ресурсов, во многом опирающиеся на международные принципы и договренности.

Если до 2000-х годов вопросы экологической политики носили больше дискуссионный характер, то в 2002 году после принятия Политической декларации ^[8], в которой государства-члены обязались усилить взаимосвязанные основы устойчивого развития на всех уровнях, наступил период реализации. В 2008 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, которая подчеркивала ответственность каждого государства за свое устойчивое развитие и необходимость сотрудничества между государствами и международными организациями ^[9]. Были сформированы основы идеологии развития мира на ближайшие десятилетия, которые нашли отражение в таких документах, как "Будущее, которое мы хотим" (2012), Цели в области устойчивого развития ООН (2015) на период 2016-2030 гг. и Парижское климатическое соглашение (2015). В этих документах были зафикисрованы ключевые сообщения, которые транслировались всему миру, различным социальным группам и лицам, принимающим решения.

ООН утвердило 17 целей устойчивого развития, которые охватывают различные сферы общества и являются взаимосвязанными ^[10]. Среди них 8 целей, связанных с решением экологических проблем, таких как обеспечение хорошего здоровья и благополучия, доступ к чистой воде и санитарии, использование недорогостоящей и экологически чистой энергии, создание устойчивых городов и населенных пунктов, ответственное потребление и производство, сохранение морских и сухопутных экосистем, борьба с изменением климата. По всем целям идет системная работа, результаты которой постоянно обсуждаются на международных площадках и в целом не вызывают споров, за исключением темы изменения климата.

Данный вопрос подробно рассматривался и изучался одновременно с формированием Концепции устойчивого развития, он напрямую связывался с хозяйственной деятельностью человека и выбросами в атмосферу парниковых газов. И на первом этапе приоритет отдавался сохранению природы. Согласно выводам ученых, а затем и заявлениям политиков от влияния климатических изменений зависит безопасность на планете и потери от происходящих природных явлений ^[11].

В 1992 году на конференции ООН была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН) ^[12]. В этом договоре страны согласились «стабилизировать концентрации парниковых газов в атмосфере, чтобы предотвратить опасное вмешательство человеческой деятельности в климатическую систему». Конвенцию подписали 197 различных сторон. С 1994 года, когда Конвенция вступила в силу, ежегодно проходят Конференции сторон рамочной конвенции ООН по изменению климата (КС). В ходе таких встреч страны ведут переговоры о различных расширениях первоначального договора для установления юридически обязательных ограничений на выбросы и подписывают сопутствующие итоговые документы. Так, в 1997 году был подписан Киотский протокол ^[13], который фиксировал обязательства стран по сокращению выбросов загрязняющих веществ. В соответствии с протоколом, Европейский союз обязался сократить выбросы на 8% к 2008-2012 годам, США - на 7%, Япония - на 6%. Хотя Киотский протокол был подписан 40 странами, не все из них его ратифицировали. Тем не менее, данный документ стал важным шагом в международной экологической интеграции, значимым результатом глобальных коммуникаций. Киотский протокол обязал промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой достичь количественных целей по сокращению выбросов шести парниковых газов. Первый период обязательств по Киотскому протоколу длился с 2008 по 2012 годы. Дохинская поправка 2012 года установила второй период обязательств с 2013 по 2020 годы.

В декабре 2015 года стороны приняли Парижское соглашение ^[14], которое требует от всех стран-участниц определять, планировать и регулярно отчитываться по определяемым на национальном уровне вкладам по сокращению выбросов (ОНУВ), которые они берут на себя для смягчения последствий изменения климата. Глобальная цель заключается в том, чтобы не допустить повышения температуры более чем на 1,5 градуса Цельсия по сравнению с температурой, зафиксированной в доиндустриальный период. Постепенно приоритет сохранения природы сменялася на устойчивость экономической и социальной систем.

Пандемия covid-19 и дальнейшие мировые кризисы окончательно скорревтировали эту трансформацию. Ученые зафиксировали только временное снижение объема выбросов, вызванное мерами защиты от пандемии, которые быстро достигли пиковых нагрузок после возобновления работы производственных мощностей ^[15].

Опираясь на научные данные, после пандемии международное сообщество активизировало работу по адаптации к изменению климата, скорректировав отдельные решения, не меняя главной цели по недопущению повышения температуры более чем на 1,5 градуса Цельсия. Мы проанализировали итоговые документы Конференции сторон (далее - КС) за последние три года с целью определения произошедших изменений, которые напрямую влияют на национальные стратегии. Для проведения эмпирического анализа автор использовал документы ООН и Конференции сторон, которые обсуждались и были приняты большинством стран-участников в 2021-2023 годах. Выбор данного периода обусловлен изменениями в международной политике, которые связаны с последствием пандемии, началом военной операции на Украине, энергетическим кризисом.

КС-26 состоялась в 2021 году и завершилась подписанием Климатического пакта Глазго ^[16]. В нем подтверждена цель по сдерживанию роста глобальной температуры на уровне 1,5 °C по сравнению с доиндустриальным уровнем, а также сокращение глобальных выбросов углекислого газа на 45 процентов к 2030 году по сравнению с уровнем 2010 года и до нулевого уровня к середине столетия. Страны также договорились взять на себя большие обязательства в 2022 году, и обновить национальные планы, поставив более амбициозные цели (обновленные планы в ООН представили лишь 23 страны).

Ключевым событием стало обсуждение необходимости расширения действий и поддержки, включая финансовую и технологическую, развивающимся странам. Отдельное внимание уделялось планам мобилизации климатического финансирования из всех источников на сумму свыше 100 миллиардов долларов США в год.

Велись дискуссии по ускорению разработки, внедрения и распространение технологий по производству экологически чистой энергии; поэтапному отказу от развития угольной энергетики и предоставления субсидий на ископаемое топливо, одновременно обеспечивая адресную поддержку бедных и наиболее уязвимых слоев населения.

Подчеркивалась важность защиты, сохранения и восстановления природы и экосистем для достижения цели Парижского соглашения, в том числе за счет лесов и других наземных и морских экосистем, выступающих в качестве поглотителей и резервуаров парниковых газов.

В Климатическом пакте отмечалось «признание роли многосторонности в решении проблемы изменения климата и содействии региональному и международному сотрудничеству с целью усиления действий по борьбе с изменением климата в контексте устойчивого развития <…>, демонстрируя солидарность, особенно с развивающимися странами». Также рассматривалось выстраивание партнерских отношений между фондами, техническими агентствами, гражданским обществом и сообществами (коренные народны, местные общины и пр.) для обмена опытом и мнениями. Особое внимание было обращено к молодежи, неправительственным организациям-наблюдателям, женщинам.

Как видим из анализа документов, КС-26 запустил процесс более активного вовлечения развивающихся стран в климатическую повестку и построение планов по постепенному сокращению использования ископаемого топлива, особенно угля, ключевой целевой аудиторией для продвижения климатической повестки была определена молодежь, отдельная работа по вовлечению которой начала системно выстраиваться на международной площадке.

На Конференции сторон-27 в 2022 году была подтверждена общая цель -ограничения повышения глобальной температуры до 1,5 °С ^[17]. Вместе с тем страны подняли вопрос о невозможности выполнить ранее взятые обязательства из-за ситуации на Украине, так как это обострило глобальный инфляционный, энергетический и продовольственный кризис, нарушило цепочки поставок товаров и услуг. Германия сократила климатические цели в краткосрочной перспективе, а Китайско-Американская рабочая группа по климату приостановила свою деятельность. Межправительственная группа экспертов по изменению климата подтвердила, что текущая политика национальных государств может привести к потеплению на 2,1–2,9°С по сравнению с доиндустриальным уровнем. Текущие же обязательства стран приведут к увеличению выбросов на 10,6% к 2030 г. по сравнению с уровнем 2010 г.

Одной из главных тем стал вопрос компенсации развивающимся странам со стороны развитых стран за причиненный им ущерб в результате изменения климата. Вопрос впервые был поднят на саммите в 1992 г. Суть его заключается в том, что, по мнению развивающихся стран, развитые страны несут основную ответственность за выбросы парниковых газов, приведшие к глобальному потеплению, а страдают от изменения климата развивающиеся страны, несмотря на их незначительный вклад в обострение этого процесса. Поэтому долгом и обязанностью развитых стран является оказание им помощи в проведении климатической политики ^[18].

Еще в 2009 г. на конференции КС-15 в Копенгагене развитые страны взяли на себя обязательство ежегодно выделять развивающимся странам к 2020 г. 100 млрд долл. на осуществление программ по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к последствиям экстремальной погоды. Однако эта цель не была достигнута. Например США, которые должны были предоставлять 40 млрд долл., в 2020 г. выделили всего 7,6 млрд долл., Австралия и Канада – только треть финансирования, а Великобритания – три четверти. Поскольку по имеющимся оценкам от 66% до 80% финансирования, выделяемого развитыми странами, направляется на сокращение выбросов парниковых газов, то развивающимися странами и был поднят вопрос о раздельном возмещении ущерба от стихийных бедствий, вызванных изменением климата. Иными словами вопросы адаптации к изменению климата и покрытия ущерба в ъходе коммуникативного процесса между развитыми и развивающимися странами были разделены.

На КС-27 впервые развитые страны согласились ежегодно направлять средства на возмещение ущерба бедным странам^[19], которые внесли наименьший вклад в климатический кризис. Было принято решение о создании специального Фонда по финансированию потерь и ущерба (далее - Фонд). При этом инициатива исключила признание за развитыми странами юридической ответственности за ущерб, связанный с климатом. Обещания предоставить финансирование для Фонда дали ряд стран, в том числе Австрия, Бельгия, Дания, Канада, Новая Зеландия, Франция, ФРГ, Шотландия.

Необходимо обратить внимание на то, что США и ЕС закрепили в соглашении формулировку, которая может расширить базу доноров, включив в нее крупные развивающиеся экономики, прежде всего Китай, являющийся крупнейшим эмиттером парниковых газов. Китай выступил против данной инициативы, при этом выразив готовность предоставить средства и другую помощь развивающимся странам.

На повестке осталась тема глобального перехода к низкоуглеродной экономике, что было закреплено в Плане реализации ^[20]. Предложение Индии и более 80 других стран о «поэтапном отказе» от всех видов ископаемого топлива, не только угля, но также нефти и газа, было заблокировано крупными производителями нефти, такими как Канада и Саудовская Аравия, а также Китаем.

Что касается климатического финансирования, то в Плане реализации подчеркивалось, что в возобновляемую энергетику необходимо инвестировать около 4 триллионов долларов США в год до 2030 года, чтобы иметь возможность достичь нулевых выбросов к 2050 году. Предоставление такого финансирования потребует быстрой трансформации финансовой системы, ее структур и процессов с привлечением правительств, центральных и коммерческих банков, институциональных инвесторов и других финансовых субъектов.

Для сохранения экосистем было запущено Партнерство лидеров лесного хозяйства и климата, которое направлено на объединение действий правительств, предприятий и общественных лидеров для прекращения утраты лесов и деградации земель к 2030 году.

В итоговом документе признавалась важная роль коренных народов, местных общин, гражданского общества, включая молодежь и детей, в решении проблем изменения климата и реагировании на них.

Итогом КС-27 стало принятие конкретного плана действий. В нем можно выделить три ключевых направления: создание Фонда потерь и ущерба для помощи развивающимся странам, ставка на развитие возобновляемой энергии, в том числе через реформирование финансовых институтов, расширение списка основных бенефициаров борьбы с изменением климата.

Главным событием КС-28 в 2023 году стало принятие Глобального обязательства по возобновляемой энергетике и энергоэффективности ^[21]. Документ призывает утроить мировые мощности по производству энергии из возобновляемых источников к 2030 году. Итоговый документ не включает, продвигаемый США и ЕС тезис о необходимости «поэтапного полного отказа от углеводородов», но содержит формулировку, что ископаемое топливовносит самый значительный вклад в изменение климата и необходим «постепенный уход» от него. Сроки и механизмы «ухода» в документе не прописаны.

На этом фоне ОАЭ и Саудовская Аравия представили Хартию по декарбонизации нефти и газа, которая направлена на ускорение действий по борьбе с изменением климата в этом секторе. Инициативу поддержали 50 нефтегазовых компаний со всего мира с совокупной долей добычи нефти более 40%, в их числе — Saudi Aramco, SOCAR, BP, ENI, Shell, ПАО «ЛУКОЙЛ» и др. Участники обязуются сократить нетто-выбросы углекислого газа до нуля к 2050 году или ранее и метана при добыче нефти и газа почти до нуля к 2030 году.

В итоговом документе КС также говориться о целесообразности развития низкоуглеродных энергетических технологий, в том числе атомной энергетики, природного газа, «зеленого» водорода и технологий улавливания парниковых газов.

К встрече КС-28 в 2023 году был запущен Фонд потерь и ущерба. Страны пообещали перевести на его счета более 650 миллионов долларов. Решение об обновлении национальных планов действий по борьбе с изменением климата было сдвинуто на 2025 год. Как мы видим между основными участниками идут активные коммуникативные процессы по согласованию действий и обязательств, при этом стратегическая цель остается неизменной, но сроки выполнения ранее утвержденных программ сдвигают вправо.

На КС-29 в текущем году стороны должны конкретизировать условия доступа к средствам Фонда потерь и ущерба, практической реализации призывов Глобального подведения итогов, достигнуть договорённости вокруг коллективных целей по адаптации и финансированию.

Как мы видим, проблема изменения климата остается ключевой в повестке дня международного сообщества. Основные дискуссии ведутся вокруг темы отказа от использования ископаемого топлива, предпринимаются попытки закрепления в международных документах связи «природные ресурсы – климатические изменения - ответственность». Страны, богатые на природные ресурсы, хоть и блокируют эту инициативу, в то же время объединяются для выработки собственных предложений по данному вопросу. Другим значимым направлением международной климатической повестки является выстраивание отношений с развивающимися странами, что включает в себя предоставление средств для борьбы с последствиями изменения климата и адаптацию к происходящим изменениям через технологические решения. Главным проводником необходимости борьбы с изменением климата определены дети и молодежь, что подтверждает стратегический характер климатической повестки.

Принимаемые меры в результате достигнутых договоренностей также свидетельствуют о дальнейшей трансформации существующей системы через корректировку национальных целей, диверсификацию энергетического сектора, проведение экономических реформ и изменение существующих финансовых систем, нацеленных на достижение климатических целей.

На наш взгляд, к основным факторам, которые влияют на текущие процессы, относятся: глобализация климатического вопроса, острота социальной повестки, в том числе в развивающихся странах, объединение стран в союзы для продвижения и отстаивания собственных интересов (США и ЕС, развивающиеся страны, страны, богатые природными ресурсами и прочее), экономическая ситуации, интересы ключевых субъектов.