Дефиниция города в правовом аспекте градостроительной деятельности

Веретенникова Ксения Вадимовна кандидат архитектуры доцент; кафедра градостроительства; Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. 2-Я красноармейская, 4 Veretennikova Kseniia Vadimovna PhD in Architecture Associate Professor, Department of Urban Planning, Saint Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering 190005, Russia, Saint Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4 xenyaver@gmail.com Другие публикации этого автора

Российская Федерация входит в число высокоурбанизированных стран, большая часть ее населения проживает в городах. Степень урбанизированности, как правило, характеризуется соотношением между городским и сельским населением. Недавняя Всероссийская перепись показала, что в России продолжается урбанизация: на 2021 год в городах проживает 74,8% населения страны, по сравнению с 2010 годом количество городского населения возросло на 1,3 п.п ^[1]. По итогам 2020 года Россия находилась на 67 месте (из 207) в рейтинге стран мира по доле горожан в общей численности населения ^[2].

Расчет численности населения России проводится Федеральной службой государственной статистики (далее – Росстат). Согласно их методологическим пояснениям, данные о распределении населения на городское и сельское считаются по месту постоянного жительства в городских и сельских населенных пунктах соответственно ^[3]. При этом городскими считаются населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве городов и поселков городского типа, где обозначение «поселок городского типа» распространяется на рабочие, курортные и дачные поселки. Согласно последней переписи населения, в России свыше тысячи городов (1118), и свыше тысячи (1179) поселков городского типа.

В настоящий момент в России на федеральном уровне не установлены критерии отнесения населенных пунктов к городским. Как и в принципе отсутствует законодательное закрепление понятия города, наряду с порядком отнесения населенного пункта к такой категории. Территориальная организация субъектов РФ находится в ведении самих субъектов и регулируется через законодательство об административно-территориальном устройстве и посредством иных региональных нормативно-правовых актов. Отсюда следует, что критерии выделения городских населенных пунктов и понятийный аппарат территориальной организации от субъекта к субъекту могут достаточно сильно отличаться. В законодательстве об административно-территориальном устройстве субъектов также встречается уникальная терминология, что подчеркивает региональное разнообразие как форм расселения, так и законотворческих подходов к их определению. В качестве примеров можно привести термины городской поселок (Ленинградская, Красноярская области), пригородный посёлок (Белгородская область, Ставропольский край) как разновидности категории поселка городского типа. Даже внутри одной страны на региональном уровне методика отнесения населенных пунктов к городским может варьироваться, а, следовательно, их количество и степень урбанизированности различных субъектов не подлежат корректному сопоставлению через имеющуюся официальную статистику.

Следует отметить, что до подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года вопросы административно-территориального устройства в Российской Федерации регулировались на федеральном уровне. Однако, когда такие административно-территориальные единицы, как края и области, вошли в состав Российской Федерации уже в качестве субъектов, правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Российской Федерации перешло в компетенцию самих субъектов ^[4]. До настоящего времени действует Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» в части, не противоречащей Конституции РФ, но четких критериев городского он также не содержит. Для урегулирования единого понятийного аппарата и выделения общепринятых критериев определения городских населённых пунктов назрела необходимость законодательного закрепления принципов административно-территориального деления субъектов РФ и создания методических указаний по разработке региональных законов об административно-территориальном устройстве. Эти вопросы часто рассматриваются в контексте юридических, правовых, экономических и управленческих исследований ^[5;6;7;8].

С позиции социально-экономической географии также есть озабоченность определения фактической урбанизированности страны. В статье Балабейкиной О. А. и Файбусовича Э. Л., посвященной степени урбанизированности регионов, авторы считают недостаточным для определения степени урбанизированности ограничиваться долей городского населения в процентах. Поэтому предлагают еще три показателя: «плотность населения городов (соотношение численности населения городов региона к площади его территории); густота сети городов (число городов на 10 тыс. км2) и средняя людность городов региона» ^[9]. При этом в предлагаемой методике радикально исключены из подсчета поселки городского типа, с отсылкой на ограниченность городских функций в таком типе городских поселений. Следовательно, исследование также базируется на официальной статистике Росстата, используя в качестве городов населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве таковых. Но официальный статус населенного пункта не всегда отражает его фактическое состояние и часто является прямым отражением административного управления, а не реальной пространственной структуры.

Само понятие город в правовом поле размыто, теряется его градостроительный, пространственно-планировочный аспект и подменяется условными единицами, к которым привязаны принятия решений и разработка градостроительной документации. На сегодняшний день территориальная организация субъектов Российской Федерации представляет собой подсистему в общей системе территориального устройства России, включающую в себя как административно-территориальные единицы, так и муниципальные территориальные единицы – муниципальные образования. На основе таких единиц, составляющих территорию всей страны, функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Административные и муниципальные единицы аналогичного уровня могут как совпадать, так и не совпадать по границам и составу входящих в них населенных пунктов. Следует отметить, что административно-территориальный статус или статус муниципального образования не всегда отражает категорию проживающего в нем населения: городского или сельского. Например, в муниципальном делении в состав городского округа или городского поселения могут входить как городские, так и сельские населенные пункты, а в состав сельских поселений – поселки городского типа. Так, в состав административно-территориальной единицы Свердловской области с названием «город Екатеринбург», помимо населенного пункта – города Екатеринбурга входят 18 сельских населенных пунктов. Закон «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» (N 34-ОЗ от 13.04.2017) отдельно не раскрывает понятие города, только перечисляет его наряду с поселками городского типа как вид городских населенных пунктов. Согласно муниципальному делению вышеперечисленные населенные пункты образуют муниципальное образование со статусом городского округа под названием «город Екатеринбург».

Независимо от административных границ, на территории страны сформирована фактическая система расселения, состоящая из населенных пунктов, которые возникали на протяжении столетий под воздействием множества факторов: географических, национальных, социально-экономических, политических, культурных и других. Населенный пункт, будучи учтенным в административно-территориальном и муниципальном устройстве, сам по себе, как правило, не является ни административно-территориальной, ни муниципальной единицей. Согласно региональному законодательству такая территориальная единица как населенный пункт может быть, как административно несамостоятельной, так и административно самостоятельной. В ходе анализа было выявлено несколько законов об административно-территориальном устройстве, причисляющих населенный пункт к административно-территориальной единице (Вологодская область, Томская область, Смоленская область, Республика Коми, Краснодарский край), а города и поселки городского типа – к административно-территориальным статусам.

Дефиниция населенного пункта до недавнего времени также не была закреплена на федеральном уровне, что порождало многообразие определений в рамках региональных правовых актов. В 2022 году в федеральный документ по стандартизации – свод правил 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (далее – СП «Градостроительство») – было добавлено понятие населенного пункта как «пространственно-планировочного образования постоянного проживания населения, имеющего необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные границы». Данная формулировка обобщает и уточняет определения, предложенные в законах субъектов об их административно-территориальном устройстве, где населенный пункт причисляют то к территориальной единице, то к административно-территориальной единице, а пространственно-планировочный аспект выражается в характеристике среды: населенная территория с сосредоточенной застройкой (Курская, Липецкая области), место компактного проживания людей (Кемеровская область, Республика Хакасия).

Несмотря на отсутствие общепринятого термина города, в правовом поле он активно используется. Через употребление термина город трактуются другие определения, при этом само понятие города не раскрывается. Верхнеуровневые нормативные акты, такие как Градостроительный кодекс РФ и СП «Градостроительство», уклончиво затрагивают данное понятие. Так, в Градостроительном кодексе (N 190-ФЗ от 29.12.2004) термин город встречается только дважды: в определении градостроительной деятельности, как «деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений», и в названии субъекта – «город федерального значения». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-ФЗ от 06.10.2003) определяет муниципальное образование – городское поселение как город или поселок. Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления причисляет города к объектам классификации, Росстат считает статистику постоянной численности населения, в том числе применительно и к городам. В СП «Градостроительство» термин город не встречается, вместо него используются термины: городские населенные пункты и такие муниципальные образования как городские поселения, городские округа и муниципальные округа. В своде правил раскрывается, что городской населенный пункт – это место, где жители преимущественно не связаны с сельскохозяйственным производством и (или) переработкой сельскохозяйственной продукции. Таким образом, согласно своду правил, критерием отнесения населенного пункта к категории города служит исключительно характер занятости населения. Интересно, что Е. Н. Заборова в своей статье «Критерии выделения города как типа поселения» говорит о справедливости представления о городе как поселении с несельскохозяйственной деятельностью не для всех городов. И приводит в пример уральские города, для которых сельскохозяйственная деятельность была важнейшим видом деятельности и жителей на этапе их формирования ^[10]. Хотя для современных городов действительно характерна преимущественная занятость жителей в несельскохозяйственных сферах, одного этого критерия недостаточно для полноценного определения городского статуса.

Классификация городов, в зависимости от общей численности постоянного населения разделяющая их на крупнейшие, крупные, большие, средние и малые, на данный момент представлена в СП «Градостроительство» (таблица 4.1). Однако, термин город в ней напрямую не употребляется, а представленные группы привязаны именно к понятиям городских и сельских населенных пунктов. Прежде эта информация содержалась в Градостроительном кодексе 1998 года, в статье 5 «Типы поселений Российской Федерации», и тогда в самой классификации можно было встретить термин город: крупнейшие города, крупные города, большие города и так далее. Также в кодексе было разделение поселений на городские и сельские, где к первым причислены города и поселки, а ко вторым – села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные.

Анализ региональных законов об административно-территориальном устройстве демонстрирует применение различных подходов к понятию города. Большая часть регионов ограничивается определением города в разрезе его административно-территориального статуса: город областного/краевого/окружного, районного значения. В таком случае определение дается не для города как населенного пункта в значении пространственно-планировочного образования, а для города как единицы административно-территориального деления. Например, в Республике Хакасия даже в общем определении города он рассматривается как административно-территориальная единица, допускающая наличие в его пределах нескольких населенных пунктов.

Далеко не все субъекты дают определение города как территориальной пространственной единицы, а предлагаемые определения от субъекта к субъекту значительно разнятся. Исходя из анализа определений города в законах об административно-территориальном устройстве встречаются следующие признаки отнесения населенного пункта к категории города: показатель численности населения и перспектива его роста; процент занятости населения в несельскохозяйственной сфере труда/промышленности; наличие/развитость социальной, инженерной, транспортной, промышленной инфраструктур; уровень благоустройства территории; значение поселения как культурного, экономического центра; характер и этажность застройки; перспектива экономического роста. По количественным показателям численности населения можно проследить, как сильно варьируются подходы у различных субъектов в определении понятия город. Так, к городу могут быть причислены населенные пункты с численностью населения от 8 (Ивановская, Воронежская области), 10 (Астраханская, Кемеровская области, Республика Калмыкия), 11 (Алтайский край), 12 (Новгородская, Ростовская области), 15 тысяч человек (Костромская область). В Ставропольском крае эта цифра достигает значения в 20 тысяч. Некоторые субъекты не прибегают к численным показателям, ограничиваясь более абстрактным определением, и относят города к экономическим и культурным центрам, имеющим важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения (Тюменская область, Приморский край). Одно из наиболее подробных определений города дано в Ивановской области. Здесь признак развитости инфраструктуры приобрел количественное выражение в виде площади торговых объектов – свыше 400 кв. м. Также интерес представляет уточнение, что город должен иметь «более двух объектов культурного и исторического наследия федерального или регионального значения».

Кроме отличия обозначенных выше критериев, разницу по трактовке понятия город усиливает размытость критериев-триггеров, которые являются основанием для смены категории населенного пункта ^[5]. Такое разнообразие численных показателей и размытость критериев отнесения населенного пункта к категории города в различных субъектах ставят под вопрос достоверность выводов о степени фактической урбанизации России.

Анализируя понятие города в законодательстве субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении, можно заметить его индустриальный характер. Город часто рассматривается как промышленный центр. Например, в Новгородской и Ленинградской областях неотъемлемым атрибутом города является преимущественная занятость трудоспособного населения в промышленности. Очевидна преемственность документации со времен советской урбанизации, когда индустриализация играла ведущую роль в возникновении новых городов. Новые города, создававшиеся вокруг предприятий, часто имели поселковый характер и не развивались как многофункциональные образования ^[11]. На данный момент это свидетельствует о неадаптивности существующей законодательной базы к концепции постиндустриального города.

Сомнения относительно установленного Росстатом количества городов в стране обусловлены также случаями несоответствия между их реальными и административными границами. В густонаселенных урбанизированных территориях, особенно в агломерациях, бывает сложным точное выделение границ. Иногда города фактически сливаются, но остаются разделенными административными рубежами ^[12]. В других случаях фактически два отдельных города могут быть объединены в одно муниципальное образование или даже в один населенный пункт. Таким образом, границы городов начинают носить формальный характер. К примеру, административные границы Норильска включают центральный район и два пространственно разорванных городских района – Кайеркан и Талнах, которые располагаются примерно в 25 километрах от центра к северо-западу и юго-востоку соответственно. Талнах и Кайеркан фактически являются отдельными пространственными структурами, и до 2004 года они имели статусы отдельных городов. Каждый со своей историей, причинами и временем возникновения. Согласно Постановлению Совета Администрации Красноярского края от 29.11.2004 N 298-П об объединении населенных пунктов Норильск, Талнах и Кайеркан были объединены как «фактически слившиеся между собой». Ни о каком фактическом пространственном срастании речи не идет, Талнах и Кайеркан бесспорно являются двумя самостоятельными городскими структурами.

Предположительно, изолированность Норильска от «большой земли», отсутствие сухопутного пассажирского сообщения, формирует уникальное понимание пространственного слияния городской структуры. В контексте Норильска проложенное автомобильное сообщение между Талнахом, Норильском и Кайерканом воспринимается как значительно более тесное слияние по сравнению с аналогичными условиями в центральной России. Возможно, это отражает особую региональную специфику условий крайнего севера, однако данной специфики недостаточно для объединения трех городов в один с позиции рассмотрения фактической пространственной структуры. С натяжкой город Норильск отвечает определению населенного пункта, содержащемся в законе об административно-территориальном устройстве Красноярского края как «территориальное образование, имеющее сосредоточенную жилую застройку в пределах установленной границы и используемую для проживания людей». Трактовку понятия город данный закон не содержит. Также подобное слияние является подменой понятия города в административно-территориальном, муниципальном устройствах. На местном уровне градостроительная документация разрабатывается для муниципальной единицы — городского округа «город Норильск», что, вероятно, стирает значимость пространственной самостоятельности отдельных территориальных единиц. Этот случай не является показательным для перерасчета степени урбанизации Российской Федерации, так как все рассматриваемые населенные пункты в любом случае относятся к городским. Однако это влияет на подсчет количества городов в стране и демонстрирует, что игнорирование пространственных характеристик может приводить к логическим несоответствиям.

Заключение

Понятие города не поддается изучению с позиций одной дисциплины. Город представляет собой столь многогранную сущность, что невозможно дать определение, которое охватило и раскрыло бы все его аспекты. Городское пространство – это сложное, многоструктурное образование, включающее в себя множество компонентов, основным из которых является физическое пространство ^[13]. Однако в правовом поле градостроительной деятельности данное понятие часто понимается в отрыве от пространственного контекста. Город перестает рассматриваться как реальное физическое пространство и подменяется административно-территориальными и муниципальными категориями.

В настоящее время федеральное законодательство не дает четкого определения города и критериев, по которым населенные пункты следует относить к городским. Поскольку методика Росстата основывается на городах и поселках городского типа, определяемых на основании различных критериев, установленных законодательством субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве, в данном вопросе отсутствует единообразие. Без единого понятийного аппарата и закрепленных на федеральном уровне критериев отнесения населенных пунктов к городским, затруднительно проанализировать реальную степень урбанизации страны. Отсутствие полных данных о её состоянии может негативно сказываться на качестве принимаемых государственных политических решений. Следует отметить, что установление общепринятых критериев должно способствовать устранению возникающих логических несоответствий, при этом не умаляя регионального разнообразия, а напротив, учитывая региональные климатические, культурные и экономические особенности.

Несмотря на то, что о городах опубликовано множество книг и научных работ, многие вопросы продолжают оставаться дискуссионными и нуждаются в дальнейшем исследовании: какие населенные пункты в современной России можно считать городами? Какова реальная степень урбанизации Российской Федерации? Как определить количество городов в России, основываясь на их пространственно-экономических характеристиках, а не на нормативно-правовых актах, которые используют различные критерии для причисления их к данной категории? Целесообразно ли учитывать характеристики пространственной структуры при назначении административных границ населенных пунктов и выделении административно-территориальных и муниципальных единиц? Разработка единой методики определения критериев городской структуры, основанной на пространственных характеристиках, могла бы помочь ответить на эти вопросы.