Особенности военно-политического курса Австрии после окончания «холодной войны»

Зеленов Дмитрий Александрович аспирант, кафедра Зарубежного регионоведения и внешней политики, Российский Государственный Гуманитарный Университет 143900, Россия, Московская область, г. Балашиха, ул. Фадеева, 19, кв. 7 Zelenov Dmitrii Aleksandrovich Postgraduate student, Department of Foreign Regional Studies and Foreign Policy, Russian State University for the Humanities 143900, Russia, Moscow region, Balashikha, Fadeev str., 19, sq. 7 dima-zelenov17@mail.ru

Введение

На фоне распада СССР и крушения биполярного миропорядка большинство «малых государств» Европы столкнулись с необходимостью системной трансформации своей модели поведения в сфере безопасности и обороны. Характерной чертой этого процесса стала создание условий для существенного наращивания их военно-политического и политико-дипломатического инструментария, позволяющего в большем масштабе участвовать в стабилизации обстановки в конфликтных государствах различных регионов мира, но при этом затратить наименьшее число ресурсов.

Одним из таких государств является Австрийская республика, последовательно увеличивающая своё военно-политическое влияние на протяжении 1990 – начале 2020-х гг. Существенным препятствием к этому стал нейтральный статус, который помимо преимуществ становления переговорным посредником весомо ограничивал военные и политические амбиции официальной Вены. В этой связи его переосмысление и новые интерпретации становились одной из наиболее приоритетных задач австрийского руководства в обозначенный период. Последнее, в свою очередь, определяло степень вовлечённости в урегулирование конфликтов и деятельность профильных международных структур в сфере безопасности и обороны, формируя тем самым контуры военно-политического курса страны на долгосрочную перспективу.

***

С конца 1980-х гг. в Австрийской республике был запущен процесс кардинальной перестройки форм и механизмов, применяемых в сфере обеспечения безопасности и обороны. Главным побудительным мотивом этого шага являлся ставший прямым следствием серии «бархатных революций» в странах Центрально-Восточной Европы (ЦВЕ) и последующего распада СССР демонтаж системы ОВД и СЭВ. Почему? В новых условиях Австрия переставала быть государством на линии соприкосновения двух противостоящих военных блоков, что существенно снижало заинтересованность в ней как переговорной площадке по военно-политическим вопросам. Вместе с тем, на фоне ожидавшейся на рубеже 1980-х – 1990-х гг. резкого снижения конфликтности в мире, главным образом, в Европе, Альпийская республика могла начать процесс сокращения национальных вооружённых сил (бундесхеера). Это обеспечивало высвобождение средств, которые вкупе с расширением экономического присутствия на открывшихся (и активно интернировавшихся в Евро-Атлантические структуры) рынках стран бывшей ЦВЕ, как и рынках ЕС, могли стать возможностью выхода из экономического кризиса ^{[1, c. 169-170]}, наблюдавшегося в Австрии в течение всей первой половины 1980-х гг.

Отмеченные обстоятельства обуславливали необходимость поиска новой формулы реализации военно-политического курса страны, сочетающую способы наращивания возможностей в обеспечении глобальной безопасности, но одновременно позволяющей снизить затрачиваемые ресурсы. Процесс её становления характеризуется двумя ключевыми детерминантами.

Первая из них – трансформация восприятия и интерпретации нейтрального статуса страны. В годы «холодной войны» под ним предполагалась не только собственно военные, но и экономические и политические ограничения, прежде всего запрет на вступление в экономические и политические объединения с Германией в любой форме. К примеру, именно такое понимание, закреплённое в 4-й статье Государственного договора Австрии 1955 г. ^[2] и жестко контролируемое по исполнению со стороны СССР, обусловило отказ официальной Вены от расширения взаимодействия со странами Запада и, тем более, их интеграционными или союзными объединениями, в особенности Европейским экономическим сообществом.

В конце же 1980-х гг. указанные интерпретации стали сужаться, ограничиваясь сугубо военным измерением. Одно из свидетельств тому – постановление Совета министров страны 1993 г., в котором подчеркивалась не только полная поддержка создаваемой Маастрихтским договором Общей внешней политики в области безопасности и обороны (ОВПБ/ЕПБО), но(!) и фиксировались вытекающие из нейтралитета только военные обязательства при игнорировании экономических ограничений, в том числе участия в экономических войнах ^{[3, c. 104]}. Соответственно, австрийская дипломатия в целях получения поддержки потенциальных союзников «завязывала» процесс вступления в ЕС с изменением интерпретации нейтралитета, тем самым, своего рода, «закольцовывая» его.

Вместе с тем, официальная Вена, несмотря на весьма активные дискуссии в парламенте, инициатором которых, выступали члены Австрийской партии свободы во главе с Й. Хайдером, отказалась даже от рассмотрения в реальной повестке дня вопроса о вступлении (пусть и с оговорками о нейтралитете как изначально планировалось в случае с ЕС) в Североатлантический альянс. В чем причины этого?

Во-первых, весомую роль сыграл фактор негативного отношения населения к столь стремительному изменению принципов нейтрального курса страны. Свидетельствами тому выступают как данные социальных опросов общественного мнения, по которым существенная часть австрийского населения (например, в 1991 г. – 57 % ^{[3, c. 105]}) выступало за сохранение нейтралитета даже при отказе от вступления в Евросоюз (тем более, НАТО), так и сам референдум о вступлении в ЕС, где «за» высказалось только 66,6 % ^{[4, c.35]} населения. Последнее означает, что треть из проголосовавших была фактически «против» даже с учётом масштабной агитационной кампании, проведённой властями и апеллировавшей в том числе к факту одновременного вступления в Союз с другими странами-нейтралами (Швеция и Финляндия). В этой связи очевидно, что реальная постановка вопроса о вступлении в НАТО несла угрозу не только отрицательного ответа на референдуме, но(!) и, что важнее, «откатить» вопрос о членстве в ЕС.

Во-вторых, в отличие от Североатлантического альянса, в котором уже в предшествующие полвека была сформирована система принятия решений и функционирования, завязанная на позицию официального Вашингтона, Евросоюз только формировался как политическая и военная структура. Следовательно, австрийская дипломатия особенно с учётом тесной координации усилий с ФРГ, являвшейся «двигателем» ЕС, могла непосредственно влиять на процесс институционального оформления Общей политики в области безопасности (ОВПБ/ЕПБО) ЕС и, как следствие, более эффективно продвигать свои интересы.

Отмеченный акцент именно на ЕС позволил Альпийской республике решить и другую принципиально важную с точки зрения нейтралитета задачи – создания формальных основ для применения своих военнослужащих за пределами национальных границ. Тесно координируя свой подход по военно-политической обстановке в мире с общей позицией Брюсселя, Австрия выдвинула на первый план лозунги «солидарности» стран «коллективного Запада», официально закреплённые в первой с 1975 г. Оборонной доктрине 2001 г. ^{[5, s. 13-14]}. Принципиально важным в данном контексте стало введение в документе термина «солидаризированного соучастия», предполагавшего экстраполяцию понятия границ на всё пространство Союза. Этим шагом кабинет В. Шюсселя/Б. Ферраро-Вальднер получил официальное обоснование применения своих военнослужащих по всему периметру ЕС. Следующим этапом развития этого курса стало издание в 2003 г. доктрины ЕС «Безопасная Европа в улучшающемся мире», где официальный Брюссель выдвинул тезис о готовности ЕС взять на себя часть ответственности в обеспечении глобальной безопасности ^{[6, p. 4]}. В качестве следствия этого утверждения заявлялось о том, что основные угрозы для Евросоюза исходят извне, а бороться с ними необходимо в местах их появления, то есть за пределами границ Евросоюза. Последнее, очевидно, предполагало намерение развёртывания военно-политических механизмов ЕС, в том числе с австрийским участием, в других регионах мира. Таким образом, Альпийская республика, не нарушая Государственный договор и закон о нейтралитете 1955 г., получала легальную возможность участвовать в военных миссиях в других частях Земного шара. Одновременно официальная Вена подчеркнула и общность подхода с союзниками по ЕС, что являлось сверхважным в условиях первой волны евроскептицизма, развернувшейся в стране именно в начале 2000-х гг. и приведшей даже к санкциям против самой Австрии в рамках Союза ^{[7, c.75]}.

Исходя их отмеченных трансформаций, сформировалась и вторая детерминанта австрийского подхода – резкое наращивание возможностей в рамках профильных международных структур в области безопасности, ставших фактически практическим наполнением отмеченных теоретических изменений. Реализация этого курса происходила по двум направлениям. Первое из них – участие в создании правовых контуров безопасности, реализуемое, преимущественно, через механизмы ООН и ОБСЕ. В чём это проявилось?

Во-первых, в расположении на своей территории подразделений этих организаций, напрямую связанных со сферой обеспечения безопасности и обороны. Так, в австрийской столице были размещены штаб-квартиры Форума по сотрудничеству и безопасности (1992), Постоянного совета (1993) и Секретариата (1995) СБСЕ/ОБСЕ. В то же время в дополнение к созданному в Вене ещё в 1980 г. Третьему отделению ООН добавились Управление по космическому пространству (1993) и Отделение Управления по разоружению (ЮНОДА/UNODA) Организации в 2011 г. В чём значимость этих структур? С одной стороны, Австрия получала возможность участвовать в процессе столь принципиального ещё с момента образования страны разоружения, недопущения милитаризации и, что важнее, процессе выработки правовых основ использования новых сфер в случае с космосом. С другой стороны, это участие предполагало не только лоббирование своих интересов, что представлялось важным для поддержания образа государства-миротворца, но(!) и осуществление непосредственного контроля (через Секретариат ОБСЕ и Управления ООН) исполнения достигнутых соглашений и, как следствие, внесение «точечных» корректив в этот процесс «на месте». Последнее, думается, выступало в качестве своеобразной компенсации за весьма невысокую роль австрийской дипломатии в самом процессе принятия ключевых решений по наиболее важным в военно-политической области вопросам.

Во-вторых, Альпийская республика через эти организации стала весьма активно поддерживать и продвигать миротворческие инициативы в урегулировании региональных (тяготеющих к глобальным) конфликтам. Применительно к ООН это вылилось, в основном, в поддержке посреднических и антиядерных инициатив. Так, именно Австрия была одним из главных лоббистов среди «малых» стран - нейтралов процесса подписания договора с Ираном по урегулированию вопросов его «ядерной программы», следствием чего стало подписание «Всеобъемлющего плана действий» (СВПД; июль 2015 г.) именно в Вене. Заметим, что помимо общей цели на подчеркивание своего миротворческого статуса и курса на ограничение вооружений австрийская дипломатия пыталась реализовать и более прагматичные задачи: с одной стороны, снять с повестки дня официальную причину для расширения Вашингтоном системы ПРО в Восточной Европе (в частности, в Румынии) и, как следствие, снизить напряжённость в отношениях РФ и США, особенно обострившуюся с 2014 г. С другой же стороны, официальная Вена стремилась обеспечить своеобразную «привязку» конкретных соглашений к продвигаемому ещё с середины 1990-х гг. Договору о всеобъемлющем запрете ядерных испытаний (ДВЗЯИ; 1996 г.). Каким образом? Помимо расположения самой Организации ДВЗЯИ в Вене продвижение Договора тесно координировалось с уже упомянутой ЮНОДА. Соответственно, отмеченная взаимосвязь с СВПД (Иран является членом ДВЗЯИ с 1996 г.) обеспечивало связь институтов ООН, расположенных в Вене, в единую систему на практике, в которой австрийская дипломатия играла бы весьма существенную роль. С учётом последнего весьма логичным представляется и другая мирная инициатива – проведение Венской конференции по Сирии (2015) в перерывах между переговорами «Женева – 2» (2014) и «Женева – 3» (2016) в рамках «Международной группы поддержки Сирии» (МГПС). Несмотря на отсутствие решения по ключевому вопросу – определению порядка формирования будущего восстановления политической системы страны – к этим переговорам впервые привлекался Иран ^[8], ставший впоследствии одним из «столпов» «Астанинского формата» по Сирии. Очевидно, это привлечение официального Тегерана в том числе было и попыткой «закрепить» достигнутый успех СВПД.

Между тем, отмеченная инициатива имела и другое практическое достижение – запуск процесса согласования всеми участниками переговоров «общих противников» ^[9], с которыми необходимо бороться на территории Сирийской республики, прежде всего признание запрещённой в РФ террористической организации ИГ и аффилированной с ней «Джебхат-ан-Нусра». Последнее отчётливо отражает и вторую цель, реализуемую Австрией через ООН – выработку универсального подхода к урегулированию конфликтов, которая, безусловно, позволила бы резко увеличить вероятность реального и компромиссного урегулирования конфликтов.

Применительно к ОБСЕ ключевым практическим инструментом реализации военно-политического курса стала «предсаммитная дипломатия» ^{[10, c. 43-44]}, представлявшая собой предварительные конференции (Preview conferences) в австрийской столице в преддверии саммитов Организации. С учётом статуса ОБСЕ, которая в отличие от ООН, ведёт исключительно мониторинговые миссии, Австрия стала фокусироваться в ней на решении двух вопросов – закрепления соотношения сил (то есть недопущении «разбалансировки» миропорядка) и выработке, как и в случае ООН, универсального подхода к безопасности, но в теоретическом поле и с более конкретной региональной привязкой. Уже в ходе первой серии конференций в 1988 – 1990 гг. (в преддверии Парижского саммита СБСЕ 1990 г.) за счёт согласования самого понятия «обычных вооружений» и «фланговых показателей» была создана основа для Договора об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ, 1990) – главного ограничителя роста обычных вооружений стран Европы в 1990-х – начале 2010-х гг. В 1996 и 1999 гг. в аналогичных форматах перед «встречами в верхах» в Лиссабоне и Стамбуле соответственно происходила попытка принятия полноценной доктрины («белой книги») ^{[11, p. 6]} по военно-политическим вопросам, распространяющейся на территории всей Европы и выступающей таким образом региональной спецификацией положений Устава ООН.

Второй трек деятельности Австрии в рамках профильных международных структур по вопросам безопасности и обороны связан с непосредственным участием военнослужащих страны в урегулировании вооружённых конфликтов, реализуемое через инструменты ЕС и НАТО. В 1990-е гг. в связи с уже упомянутым процессом формирования ОВПБ ЕС основные усилия прикладывались к деятельности Североатлантического альянса. После вступления официальной Вены в программу «Партнёрство ради мира» (1995) и её расширенному варианту (1998) Австрия стала активно участвовать в военных мероприятиях НАТО, причём именно за пределами её традиционной «зоны ответственности». Иными словами, Австрия не принимала масштабного участия в учениях в Европе, избегая тем самым дополнительных издержек и обязательств, но получала право на применение своих военнослужащих в других регионах мира. Так, уже в 1997 г. и 1999 г. Австрия стала полноценным участником развёрнутых Альянсом военных миссий в Боснии и Герцеговине (Stabilization Force» SFOR; 1996 - 2004) и Косово (Kosovo Forces KFOR; с 1999 г.) соответственно, а в 2001 г. австрийские офицеры были отправлены в Афганистан в рамках Международных сил содействия безопасности (МССБ/ISAF, 2001 – 2014). В процессе участия страны в указанных мероприятиях обращают на себя внимание две особенности. Во-первых, территориально было охвачено только два региона – Балканы и Средний Восток. Вместе с тем, учитывая численность задействованных австрийских солдат и офицеров – около 230 чел. ^{[12, s.256]} и 490 чел. ^{[13, s. 267]}. в балканских миссиях и только 2 офицера в Афганистане ^{[14, s. 267]} – становится очевидным, что австрийское руководство рассматривало Альянс исключительно как инструмент продвижения своих интересов именно на Балканах, а афганское направление имело лишь символический характер солидарности, связанный с событиями 11 сентября 2001 г. Во-вторых, если в период миссии НАТО в БиГ численность австрийских военных снижалась (c 231 в 1997 г. до 10 чел. в 2003 г., то есть (!) в 23 раза), то в последний год (2004) это число возросло до 250 чел., превысив даже максимальный показатель 1997 г. В чём причина этого? Дело в том, что именно в 2004 г. миссия НАТО была заменена на первую в истории миссию EUFOR-Althea под эгидой ЕС. Как уже отмечалось выше, именно ЕС рассматривался австрийским руководством в качестве наиболее приоритетного механизма, и, когда представилась возможность поддержать реальное вовлечение Союза в урегулирование конфликта, Альпийская республика постаралась его максимально использовать. Кроме того, важное значение имел и фактор начавшейся в 2003 г. военной реформы «Бундесхеер – 2010», в рамках которой началось масштабное сокращение сил территориальной обороны и создание сил кризисного и быстрого реагирования, «заточенных» для боевых действий за пределами самой Австрии и ЕС. Соответственно, запущенная Евросоюзом миссия в Боснии стала первой возможностью «обкатать» новую модель военного строительства.

Одновременно Альпийская республика стала активно участвовать в военно-тренировочных миссиях ЕС, разворачиваемых в государствах Африки (Сомали, Мали, Мозамбик) с 2010 г. В чём интерес официальной Вены? Помимо вновь подчеркиваемого акцента именно на механизмы ОВПБ/ЕПБО ЕС Австрия подобно ФРГ получила возможность нарастить военное присутствие за пределами Европы без применения своих военнослужащих по прямому назначению, то есть участию в боевых столкновениях. Последнее позволило избежать потерь в личном составе и сколько-нибудь значимого вовлечения в конфликт и, при этом, с учётом направленности миссии на реформу сектора безопасности обеспечить долгосрочное присутствие в стране миссии.

Наиболее крупной из указанного типа мероприятий стала миссия в Мали (European Union Training Mission Mali/ EUTM Mali с 2013 г.), куда отправлялось от 7 до 38 человек ^{[15, s. 451; 16, s. 478; 17, s. 461; 18, s. 366, 735; 19, s. 254; 20, s. 253; 21, s. 266; 22, s. 268]}. Показательно, что наибольшая по темпам прироста задействованного личного состава динамика наблюдалась в годы наибольшего усиления в стране террористических элементов, связанных с запрещёнными в РФ «Аль-Каидой» и ИГ – 2016 и 2019 гг. При этом, в первом случае существенный рост (в 1,5 раза – до 15 чел.) дополнился и подключением страны к миссии ООН MINUSMA, что вновь подчеркнуло попытку страны «связать» деятельность разных международных структур друг с другом. Приведённый пример отчётливо показывает, что официальная Вена наращивает применяемые военные инструменты только в случае их реальной угрозы для ЕС.

Заключение

Таким образом, на протяжении 1990-х – начала 2020-х гг. Австрийская республика провела существенную перестройку модели применения своих военно-политических инструментов. Начав с пересмотра трактовок нейтрального статуса страны в пользу исключительно военных интерпретаций на рубеже 1980-1990-х гг., австрийской дипломатии удалось «привязать» этот процесс к вступлению и интеграции в ЕС. Отмеченная взаимосвязь обусловила формирование модели «дифференцированного нейтралитета», предполагающего существенное расширение доступных для официальной Вены военно-политических инструментов, включая даже применение бундесхеера за пределами национальных границ, а впоследствии и всего пространства ЕС.

Конкретное наполнение этот концепт получил в рамках деятельности в профильных международных структурах. В рамках курса на создание образа страны-миротворца, Австрия, используя ООН и ОБСЕ, стала поддерживать и продвигать мирные инициативы в области контроля над вооружением и разоружением (особенно режим ДОВСЕ и ДВЗЯИ), что обеспечивало участие страны в создании правового поля в отмеченных сферах. Одновременно, располагая на своей территории институциональных подразделения этих организаций, австрийская сторона добивалась и контроля исполнения этих соглашений, а в случае с «предсаммитной дипломатией» в рамках ОБСЕ – даже влияния на переговорную повестку дня в сфере безопасности Европы.

Параллельно страна стала активно участвовать в военных миссиях Североатлантического альянса и ЕС. Концентрируясь в 1990-е гг. исключительно на постюгославском пространстве, Австрия в 2000-е гг. стала отправлять контингенты под эгидой этих организаций в Афганистан, а с 2010-х гг. – в страны Африки (Мали, Мозамбик). Вместе с тем, на фоне становления механизмов ОВПБ/ЕПБО ЕС, а также начала сокращения вооружённых сил страны в рамках реформы «Бундесхеер – 2010» акценты австрийской дипломатии существенно сместились в пользу ЕС, что выразилось в резком росте вовлеченности как в миссию ЕС в БиГ, так и уже упомянутой деятельности Союза в Африке. При этом, начатая в 2010-е гг. наиболее оптимальной моделью для военно-политического присутствия Альпийской республики в других государствах стала военно-тренировочная деятельность, позволяющая при тесной координации подхода с ФРГ избежать прямого применения своих военнослужащих, но за счёт вовлеченности в реформы сектора безопасности обеспечить долгосрочное присутствие.