Украина – НАТО: взаимоотношения и перспективы членства

Рыжов Валерий Борисович кандидат юридических наук доцент, заместитель главного редактора журнала "Образование и право", член-корреспондент Российской академии естественных наук, член Союза журналистов России 111397, Россия, г. Москва, пр-кт Зеленый, 22, оф. 305 Ryzhov Valerii Borisovich PhD in Law Associate professor, Deputy Editor-in-Chief of the Journal "Education and Law", Corresponding Member of the Russian Academy of Natural Sciences, Member of the Union of Journalists of Russia 111397, Russia, g. Moscow, pr-kt Zelenyi, 22, of. 305 valeriy_ryzhov@mail.ru Другие публикации этого автора

Актуализация темы исследования обусловлена предпринятыми шагами направленными на дальнейшее расширения блока НАТО на Восток, которые рассматриваются политическим и военным руководством России как прямая угроза национальной безопасности для нашего государства. При этом важно отметить, что в основополагающем документе НАТО ^[1], как известно, нет положений обязывающих эту международную организацию отказывать в членстве государствам, к примеру, бывшим республикам СССР. Де-юре двери Организации Североатлантического договора открыты для государств, желающих пополнить состав этого Альянса, при соответствии натовским требованиям и стандартам.

Российская внешнеполитическая доктрина рассматривает на данный момент Украину как де-факто плацдарм «коллективного Запада» в лице США, государств-членов НАТО и ЕС в геополитическом противостоянии с Россией. Как отмечается, основной целью является минимизация влияния России в регионе и на мировой политической арене ^{[7, с. 5]}. В тексте Стратегии национальной безопасности Российской Федерации от 2 июля 2021 г., утв. Указом Президента Российской Федерации от от 2.07.2021 г. № 400, главной причиной возрастания военных угроз государству называется «наращивание военной инфраструктуры Организации Североатлантического договора вблизи российских границ, активизация разведывательной деятельности, отработка применения против Российской Федерации крупных военных формирований и ядерного оружия». 24 февраля 2022 г. Президент России В.В. Путин выступил с Обращением, в котором объявил о проведении «специальной военной операции» (далее – СВО) с целью «демилитаризации и денацификации Украины» ^[15]. Российские власти уже на фоне проведения СВО не раз озвучивали тезис о том, что необходимость реализации такого рода действий является вынужденной мерой. И такая военная политика России нацелена, в т.ч., на недопущение присоединения Украины к НАТО.

В таких реалиях требуют научного анализа текущие отношения Украины с НАТО. И перспективы вступления Украины в военно-политический блок.

Украина – НАТО: история отношений

Как отмечает В.Н. Бабенко, распад СССР подтолкнул Украину к необходимости поиска своего места в системе европейской безопасности ^{[6, с. 102]}. В первые годы независимости Украина придерживалась осторожного подхода к НАТО, поскольку стремилась поддерживать хорошие отношения как с Россией, так и с Западом. Однако в 1994 г. Украина стала первой бывшей советской республикой, присоединившейся к программе НАТО "Партнерство ради мира", которая была разработана для содействия военному сотрудничеству и оперативной совместимости между членами Альянса и не входящими в НАТО государствами ^{[4; 12, с. 64]}.

При президенте Л.Д. Кучме курс на членство в НАТО был сначала закреплен законодательно / Закон України вид 19.06.2003 р. «Про основи національної безпеки України». № 964-IV (утратил силу) /, а впоследствии удален из доктринальных документов в конце июня 2004 г. Исследователи связывают это с тем, что саммит НАТО в Стамбуле не оправдал ожиданий Киева по поводу расширения сотрудничества после закрепления стратегического курса на членство в альянсе в доктринальных документах ^{[23, с. 42]}. Нельзя не учитывать и фактора общественного мнения на тот период времени.

В середине 2000-х гг. отношения Украины с НАТО стали ключевым вопросом внутренней политики страны. В 2004 г. Украина пережила Оранжевую революцию, серию протестов и политических потрясений, которые в конечном итоге привели к избранию В.А. Ющенко главой государства. Ющенко был активным сторонником стремления Украины к членству в НАТО и стремился углубить интеграцию Украины с Западом. Одним из примеров этого может служить тот факт, что на Бухарестском саммите НАТО в 2008 г. было принято важное решение о том, что Украина в перспективе станет членом альянса ^[5]. Однако усилия Ющенко в сфере евроатлантической интеграции натолкнулись на сопротивление России, которая рассматривала расширение НАТО как угрозу своей собственной безопасности. Кроме того, многие украинцы по-прежнему скептически относились к членству в НАТО, поскольку опасались, что это спровоцирует Россию и может привести к военному конфликту. Опросы общественного мнения показывали невысокую востребованность среди граждан Украины идеи членства в Организации Североатлантического договора ^{[25, с. 392]}.

Очередная смена курса произошла уже при президентстве В.Ф. Януковича – из официальных документов вновь были исключены внесенные при В.А. Ющенко параграфы, закрепляющие курс страны на полноправное членство в НАТО. На самом деле позиция В.Ф. Януковича касательно НАТО была не альтернативной, а сдерживающей, в противовес форсированию данного вопроса его предшественниками. Необходимо отметить ещё и тот немаловажный фактор, что в связи с приходом к власти сначала Л.Д. Кучмы, а затем – В.Ф. Януковича, имел место возврат страны на авторитарный вектор развития ^{[18, с. 47]}.

После смены государственной власти в 2014 г., новое руководство Украины активно задействовало нарратив о скором вступлении страны в НАТО ^{[16, с. 45]}. И на данный момент в нормативно-правовой базе украинского государства этот официальный курс чётко прослеживается / Конституція України вид 28.06.1996 р. № 254к / 96-ВР; Закон України «Про національну безпеку України» вид 21.06.2018 р. № 2469-VIII; Стратегія національної безпеки України, затв. Указом Президента України від 14.09.2020 р. № 392/2020 /.

С началом военных действий на Востоке страны и вхождением Крыма в состав Российской Федерации правительство П.А. Порошенко неоднократно обращалось к руководству блока с прошением ускорить процесс интеграции и интенсифицировать сотрудничество в военной сфере на фоне продолжающегося внутреннего вооруженного противостояния на части территории Украины. С 2014 г. Украина углубила свое сотрудничество с НАТО посредством таких мер, как Комплексный пакет помощи и Совместное командование по оказанию помощи и содействию. Кроме того, НАТО предоставило Украине нелетальную военную технику и обучение, а также политическую и дипломатическую поддержку ^{[21, с. 65]}. Все эти годы Украина предприняла шаги по приведению своих военных, политических и экономических систем в большее соответствие со стандартами НАТО, включая участие в Плане действий по членству и активизацию своего диалога с североатлантическим союзом ^{[13, с. 240]}. Одним из примеров усиления двустороннего сотрудничества по линии Украина - НАТО стало предоставление 12 июня 2020 г. Североатлантическим советом Украине статуса протнёра с расширенными возможностями (Enhanced Opportunities Partner, EOP ^[24].

30 сентября 2022 г. Президент Украины В.А. Зеленский на фоне военных действий между Россией и Украиной подписал заявку от имени своего государства на вступление в НАТО в ускоренном режиме ^[10]. Взаимодействие Украины с Североатлантическим альянсом заметно интенсифицировалось и стало включать в себя такие формы, как поставки вооружения и техники, т.н. «всеохватывающий пакет помощи Украине», работу советников НАТО, повышение квалиикации военнослужащих и т.д. Кроме того, украинское государство в мае 2023 г. официально стало членом Объединенного центра передового опыта по киберобороне альянса (NATO CCDCOE) ^[22].

Однако путь Украины к членству в НАТО остается неопределенным, поскольку она сталкивается с такими вызовами, как политическая нестабильность. Значимую роль играет, бесспорно, наличие в украинском государстве неподконтрольных Киеву территорий ^{[17, с. 50]}. И что более важно, продолжающийся на сегодня вооруженный конфликт с РФ.

Интересы сторон

Не стоит забывать, что блок НАТО создавался как геополитический противовес влиянию СССР на мировой политической арене. С распадом СССР предметом противодействия стала Российская Федерация – правопреемница Советского Союза. Лидеры стран-членов Североатлантического альянса неоднократно заявляли о необходимости противостоять возрастающему влиянию России на постсоветском и Евразийском пространстве. Ключевым направлением деятельности НАТО в рамках данной концепции является расширение блока на Восток с принятием новых стран-участников и углублением военной кооперации со странами, не являющимися членами ^{[11, с. 219]}. Украина занимает стратегическое положение между НАТО и Россией, что во многом определяет заинтересованность блока в сотрудничестве с Украиной и создает перспективы вступления Украины в НАТО. Тем не менее, взаимоотношения Украины и НАТО должны быть прагматичными и выверенными – в условиях усиливающихся позиций России в регионе и на мировой арене в целом не считаться с ее интересами для блока становится невозможным. Поэтому, представляется необходимым поддерживать Украину в своей «орбите», при этом не предпринимая действительно значимых шагов по ее кооптации и не пересекая «красные линии» Кремля ^{[9, с. 28]}.

Руководство Украины устраивает роль антироссийского плацдарма коллективного Запада в Восточной Европе. Концепция «Украина – не Россия», последовательно продвигаемая элитами с момента обретения украинским государством независимости, включает в себя помимо прочего нарратив об «имперскости» России и отображение Российской Федерации как постоянной угрозы национальному суверенитету и независимости Украины. Именно поэтому, несмотря на формальное закрепление статуса внеблоковости в стратегических документах, еще в 1990-х гг. украинское руководство инициировало подписание Хартии об особом партнерстве между Организацией Североатлантического Договора и Украиной ^[3]. И Украина активно наращивала все эти годы сотрудничество с блоком НАТО.

Дополнительная аргументация в пользу членства в НАТО появилась у украинской стороны после событий 2013-2014 гг. Руководство Украины рассматривает многолетнее военное противоборство на Донбассе не как вооруженный конфликт немеждународного характера, а как открытое противостояние с Россией, ища поддержки на Западе. Сотрудничество Украины с НАТО могло бы укрепить ее безопасность, предоставив ей доступ к возможностям коллективной обороны и опыту НАТО. Это, в свою очередь, могло бы помочь украинским властям одержать решительную победу в конфликте на Востоке страны. Более того, интеграция Украины в НАТО могла бы помочь укрепить ее позиции в международном сообществе, предоставив ей большее политическое и военное влияние. Вступление в НАТО также могло бы предоставить Украине более широкий доступ к международным организациям и институтам.

Требования и стандарты НАТО

Процесс вступления в НАТО регулируется рядом международно-правовых актов, в том числе:

1. Североатлантический договор – это основополагающий документ НАТО, в котором изложены принципы и цели североатлантического союза ^[1].

2. План действий по подготовке к членству– программа, призванная помочь странам подготовиться к вступлению в НАТО путем изложения ряда политических, экономических и военных реформ, которые они должны провести ^[2].

3. Программа «Партнерство ради мира» – программа, предназначенная для содействия сотрудничеству между НАТО и странами, не входящими в НАТО, по вопросам обороны и безопасности ^[4].

Для того чтобы стать членом НАТО, страна должна соответствовать определенным требованиям и критериям. Некоторые из ключевых требований включают:

· Приверженность демократическим ценностям и институтам, включая верховенство закона, права человека и надлежащее управление.

· Стабильная политическая и экономическая обстановка.

· Сильная армия и способность вносить свой вклад в миссии и операции НАТО.

· Готовность сотрудничать с НАТО и другими странами-членами по вопросам обороны и безопасности.

Существуют также некоторые ограничения на членство в НАТО, в том числе:

· Страна не может быть членом как НАТО, так и другого военного альянса.

· У страны не может быть территориальных споров с другими членами НАТО.

· Страна должна быть в состоянии выполнять финансовые и ресурсные обязательства, связанные с членством.

Процесс вступления в НАТО – это многоступенчатая процедура, которая требует от государства соответствия ряду политических, военных и экономических критериев. Шаги по вступлению включают в себя выражение заинтересованности, получение плана действий по членству, активизацию диалога, получение приглашения от НАТО, составление протокола о присоединении и его ратификацию. Первым шагом для государства- потенциального кандидата, заинтересованного в вступлении в НАТО, является выражение своей заинтересованности в Североатлантическом союзе. Обычно это делается посредством официального письма или заявления правительства страны. Как только страна выразила свою заинтересованность, ей может быть предложено принять участие в Плане действий по членству (далее – ПДЧ). Это первый официальный шаг на пути к членству в НАТО. Он предполагает, что страна представляет подробный план, в котором излагается ее стратегия по выполнению критериев членства в североатлантическом союзе и проведению необходимых реформ в таких областях, как военный потенциал, управление и верховенство закона ^{[14, с. 189]}.

После того, как страна добьется прогресса по ПДЧ, ее могут пригласить принять участие в усиленном диалоге с НАТО. Это предполагает более углубленное изучение готовности страны к членству и может включать визиты официальных лиц НАТО в страну. Это этап, на котором НАТО и соответствующая страна участвуют в регулярных консультациях и обменах мнениями для обсуждения прогресса в выполнении критериев членства. Если члены НАТО согласны с тем, что страна готова к членству, они могут направить этой стране приглашение вступить в североатлантический союз. Приглашение обычно выдается на саммите НАТО, и затем страна должна ратифицировать договор НАТО и завершить все оставшиеся реформы. Как только страна ратифицирует договор о НАТО и завершит все необходимые реформы, она должна подписать Протокол о вступлении в НАТО. Этот документ устанавливает условия членства страны. Наконец, Протокол о присоединении должен быть ратифицирован всеми членами НАТО, прежде чем новый участник сможет официально присоединиться к альянсу. Обычно это включает голосование в парламенте каждой страны-члена.

Стоит отметить, что процесс вступления в НАТО может занять несколько лет или даже десятилетий, а конкретные шаги могут варьироваться в зависимости от индивидуальных обстоятельств страны. В случае Украины страна уже завершила первые два этапа процесса, приняв участие в Плане действий по членству и активизировав свой диалог с НАТО. Однако по-прежнему существуют значительные препятствия для ее членства, в частности, продолжающийся конфликт на востоке Украины и опасения по поводу способности страны соответствовать военным стандартам НАТО и стандартам управления.

Перспективы вступления Украины в НАТО

Украинское политическое руководство осознаёт тот факт, что в Вооруженных Силах Украины имеет место ряд нерешенных вопросов, в частности, недостаток оперативности, отсутствие четкого распределения сфер ответственности, недостаточную проработанность нормативно-правовой базы / Стратегічний оборонний бюлетень України, затверджений Указом Президента України від 17.09.2021 p. № 473/2021 /. Представители экспертного сообщества фиксируют, что за последние годы были проведены комплексные реформы в области безопасности и оборонного планирования, направленные на адаптацию к требованиям евроатлантического альянса, но тем не менее, состояние вооруженных сил Украины по-прежнему далеко от стандартов блока ^{[27, c. 46]}.

Главным препятствием для Украины на пути к членству в НАТО являются необходимость консенсуса государств-членов по данному вопросу. На сегодняшний момент, ряд государств-участников НАТО выразили свое несогласие принять Украину в состав Альянса ^{[26, с. 95]}. Т.к. вступление Украины, по мнению правительств этих стран, непременно приведет к вооруженному конфликту с Россией. Так, премьер-министр Словакии Р. Фицо подчеркивает: «Словакии нужна нейтральная Украина. Интересы Словакии будут под угрозой, если Украина будет государством – членом НАТО» ^[20]. Аналогичные возражения имеются и у Венгрии ^[8]. На фоне гораздо более стремительного получения членства Финляндии в НАТО (вступление Финляндии в НАТО состоялось 4 апреля 2023 г.) перспективы Украины с более чем 20-летней историей «продвижения» к такому членству выглядят незначительными.

Соответствует ли Украина требованиям для членства в НАТО или нет, является предметом дискуссий. Хотя страна добилась определенного прогресса в таких областях, как реформа обороны и усилия по борьбе с коррупцией, по-прежнему существуют опасения по поводу ее способности соответствовать стандартам Североатлантического блока в таких областях, как военный потенциал, управление и верховенство закона. Продолжающийся конфликт на востоке Украины также является серьезным препятствием для членства страны, поскольку он подорвал ее военную и политическую системы и поставил под сомнение ее способность поддерживать безопасность и стабильность. Некоторые члены НАТО предположили, что урегулирование конфликта было бы предварительным условием для членства Украины, в то время как другие утверждали, что само членство могло бы помочь добиться мирного урегулирования. Так или иначе, страны НАТО стремятся подтвердить свои неформальные обязательства в отношении Украины ради поддержания лояльности последней. Отказ от сотрудничества с политической элитой Украины невыгоден Западу, так как значительно сократит рычаги сдерживания влияния Российской Федерации в Восточной Европе. Однако, страны НАТО «стараются избежать действий, которые могут поставить их на грань прямого столкновения с Россией» ^{[19, с. 68]}. Среди государств-членов НАТО по-прежнему отсутствует консенсус в отношении Украины. При этом, подавляющее большинство членов альянса выступают против ускоренного формата вступления Украины в Североатлантический альянс на фоне продолжающейся СВО. И в данном случае речь идет о невозможности выхода Украины на последующие ступени процесса евроатлантической интеграции.

Подводя итог, можно сказать, членство Украины в НАТО представляется невозможным в кратко- и среднесрочной перспективе в силу ряда причин. Во-первых, членство Украины идет в разрез с интересами безопасности государств-членов блока на фоне продолжающегося конфликта на Востоке страны и проведения Российской Федерацией СВО. Во-вторых, неразрешенность на сегодняшний день территориальных споров с Россией. В-третьих, среди государств-членов НАТО существуют принципиальные противники принятия Украины. В-четвертых, результаты реформ в Украине ради достижения ключевых показателей в рамках ПДЧ пока не достигли достаточного уровня прогресса.