Социальный контракт как инструмент преодоления бедности трудоспособного населения: оценка бюджетной эффективности и направления модернизации

Ромайкин Павел Денисович ORCID: 0009-0006-3423-4405 студент, кафедра Общественных финансов, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125167, Россия, г. Москва, проспект Ленинградский, 49/2 Romaikin Pavel Denisovich Student, Department of Public Finance, Financial University under the Government of the Russian Federation 49/2 Leningradsky Avenue, Moscow, 125167, Russia p.romaikin@mail.ru

Введение

Необходимость преодоления бедности населения обозначена в одной из национальных целей развития Российской Федерации и сформулирована как «снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года». Несмотря на декларацию указанной цели, комплексный документ стратегического планирования в сфере борьбы с бедностью в настоящее время отсутствует ^[1], а мероприятия по достижению цели проводятся в рамках системы социальной помощи населению ^[2,3]. Де-факто архитектура социальной помощи в ее финансовом аспекте на федеральном уровне является совокупностью мер (закрепленных отдельными федеральными законами) по преодолению бедности для 3 демографических групп населения. Так, для малоимущих семей с детьми предусмотрено ежемесячное пособие в связи с рождением и воспитанием ребенка до 17 лет; неработающие пенсионеры в праве рассчитывать на федеральную или региональную доплату к пенсии, доводящие ее размер до величины прожиточного минимума в регионе проживания; трудоспособным гражданам может быть предоставлена помощь на основании социального контракта.

При этом анализ экономических и финансовых взаимосвязей между указанными демографическими группами позволяет сделать однозначный вывод о том, что именно бедность (невысокие доходы) работающего населения является первичным фактором возникновения бедности в других группах ^[4]. В семьях с детьми данный факт очевиден ввиду нахождения детей на иждивении у трудоспособного населения и их автоматического попадания в категорию бедных в случае недостаточных доходов трудоспособных членов семьи ^[5]. Зависимость же между доходами трудоспособного населения и лиц пенсионного возраста проявляется в долгосрочной перспективе в рамках солидарной модели пенсионного обеспечения, при которой количество трудоспособного населения и уровень их доходов детерминируют объемы средств в Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации ^[6].

Таким образом, меры по повышению доходов трудоспособного населения функционально являются комплексным инструментом повышения доходов других демографических групп, а борьба с бедностью трудоспособного населения представляется логически первичным, наиболее актуальным и наиболее сложным аспектом преодоления бедности населения.

Цель настоящего исследования состоит в формулировке предложений по изменению законодательства о социальной помощи, повышающих бюджетную эффективность функционирования инструмента социального контракта. В качестве объекта исследования выступает социальная помощь населению. Предметом исследования является эффективность функционирования инструмента социальной помощи на основании социального контракта.

Обзор литературы

Бедность работающего населения является предметом обсуждения в научной литературе. В современной теории бедности выделяется несколько концепций бедности, основными из которой являются поведенческая и структурная ^[7,8]. Поведенческая концепция, вслед за постулатами классической экономической школы, постулирует «личный выбор индивида» в качестве основного фактора бедности. В структурном же подходе доминирует идея о том, что основной причиной бедности являются экономические, политические и географические дисбалансы, не позволяющие бедным получать доступ к достойным и устойчивым рабочим местам.

Структурного подхода к анализу бедности преимущественно придерживаются отечественные ученые, проводящие эмпирические исследования по вопросам бедности работающего населения. Так, О. В. Селиванова, А. А. Разумов делают вывод о преобладании низкооплачиваемых вакансий, для которых необходим низкоквалифицированный труд ^[9]. В свою очередь В. А. Аникин, Е. Д. Слободенюк говорят о тенденции консервации плохих рабочих мест в российской экономике, не снижающих риски бедности даже при высокой интенсивности труда ^[10]. В отечественной литературе существует целая группа исследований посвященных классу «работающих бедных» ^[11,12,13].

С учетом вышеизложенного актуализируется содействие населению со стороны государства ^[14] в вопросе стабильного трудоустройства, позволяющего гражданам повышать трудовые доходы и выходить из зоны бедности самостоятельно без увеличения получаемых социальных трансфертов. В настоящее время инструментом такого содействия является программа социальной помощи на основании социального контракта.

Постановка проблемы

Социальная помощь на основании социального контракта представляет собой договор между малоимущим домохозяйством и органами социальной защиты. Ключевым аспектом указанного договора является взаимность обязательств граждан и государства: в обмен на социальные выплаты гражданин – участник контракта обязуется предпринять дополнительные действия по улучшению своего материального положения. Осуществить указанные действия гражданин может по следующим направлениям ^[15]:

1. поиск работы и получение профессионального образования (39,2% заключенных контрактов в 2022 году);

2. развитие собственного дела (32,7%);

3. развитие личного подсобного хозяйства (11%);

4. мероприятия по преодолению трудной жизненной ситуации (17,1%).

Тем самым концепция социального контракта предполагает поддержку гражданина с целью вывода его на самообеспечение посредством получения дохода от трудовой/предпринимательской деятельности или дополнительного производства товаров для собственного потребления.

Механизм социального контракта работает с 2012 года, однако только начиная c 2020 года осуществляется софинансирование расходов региональных бюджетов из федерального бюджета, что позволило значительно расширить показатели охвата программы (таблица 1). В 2021 и 2022 г. на реализацию программы было из федерального бюджета было направлено 63,2 млрд руб. ^[15]. На период 2024–2026 гг. в Федеральном законе от 27.11.2023 №540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» на указанную программу предусмотрено 105,5 млрд руб.

Таблица 1 – ключевые показатели реализации социального контракта

*Примечание: индекс i относится к порядковому номеру года, в котором рассчитывается показатель

Источник: составлено по данным Минтруда России ^[16] и авторских расчетов

Полученные в результате первичного анализа данные свидетельствуют о высокой эффективности программы при использовании в качестве критерия соотношение рассчитанных в таблице 1 показателей (строка 5). Так, несмотря на относительно малые охваты программой (6% населения после предоставления федерального софинансирования), её результаты объясняют в среднем от 10% до 20% общего снижения бедности. Целесообразно провести сравнение социального контракта с аналогичными инструментами, применяемыми в других странах.

Основным вызовом, с которым сталкиваются зарубежные аналоги программы социального контракта, является нестабильность занимаемых участниками рабочих мест, большинство из которых также характеризуются относительно низкой заработной платой. Например, большинство участников программы американской программы TANF - Temporary Assistance for Needy Families (рус. – временная поддержка нуждающихся семей)) не выходят на самообеспечение. Так, исследования показывают, что разница между контрольной и экспериментальной группой в уровне трудоустройства сходит на нет в течение 5-летнего горизонта действий программы (т.е. домохозяйства участвующие и не участвующие в TANF характеризуются одинаковыми уровнями занятости). Более того, занятость только 30% участников программы является стабильной (т.е. участник программы работает хотя бы в течение 3 из 4 кварталов), а только 21% участников программы преодолели черту бедности по доходам (при этом среди тех, кто участвовал в программе до конца (в течение всех 5 лет) доля вышедших из бедности составляет только 7%) ^[17,18].

Эффективность программы RSA - Revenu de solidarité active (рус. – доход от активной солидарности) во Франции также является предметом острой дискуссии. Согласно данным Счетной палаты Республики Франция ^[19,20] с 2010 года 65 % получателей RSA живут за чертой денежной бедности (при критерии бедности в 60% медианного дохода населения страны). Влияние же RSA на занятость населения также не оправдало первоначальных ожиданий от программы: в среднем через 7 лет после вступления в RSA из группы получателей поддержки только 34% вышли из нее и трудоустроены – и из них только треть трудоустроена стабильно.

Тем самым, эффективность социального контракта в России сопоставима с эффективностью зарубежных программ (во всех случаях конечная цель программы достигается для около 30% участников). Целесообразно, однако, не только отметить значительно меньший охват российской программы, но и указать некоторые методологические ограничения оценки эффективности инструмента социального контракта. Во-первых, в настоящее время отсутствует лонгитюдность оценки эффективности (поскольку в текущих объемах программа реализуется только с 2020 года), тогда как зарубежные оценки распространяются на более долгий период. Во-вторых, методика оценки эффективности социального контракта (далее - Методика), закрепленная Приказом Минтруда России № 506н, Росстата № 389 от 30.09.2013, содержит 7 показателей. Де-факто основным показателем, определяющим достижение цели инструмента, является величина доли граждан – участников программы, среднедушевые доходы которых превысили границу прожиточного минимума. При этом в расчет среднедушевых доходов входит множество различных выплат, в т. ч. – большое количество социальных пособий, устанавливаемых вне закона о социальной помощи (например, пособия для семей с детьми). Доля же трудовых доходов, полученных в результате участия в социальном контракте, в общем объеме прироста доходов домохозяйства никак не оценивается, что не позволяет выявить был ли именно социальный контракт основным фактором роста доходов.

В таблице 2 в свою очередь приведена попытка оценки бюджетной эффективности расходов на предоставление анализируемого вида социальной помощи. В качестве критерия эффективности принят показатель расхода бюджетных средств на одного человека, вышедшего из бедности, который рассчитывается путем деления значения столбца (1) на значения столбца (4) с приведением в одинаковые единицы измерения. Чем ниже значение указанного показателя, тем более эффективными следует считать бюджетные расходы.

Таблица 2 – оценка эффективности расходов на социальную помощь в рамках социального контракта

Источник: составлено по данным Счетной Палаты Российской Федерации ^[15] и авторских расчетов

Результаты анализа показывают, что наименьшие расходы (110 тыс. руб.) необходимы для преодоления бедности участником программы, осуществляющим мероприятия по трудоустройству. Напротив, наименее эффективным направлением расходов является поддержка предпринимательской деятельности, сопоставимый социальный эффект которой достигается за счет большего объёма денежных средств (в 7 раз). Заметим, что 60% расходов в 2021–2022 гг. в рамках реализации социального контракта направлялись именно на поддержку предпринимательской инициативы, что свидетельствует об использовании основной доли бюджетных средств на наименее эффективное направление социального контракта с точки зрения преодоления бедности.

Техническим нюансом реализации механизма социального контракта является предоставление субсидии из федерального бюджета на софинансирование соответствующих региональных программ. Методика распределения указанной субсидии установлена Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2019 г. № 1559. В основе методики лежит стандартный принцип распределения заранее определенного объема средств в соответствии с показателем доли потребности регионального бюджета в средствах в общем объеме такой потребности по всем субъектам Российской Федерации. В данном случая такая потребность определяется на основании произведения объема выплат и прогнозируемой численности получателей социальной помощи отдельно для каждого направления социального контракта. При этом данные Счётной палаты Российской Федерации свидетельствуют о том, что ряд субъектов Российской Федерации были вынуждены запрашивать дополнительное финансирование ввиду недооценки спроса на новую меру поддержки, однако получали средства только через три месяца после запроса, что является критичным сроком, учитывая невысокую длительность социального контракта (до 12 месяцев). Напротив, некоторые участники софинансирования вернули невостребованные средства в федеральный бюджет.

Таким образом, по результатам проведённого автором настоящей статьи анализа выявлены следующие проблемы:

1. неэффективное использование бюджетных средств в разрезе направлений деятельности по социальному контракту;

2. наличие недостатков в методике распределения субсидии на софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению помощи на основании социального контракта;

3. методологические ограничения методики оценки эффективности социального контракта.

Обсуждение результатов

Для решения выявленных проблем автором предлагается ряд изменений в оказании помощи на основании социального контракта.

Во-первых, в условиях ограниченной эффективности направления помощи, связанного с поддержкой предпринимательской деятельности, следует ограничить финансирование данного объема помощи в рамках существующего механизма лимитов распределения численности получателей государственной социальной помощи на основании социального контракта (Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 296) Принимая во внимание, что расходы по данному направлению в 3,8 раз превышают расходы на самое эффективное направление (поиск работы), целесообразно ограничить максимальную долю социальных контрактов по предпринимательской деятельности в пропорции 1:4. Так, не менее 50% (в текущей редакции – не менее 10%) получателей должно получать социальную помощь по направлению поиска работы и дополнительного профессионального образования, тогда как предпринимательское направление помощи необходимо ограничить на уровне 12,5% получателей (в настоящее время ограничение не установлено). Указанное увеличение объема получателей по направлению поиска работы может сопровождаться более жёстким подходом к выплате поддержки. По аналогии с зарубежной практикой автором предлагается при определении схемы выплат руководствоваться принципом «сначала работа». Вместо существующей схемы: одна выплата сразу и 3 после факта трудоустройства - целесообразно выплачивать средства только в течение 4-х месяцев после трудоустройства. С одной стороны такой подход оптимизирует расходование средств с точки зрения перезаключения контракта. С другой – выплата поддержки в течение 4 месяцев после трудоустройства позволит гражданам в большей степени «закрепиться» на рабочем месте, что снизит вероятность последующих увольнений.

Такое ограничение также потребует от социальных органов устанавливать более жесткие требования к бизнес-планам граждан, претендующих на финансирование их предпринимательской деятельности.

Во-вторых, автор предлагает внести изменения в методику распределения субсидии на софинансирование расходов региональных бюджетов (Постановление Правительства России от 15.04.2014 № 296) в целях сокращения риска кассовых разрывов при необходимости дополнительного софинансирования. Целесообразно предусмотреть возможность сохранения неиспользованных средств субсидии в качестве остатков средств на счетах бюджета субъекта Российской Федерации. Для указанных субъектов Российской Федерации при определении объема субсидии на текущий год необходимо сокращать плановый объем софинансирования на соответствующую величину остатков средств. Высвобожденные же средства в текущем периоде целесообразно дополнительно распределить среди регионов, запрашивавших дополнительное финансирование в отчетном году в соответствии с объемами возникшего в отчетном году неучтенного дополнительного спроса. Данные изменения оптимизируют межбюджетные отношения по рассматриваемому вопросу в условиях объективной сложности прогнозирования добровольного спроса на помощь в рамках социального контракта.

В-третьих, по мнению автора, целесообразно дополнить Методику оценки эффективности (Приказ Минтруда России № 506н, Росстата № 389 от 30.09.2013) показателем с наименованием «доля дохода от деятельности, на которую были направлены мероприятия социального контракта, в общем увеличении дохода получателя социальной помощи на основании социального контракта за время действия контракта». Расчёт данного показателя, по мнению автора, должен производиться по следующему алгоритму:

1) определение абсолютной разницы между среднедушевыми месячными доходами получателя помощи на первый и последний день срока действия социального контракта;

2) определение среднедушевого месячного дохода от деятельности, на стимулирование которой был направлен социальный контракт (величина заработной платы или доход от предпринимательской деятельности);

3) определение значения конечного показателя путем деления значения по пункту №2 на значение по пункту №1.

Внедрение данного показателя позволит определить чистое факторное влияние социальной помощи на основании социального контракта на изменение доходов ее получателей, что повысит качество оценки эффективности инструмента.

Таким образом, в российском законодательстве предусмотрены различные направления социальной помощи на основании социального контракта. Научная новизна настоящего исследования заключается в проведении оценки бюджетной эффективности инструмента социального контракта в соответствии с предложенным авторским критерием расходов необходимых для преодоления бедности одним получателем помощи. Результаты анализа свидетельствуют о различной эффективности направлений помощи по социальному контракту, что ставит проблему необходимости перераспределения бюджетных средств между указанными направлениями. Для решения выявленных проблем автором предложены конкретные изменения в действующее законодательство, регулирующее функционирование социального контракта.

Благодарности. Автор благодарит научного руководителя Балынина Игоря Викторовича, к.э.н., доцента, доцента Кафедры общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации за помощь в проведении научного исследования.