Международный контроль в сфере противодействия коррупции: вчера, сегодня, завтра

Спиридонов Анастас Павлович доктор юридических наук директор, Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 191014, Россия, г. Санкт-Петербург, Литейный, 44 Spiridonov Anastas Pavlovich Doctor of Law Director, St. Petersburg Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 191014, Russia, Saint Petersburg, Liteyny, 44 anastas.spiridonov@bk.ru

Мурашкин Игорь Юрьевич кандидат юридических наук доцент; кафедра прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации 196014, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, Литейный, 44 Murashkin Igor' Yur'evich PhD in Law Associate Professor; Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in the consideration of Criminal, Civil and Arbitration Cases; St. Petersburg Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation 196014, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, Liteyny, 44 igormurashkin@mail.ru

С момента появления первых государств и формирования чиновничьего аппарата, как непременного условия реализации власти, и до настоящего времени вопросы противодействия коррупции не теряют свой остроты и актуальности, поскольку достижение критических показателей проявления противоправного поведения должностными лицами серьезно влияет на состояние социальной безопасности как самого государства, так и граждан. Использование чиновниками своего служебного положения в личных целях становится причиной экономических потрясений, обнищания людей, неуверенности граждан в возможности государства обеспечить их стабильное и безопасное существование, защиту насущных прав и интересов ^{[3, с. 13]}; ^{[5, с. 263]}; ^{[10, с. 215]}. А усиление экономических и политических межгосударственных связей, развитие транснациональных корпораций (далее – ТНК) привнесли проблему повышения коррупционных рисков в сферу международных отношений. Эти и другие обстоятельства предопределили необходимость вмешательства мирового сообщества в правовое урегулирование механизмов снижения влияния коррупционных проявлений на правоотношения политического, экономического, социального характера, и предрешили подписание международного договора – Конвенции Организации объединенных наций против коррупции (Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10. Октябрь. С. 7 – 54) (далее – Конвенция ООН), в которой закреплены основные принципы и направления этой деятельности, меры по противодействию коррупции и механизмы их реализации, значение которой для становления и развития отечественного законодательства трудно переоценить ^{[15, с. 4]}.

Несмотря на то, что вопросы международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции становились предметом исследования таких ученых, как Г.В. Алексеев, А.Е. Епифанов, А.А. Каширкина, Д.А. Липинский, В.Г. Мамедов, Ю.В. Мишальченко, А.Н. Морозов, А.А. Мусаткина и др., тема международного контроля состояния и уровня коррупции до настоящего времени в достаточной степени не изучена. До сих пор отсутствуют эффективные международные институты, позволяющие объективно оценить и обеспечить исполнение положений Конвенции ООН. По сути, сегодня каждое государство-участник, подписавшее этот международный договор, определяет критерии правильности трактовки и пределов реализации взятых на себя обязательств.

Следует отметить, что попытки внедрения контроля исполнения антикоррупционного законодательства на международном уровне предпринимались и до подписания Конвенции.

Например, в 1977 г. Соединенные Штаты Америки (далее – США), с присущей политической элите этого государства бесцеремонностью, приняли Закон о зарубежной коррупционной практике 1977 г. (FCPA — the Foreign Corrupt Practices Act of 1977) (URL:http:fcpa-resource-guide.pdf — Яндекс Документы (yandex.ru)), и обязали транснациональные корпорации других государств исполнять национальный правовой акт, что позволило пополнить бюджет страны путем наложения штрафных санкций на сотни миллионов и даже миллиарды долларов США ^{[17, с. 31]}. Однако эти меры каким-либо образом не повлияли на состояние коррупции в целом. При этом вряд ли приходится говорить об идиллии в сфере противодействия коррупции в самих Соединенных Штатах Америки ^{[11, с. 205, 211, 213]}; ^{[4, с. 566]}.

Следующим механизмом, предусматривающим международный контроль в сфере противодействия коррупции, стала деятельность созданной в 1999 г. Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), направленная на обеспечение исполнения положения Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 (Страсбург, 27 января 1999 г.) // Бюллетень международных договоров. 2009. Сентябрь. № 9) (далее – Конвенция СЕ), которая ратифицирована Российской Федерацией в 2006 г. (Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Российская газета. 28.07.2006. № 164), а официально вступила Россия в международную организацию 01.02.2007. Деятельность Российской Федерации была подвергнута Оценочным процедурам Оценочных раундов, которые продлились вплоть до 2021 года. Высшие органы государственной власти Российской Федерации активно включились в работу по реализации рекомендаций ГРЕКО (Указ Президента Российской Федерации от 03.02.2007 № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года» // Текст Указа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант» (дата обращения: 24.12.2023)), главенствующая роль в которой отводилась органам прокуратуры РФ (приказ Генерального прокурора РФ от 26 августа 2009 года № 282 «Об организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против коррупции» // Текст Приказа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Гарант» (дата обращения: 24.12.2023)). В целом эта работа благоприятно повлияла на создание правовых механизмов противодействия коррупции в Российской Федерации. В частности, в рамках выполнения указанных рекомендаций был принят пакет федеральных законов (Федеральный закон от 25.12.2008 № 273–ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (часть I). Ст. 6228; Федеральный закон от 17.07.2009. № 172–ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. № 29. Ст. 3609; Федеральный закон от 03.12.2012 № 230–ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» Собрание законодательства РФ. 10.12.2012. № 50 (часть IV). Ст. 6953), подзаконных нормативных и локальных правовых актов. Однако политизированность подходов руководящих структур Евросоюза и ГРЕКО сделало невозможным дальнейшее участие Российской Федерации в работе данной международной организации (Федеральный закон от 28.02.2023 № 42–ФЗ «О денонсации Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Собрание законодательства РФ. 06.03.2023. № 10. Ст. 1565; Сообщение МИД РФ от 04.07.2023 // Собрание законодательства РФ. 11.09.2023. № 35. Ст. 6808).

Между тем прекращение отношений с Советом Европы в области противодействия коррупции не снизило активность органов публичной власти Российской Федерации в достижении целей минимизации воздействия коррупции на жизнедеятельность государства. В этой связи следует отметить, что среди задач достижения целей обеспечения государственной и общественной безопасности выделяются такие, как предупреждение и пресечение преступлений коррупционной направленности, нецелевого использования и хищения бюджетных средств в органах публичной власти и организациях с государственным участием, а также возмещение ущерба, причиненного такими преступлениями, и повышение уровня ответственности за их совершение (Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2021. № 27 (часть II). Ст. 5351).

Также следует учесть, что Российская Федерация остается приверженцем положений противодействия должностным правонарушениям, предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции, резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, принятых в целях искоренения коррупционных проявлений, а также Международной группы по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force, FATF). Международное сотрудничество в сфере уголовного преследования, в том числе по вопросам выдачи лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, обеспечения их преследования на территории других государств, обнаружения и изъятия имущества, добытого преступным путем, осуществляется в рамках Кишиневской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Кишинев, 07.10.2002) // Бюллетень международных договоров. Сентябрь. 2023. № 9).

Российская Федерация является ключевым участником Межгосударственного Совета по противодействию коррупции – органа отраслевого сотрудничества Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) (Соглашение об образовании Межгосударственного Совета по противодействию коррупции (Минск, 25 октября 2013 года) // Бюллетень международных договоров. Январь. 2015. № 1), который призван обеспечить организацию и координацию антикоррупционной деятельности, реализацию обязательств государств-участников, заключивших соглашение о его создании, а также конструктивное сотрудничество с международными организациями и их структурами в сфере противодействия коррупции. Следует отметить значение этого межгосударственного органа даже с учетом геополитических катаклизмов, происходящих в последнее время и уклонении ряда государств от участия в международных органах и организациях СНГ, лидеры которых подчас забывают, что минимизация коррупционных правонарушений – это не частная задача, а цель, стоящая в текущий исторический период перед мировым сообществом.

Вместе с тем деятельность этой организации не предполагает взаимного контроля стран-участников СНГ исполнения международных обязательств, взятых на себя в сфере противодействия коррупции.

Раскрывая тему настоящей работы, следует ответить на вопрос: необходим ли сегодня контроль исполнения взятых на себя государствами обязательств в сфере противодействия коррупции органами межгосударственных объединений и международных организаций?

Безусловно, учитывая принцип государственного суверенитета, как общепризнанный принцип международного права, одним из признаков которого является невмешательство во внутренние дела государства ^{[9, с. 10]}, приоритет в выстраивании антикоррупционной доктрины каждого государства и контроле следования ее принципам, должны быть возложены на его соответствующие органы публичной власти, осуществляющие полномочия в сфере противодействия коррупции. Подразделения таких органов наделяются не только полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора за исполнением международных договоров и национального законодательства в области искоренения правонарушений, совершенных с использованием служебного положения должностных лиц, но и правом применять к нарушителям установленные законом санкции.

Другим эффективным механизмом обеспечения исполнения норм права в сфере противодействия коррупции является использование возможностей общественного контроля, поскольку общественные объединения граждан, как правило, не обременены обязательствами перед органами публичной власти, а потому достаточно эффективно выступают арбитрами в оценке деятельности как отдельных должностных лиц, так и органов государственной власти и местного самоуправления по соблюдению не только законодательных актов, регулирующих правоотношения в сфере противодействии коррупции, но и норм этики. Несмотря на то, что институты общественного контроля не наделены правом прямого воздействия на объект контроля ^{[13, с. 92 – 101]}, они остаются одними из столпов, поддерживающих стабильность государственной власти, в том числе путем минимизации допускаемых коррупционных проявлений.

Несмотря на наличие в каждом государстве внутренних средств обеспечения функционирования механизмов противодействия коррупции, следует констатировать, что они не являются достаточными без реализации внешних средств контроля на этом участке деятельности. К вышеуказанным направлениям обеспечения исполнения норм права, предусмотренных международными договорами, в первую очередь следует отнести международный контроль, под которым мы понимаем деятельность уполномоченных международными договорами органов и организаций, призванных оценивать, анализировать политику государств и их органов публичной власти, а также вырабатывать обязательные для исполнения рекомендации и предложения и обеспечивать их исполнение. Такая форма контроля ценна тем, что позволяет взглянуть на внутригосударственные проблемы и недостатки правовой системы в антикоррупционной сфере со стороны, использовать международный опыт борьбы с коррупцией, находиться в фарватере курса международного сообщества на искоренение произвола отдельных должностных лиц.

Вместе с тем сегодня внешний (международный) контроль в сфере противодействия коррупции следует признать недостаточным. Между тем наличие международных стимулов обеспечения мер по противодействию коррупции позволяет не только сохранить достигнутые результаты деятельности в этой сфере, но и обеспечить планомерное развитие средств и методов антикоррупционной деятельности, сохранить верные ориентиры государственной политики в достижении целей обеспечения национальной и международной (в первую очередь, экономической) безопасности. Также необходимо отметить, что Российская Федерация, как и любое другое государство, имеет внешнеполитические и экономические интересы в обеспечении контроля состояния коррупции в мире. Они связаны с необходимостью создания по возможности единого правового пространства для исполнения положений международных договоров, совершенствования системы межгосударственных соглашений, сближения и гармонизации национального антикоррупционного законодательства в целях ускорения и упрощения процедур исполнения норм международного права и т.д.

Таким образом, сохранение международного контроля деятельности публичных органов власти по противодействию коррупции сегодня является одной из задач в данной области правоотношений. К тому же актуальность межгосударственного взаимодействия и контроля связаны с глобализацией экономических процессов, в том числе посредством международных организаций, в деятельности которых непосредственное участие принимает Российская Федерация. Трансграничное и межгосударственное сотрудничество, предполагающее значительные обороты товаров и денежных средств, неминуемо становится точкой притяжения нечистых на руку должностных лиц, осуществляющих полномочия как в публичном, так и частном секторах глобальной экономики. К тому же уже сегодня обращается внимание на необходимость внедрения правовых механизмов контроля международного рынка ^{[12, с. 30]}.

В связи с этим возникают вопросы, каким образом следует восполнить пробел в обеспечении применения норм международного антикоррупционного права и имеются ли для этого возможности.

С нашей точки зрения сегодня назрела необходимость в создании межгосударственного органа для решения вопросов обеспечения исполнения положений международных договоров по борьбе с коррупцией и другими преступлениями и правонарушениями, совершение которых сопряжено с незаконной деятельностью отдельных представителей публичного и частного секторов. При этом именно Российская Федерация в настоящее время имеет потенциал стать инициатором и проводником идеи создания такого органа. Этот вывод основан на следующих позициях.

В геополитическом плане Российская Федерация остается наиболее сильным игроком, способным консолидировать силы международного сообщества для решения политических, экономических, социальных и других задач, о чем свидетельствует то, что, несмотря на санкции западных государств, которые направлены на продвижение национальных интересов США и ослабление политических и экономических соперников ^{[2, с. 26]}, Россия по-прежнему является участником наиболее влиятельных межгосударственных объединений и занимает в них лидирующие позиции (BRICS (БРИКС), Евразийский экономический союз, СНГ, ОДКБ и др.).

После вступления в ГРЕКО, Российская Федерация, несмотря на некоторые проблемы имплементации норм международного договора в национальное законодательство ^{[6, с. 86–102]}; ^{[7, с. 4]}; ^{[8, с. 132–136]}; ^{[14, с. 8 – 10]}; ^{[16, с. 283–319]}; ^{[18, с. 176]}, выполнила все приемлемые для страны рекомендации Совета Европы, удалось в короткое время сформировать правовые и организационные основы противодействия коррупции ^{[1, с. 1693]}, что свидетельствует о высоком уровне принимаемых мер в этой области, а также о нацеленности на искоренение должностных правонарушений, как составной части государственной политики современной России.

В числе доводов, позволяющих говорить о Российской Федерации, как о лидере в сфере искоренения преступности, в том числе коррупционной направленности, следует отметить, что в настоящее время, несмотря на беспрецедентное давление ряда западных стран, Россия в 2023 году не была включена в так называемые «серый» и «черный» списки Международной группы по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) (URL: FATF не стала включать Россию в черный и серый списки – РБК (rbc.ru) (дата обращения: 25.12.2023)), что свидетельствует о соответствии мер, принимаемых в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, международным стандартам.

Кроме этого, Российская Федерация, как указано выше, имеет опыт создания и участия в международных антикоррупционных органах, таких как, например, Международный совет по противодействию коррупции, эффективно осуществляющий свою деятельность уже более 10 лет.

Следует так же учитывать, что Россия является приверженцем принципов международного права, в том числе юридического и фактического равенства государств, суверенитета, уважения правосубъектности других государств (Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята 24.10.1970 Резолюцией 2625 (XXV) на 1883–ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на двадцать пятой сессии. 15 сентября – 17 декабря 1970 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Двадцать пятая сессия. – Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1971. С. 151 – 155.). Это позволяет утверждать, что международный орган по контролю в сфере противодействия коррупции, созданный по инициативе Российской Федерации, будет сформирован на основе равенства всех государств-участников, отсутствии политизированного подхода в вопросах членства и участия в такой организации.

Полагаем, что международный орган по контролю в сфере противодействия коррупции целесообразно создать под эгидой международного объединения государств БРИКС, как одного из наиболее влиятельных в настоящее время экономических содружеств. В пользу позиции о рациональности использования этой международной площадки как флагмана антикоррупционной деятельности необходимо указать следующее.

Использование уже существующих механизмов и структур межгосударственного сотрудничества существенно упростят взаимодействие между договаривающимися сторонами относительно вопросов создания и функционирования международной антикоррупционной организации, а также решат ряд процедурных проблем.

При этом, участники БРИКС заинтересованы в выработке единых стандартов противодействия коррупции и обеспечении их реализации в каждом государстве-участнике соглашения с тем, чтобы обеспечить создание и применение транснациональных стандартов, позволяющих обезопасить в этой области правоприменения экономические отношения государств.

Кроме этого, деятельность международного органа по контролю в сфере противодействия коррупции в рамках БРИКС значительно усилит авторитет этой международной организации, позволит реализовать задачи по обеспечению принципов равенства и взаимной выгоды, а также создания условий для добросовестной конкуренции в рамках многополярности мировой экономики.

По нашему мнению, в деятельности международного антикоррупционного органа могут принимать участие не только страны, входящие в соглашение участников БРИКС, но и любое другое государство, которое заинтересовано в реализации на своей территории стандартов противодействия коррупции, выработанных данной организацией, и принявшее на себя обязательства по их исполнению.

В задачи антикоррупционного межгосударственного объединения должны входить: выработка для всех государств единых подходов к правилам и порядку исполнения норм международного права в сфере противодействия коррупции, критериев в оценке антикоррупционной деятельности каждого государства, а также рациональных предложений по повышению уровня принятия мер в данной сфере. Очевидным представляется возможность обеспечения свободного доступа специалистов этого межгосударственного органа к материалам, позволяющим выразить мнение относительно уровня реализации антикоррупционных мер и выработки предложений по их совершенствованию. Возможно предусмотреть некоторые виды правовой ответственности для государств, принявших на себя обязательства по исполнению рекомендаций, но не выполнивших их, либо беспричинно уклоняющихся от их исполнения.

Деятельность такой организации должна быть основана на принципах, позволяющих обеспечить объективность ее деятельности, принимаемых решений и выдвигаемых рекомендаций, что в конечном итоге будет способствовать завоеванию доверия на международной арене, вовлечению максимально возможного числа участников и выработке единых подходов в осуществлении противодействия коррупционным правонарушениям в мире.

Основными принципами деятельности этой международной организации должны стать:

— свобода присоединения к договору. Желание присоединиться к деятельности этой организации должно быть продиктовано усилением ее авторитета в сфере международного сотрудничества, объективностью и не политизированностью принимаемых решений, приверженностью принципам международного права и сотрудничества, уважения к суверенным правам государств-участников соглашения, выработкой рекомендаций, позволяющих обеспечить реальное улучшение ситуации в сфере противодействия коррупции;

— равенство ее участников, что предполагает отсутствие доминирования отдельных государств, государственных образований и негосударственных объединений в деятельности данной международной организации, исключение приоритета одних правовых систем над другими;

— законность должна быть обеспечена осуществлением деятельности данного органа на основе норм международного права и международных соглашений, исключением фактов применения национального законодательства, если это не обусловлено межгосударственными договорами, заключенными на добровольной основе;

— открытость, которая подразумевает реализацию государствами-участниками возможности объективной оценки ситуации в сфере противодействия коррупции, включая доступ к необходимым материалам, документам, статистическим и иным справочным данным, возможность посещения органов публичной власти;

— гласность, выражающаяся в распространении и доступности информации о деятельности международной организации, должна способствовать повышению ее авторитета, вовлечению новых участников соглашения, а также обеспечению конструктивной критики в целях выявления недостатков и совершенствования процедуры международного контроля в сфере противодействия коррупции.

Таким образом, можно сделать ряд выводов на основании проведенного исследования.

1. В настоящее время Российская Федерация занимает одно из лидирующих мест в сфере принятия мер по противодействию коррупции.

2. Наиболее эффективным является контроль деятельности государства в сфере противодействия коррупции, осуществляемый по трем направлениям: внутренний контроль уполномоченными органами публичной власти или специализированными подразделениями таких органов; общественный контроль институтов гражданского общества; международный контроль организациями, уполномоченными его осуществлять нормами международных договоров.

3. Российская Федерация имеет все основания быть инициатором создания международного органа контроля в сфере противодействия коррупции, призванного обеспечить исполнение норм международного права в данной области, взаимодействие государств-участников, создание условий для искоренения коррупции в мире. Реализация данного предложения позволит, с одной стороны, усилить авторитет России, как непримиримого борца с коррупцией, консолидировать здоровые силы мирового сообщества в борьбе с должностными правонарушениями, с другой, — продолжить активную антикоррупционную политику внутри страны и обеспечить развитие национального отраслевого законодательства.

4. В целях реализации изложенных предложений следует внести в международное и национальное законодательства понятие «международный контроль», как деятельность уполномоченных международными договорами органов и организаций в целях обеспечения исполнения норм международного права, путем внешнего наблюдения, выработки рекомендаций и предложений по обеспечению исполнения норм международного права, а также применения санкций международного характера к участникам соглашения, не исполняющим или препятствующим исполнению норм международного права. В этом случае определяющим является положение, что предметом международного контроля является деятельность по исполнению норм международного права, а не национального законодательства. Другим обязательным условием международного контроля должно стать то, что он осуществляется исключительно в соответствии с нормами и принципами международного права.