Право граждан присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти

Руколеев Виталий Александрович ORCID: 0000-0002-6879-9192 ассистент, кафедра конституционного и международного права, Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/народной Воли, 62/45, ауд. 750 Rukoleev Vitalii Aleksandrovich Assistant, Department of Constitutional and International Law, Ural State University of Economics 620144, Russia, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 8 Marta str./narodnaya Volya, 62/45, room 750 v.a.rukoleev@bk.ru

Введение.

Информационная открытость органов власти обеспечивается рядом способов. В зависимости от проявления категории «интерес» в поведении субъектов (граждан, их объединений, организаций), направленном на поиск и получение информации, способы группируются на формы достижения гласности публично-управленческого аппарата. На страницах юридической литературы сделан акцент на существовании активной и пассивной формы ^{[1, с. 172-173; 2, с. 148]}. Активная форма предполагает возникновения интереса к сведениям, находящимся в распоряжении органа власти и (или) затрагивающим права и свободы лица, обратившегося за их предоставлением. Пассивная форма, напротив, не предполагает возникновение интереса. Инициатором обнародования информации выступает орган власти, как правило, в силу указания правовых актов.

Присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов власти относится к числу основных способов обеспечения информационной открытости органов власти. Будучи компонентом активной формы, посещению заседаний предшествует факт заинтересованности в получении информации. Субъект, ознакомившись с тематикой запланированного заседания, уведомляет орган власти о намерении присутствовать в качестве слушателя. Уведомление осуществляется путем направления обращения. Орган власти вправе отказать в присутствии при наличии оснований, установленных в правовых актах. Как показывает правоприменительная практика зачастую органы власти злоупотребляют своим правом. Причина тому – неполнота законодательного регулирования и избыточная самостоятельность в содержательном развитии права присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти. В этой связи избранная тема для проведения исследования представляется актуальной.

Целью настоящей работы является формирование системного научно-практического представления о состоянии нормативного закрепления права граждан присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти.

Основной текст.

Присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов власти, как способ обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти, регулируется рядом нормативных правовых актов. Базовым является Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Пунктом 1 и 3 статьи 4 данного закона к принципам достижения гласности публично-управленческого аппарата отнесены открытость и доступность сведений о его деятельности, а также свобода действии в отношении этих сведений (поиск, получение, передача, распространение). Пользователи информации, согласно пункту 3 статьи 8, вправе не обосновывать причину возникновения интереса к тем или иным сведениям, которые находятся в распоряжении органа власти и (или) непосредственно затрагивают их права и свободы. Гарантией доступа к информации о деятельности органов власти выступает возможность дальнейшего досудебного или судебного обжалования актов либо действий (бездействий) органов власти и их должностных лиц. Об этом говорится в пункте 4 статьи 8 упомянутого выше закона.

Порядок и правила присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов власти разрабатываются самими органами власти с учетом своей специфики и особенностей функционирования. Решения облекаются в определенную форму (регламент, правила и т.д.), отвечают всем признакам нормативности. Круг вопросов, детализированных в подобных решениях, схож. Практика правотворчества свидетельствует об описании процесса уведомления органа власти о намерении присутствовать на заседании и оснований, исключающих присутствие.

Намерение присутствовать на заседании выражается путем подачи обращения. Для чего предусмотрены временные сроки, исчисляемые с момента опубликования на официальном сайте органа власти в сети «Интернет» даты, времени, места и темы проведения заседания. По пункту 9 части 1 статьи 13 Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» информация о грядущих заседаниях подлежит обязательному размещению на официальном сайте органа власти. Такая информация относится к социально значимой ^{[1, с. 171]} вследствие ее способности содействовать реализации прав, свобод и законных интересов.

Основания, исключающие возможность присутствия граждан на заседаниях, призваны обеспечить нормальную работу, порядок в зале заседания и сохранность конфиденциальных сведений. Препятствием обычно являются следующие ситуации: отсутствие документа, удостоверяющего личность (подтверждающего полномочия); допущенные ранее нарушения общественного порядка; отсутствие свободных мест для размещения в зале заседания; на заседании запланировано оглашение сведений ограниченного доступа. Реже встречаются и другие основания. К примеру, из анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления, расположенных на территории Свердловской области, следует, что нарушение запрета производить фотографирование, аудио - и видеосъемку в зале заседания влечет в последующем запрет присутствовать в зале заседания. Также нами уделено внимание количеству мест, оборудованных для заинтересованных лиц. Оно варьируется от 2 до 25 мест. Если число заинтересованных лиц превышает число оборудованных мест, размещение проходит в порядке очереди по дате и времени поступления обращения. Таким образом, действует разрешительный порядок присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов власти.

Среди указанных оснований, исключающих возможность присутствия граждан на заседаниях, множество споров порождает отказ ввиду запланированного в повестке заседания обсуждения вопросов, содержащих сведения ограниченного доступа. Не ново суждение о том, что не вся информация пригодна к распространению среди широких масс населения. Конфиденциальность некоторых сведений, подчеркивает Н. Ю. Корченкова, объясняется соображениями безопасности государства и общества ^{[3, с. 35]}. Циркуляция дозированной информации и доверие граждан к институтам власти – вызов для современной демократии ^{[4, с. 1, 3; 5, с. 5-6]}. Баланс заложен в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Им вводятся категории информации, очерчивающие рамки ее оборотоспособности. Так в части 2 статьи 5 закреплено, что в зависимости от доступа информация подразделяется на общедоступную и ограниченную в доступе. Объектом инициативных действий значится первая. Притязание гражданина на общедоступную информацию, иначе несекретную информацию о деятельности органа власти, нужно воспринимать как правомерное требование. Между тем перечень вопросов в повестке заседания может быть смешанным, находится в области каждой категории. Тогда ход заседания продумывается, чтобы дать возможность слушателям присутствовать на открытой части. Вывод вытекает из положений пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». На деле граждане испытывают сложности с разрешением присутствовать на заседаниях органов власти.

Исследуемый нами способ обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти не поддерживается самими же органами власти ^{[6, с. 19]}. Избыточная самостоятельность в содержательном развитии права присутствовать на заседаниях образует почву для его нарушения ^{[7, с. 97]}. Федеральный законодатель только декларирует данное право, закрепляя нормативные и организационные условия для удовлетворения требований граждан о присутствии на заседаниях с целью получения информации. Конкретизация процедурных моментов производится индивидуально коллегиальным органом власти путем издания подзаконного (муниципального) акта.

В юридической литературе подзаконные и муниципальные акты признаются публичными актами, которое воздействуют на общественные отношения ^{[8, с. 77-78]}. Муниципальные акты, изданные на основании предписаний законов, обладают всеми свойствами подзаконных актов ^{[9, с. 11-12; 10, с. 38]}. М. А. Краснов пишет, что акты подзаконного уровня не могут вторгаться в материальное содержание права. Такие акты устанавливают порядок, сроки и условия приобретения или защиты конкретного социального блага ^{[11, с. 85]}. С. Э. Несмеянова, Н. Е. Колобаева и А. А. Петров мыслят в этой же плоскости. Подзаконные акты, по мнению исследователей, не отстранены от регулирования прав и свобод, однако их ограничение осуществляется в форме федерального закона ^{[12, с. 11; 13, с. 65]}. Интересна позиция Г. М. Суходольского, также указывающего на вторичность подзаконных актов. Издание подзаконных актов в его понимании – это форма взаимодействия элементов системы публичной власти на реализацию законодательной функции ^{[14, с. 205; 15, с. 67]}. Полярная точка зрения замечается в трудах К. В. Давыдова и С. Б. Пашенько. В зависимости от последствий для субъектов права ученые классифицируют подзаконные акты на позитивные и негативные. Позитивные улучшают положение субъектов права, а противоположные направлены на ограничение права, возложение обязанностей ^{[8, с. 79; 16, с. 52]}.

На наш взгляд акты подзаконного правотворчества должны функционально продолжать мысль законодателя. То есть давать развернутый ответ: каким образом и при каких условиях претворяются в жизнь предписания норм законов? Кроме того, подзаконные акты не могут противоречить вышестоящим актам и включать тезисы, ограничивающие права и свободы. Но неполнота законодательного регулирования приводит к отклонению от доктринального подхода к структурированию источников права, фактически к попранию общеправовых принципов. Как результат встречаются противоречивые подходы в подзаконном нормировании однородных общественных отношений ^{[17, с. 35; 18, с. 120]}. Что, кстати, видно на примере общественных отношений по поводу реализации гражданами права присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти. Судебная практика тому подтверждение.

Так гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими ряд положений муниципальных нормативных правовых актов, определяющих порядок и условия присутствия физических лиц на заседаниях представительного органа муниципального образования. В частности, документально закреплялось, что гражданам, изъявившим желание присутствовать на заседании путем подачи заявления на имя руководителя коллегиального органа власти, допускалось заменить нахождение в зале заседания на предоставление возможности наблюдать ход проведения мероприятия в режиме реального времени на устройстве отображения (монитор наблюдения) в здании местной администрации. Регламентом право граждан присутствовать на заседаниях и вовсе было поставлено в зависимость от усмотрения руководителя коллегиального органа власти. В тексте судебного акта приведена ссылка на нормы, наделяющие его исключительным правом приглашать на открытые заседания граждан, в том числе представителей организаций. Решением суда оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления такового в законную силу ввиду доказанности факта необоснованного ограничения ими возможности граждан присутствовать на заседаниях представительного органа муниципального образования непосредственно в зале заседания. Также сделан вывод, что избранный поход к регулированию ограничивает и смежное право – право на правотворческую инициативу (Решение Московского областного суда от 01 ноября 2018 г. по делу № 3а-764/2018). Суд апелляционной инстанции, изучив жалобу ответчика, не нашел оснований для отмены или изменения решения (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05 июня 2019 г. № 4-АПА19-9).

Далее следующий пример. Представительный орган местного самоуправления принял решение провести внеочередное заседание. Повестка состояла из нескольких вопросов: об утверждении муниципальных актов; о выплате стимулирующего характера главе муниципального образования; о применении к выборному должностному лицу мер ответственности за правонарушение коррупционной направленности. Включение в повестку последних двух вопросов предопределило проведение закрытого заседания из необходимости защиты персональных данных лиц, замещающих муниципальные должности. Изменение формы проведения заседания повлекло за собой удаление из зала гражданина, ранее изъявившего намерение присутствовать. Посчитав свое право нарушенным, он обратился в суд с заявлением о его восстановлении. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований. Решение было аргументировано тем, что действующее законодательство предусматривает возможность проведения открытых и закрытых заседаний. Порядок присутствия в заседаниях, решение вопроса о форме проведения относится к полномочиям органов власти (Решение Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от 28 декабря 2022 г. по делу № 2а-285/2022). Апелляционная инстанция не согласилась с этими доводами. В определении подчеркнуто, что решение о проведении закрытого заседания препятствует воплощению принципа информационной открытости и более общего принципа – конституционного принципа гласности. Ведь помимо сведений, составляющих охраняемую федеральным законом тайну, повестка включала пункты, не подразумевающие необходимость сужения круга лиц при их обсуждении. То есть в закрытом заседании, по мнению суда, следовало обсуждать лишь часть вопросов от заранее запланированных (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 15 марта 2023 г. по делу № 2а-285/2022).

Последний пример. В суд поступило административное исковое заявление о признании положения регламента представительного органа муниципального образования, позволяющего депутатам произвольно перенести обсуждение того или иного вопроса повестки дня в закрытое заседание комитета. На это прямо указывает формулировка оспариваемого положения: «… отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов». Исходя из буквального смысла норм законодательства в сфере обеспечения информационной открытости органов власти, суд пришел к заключению, что упомянутая формулировка фактически расширяет перечень сведений, доступ к которым ограничивается по признаку их конфиденциальности федеральным законом. Тем самым ответчик необоснованно расширил границы своей компетенции, породил правовую неопределенность и, как следствие, создал предпосылки нарушения права на информацию. В результате суд признал оспариваемое положение регламента недействующим (Решение Суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 12 апреля 2023 г. по делу № 3а-17/2023). Вторая инстанция оставила решение без изменения (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 г. по делу № 66а-693/2023). С аналогичными обстоятельствами рассматривались дела в других судах общей юрисдикции. К примеру, прокурор заявил требование признать недействующим положение регламента представительного органа муниципального образования, устанавливающее условия и порядок проведения закрытых заседаний. В частности, закреплялось, что закрытые заседания проводятся в случаях, описанных в федеральных законах, и по решению органа власти для обсуждения отдельных вопросов, в том числе конфиденциального характера. Суды поддержали требования (Решение Смоленского областного суда от 09 июня 2022 г. по делу № 3а-63/2022 и Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г. по делу № 66а-2774/2022).

В примерах правоприменительной практики суды брали во внимание правовые позиции Конституционного Суда РФ по разрешению коллизий при установлении пределов реализации прав и свобод. Так, в ряде решений органа конституционного контроля прослеживалась мысль о доступности любой информации, но с оговоркой: если не предусмотрен специальный правовой статус соответствующей информации (Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2003 г. № 173-О и Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2009 г. № 3-О-О). Специальным правовым статусом устанавливаются отличия в оборотоспособности информации в целях достижения разумного баланса конституционно защищаемых ценностей в связке с публичными интересами, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П). Изъятия оформляются федеральным законом, а их содержание не должно приводить к несоразмерному ограничению прав и свобод пользователей информации со стороны государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. № 8-П). Следует также учитывать, что законодателю, распространив на определенные сведения специальный правовой статус, надлежит избегать создания неустранимых препятствий в ознакомлении с ними лиц, права и свободы которых ими затрагиваются (Постановление Конституционного Суда РФ от 13 января 2020 г. № 1-П). Условия и порядок доступа к ограниченной в обороте информации, исходя из общеправового критерия определенности, ясности и недвусмысленности, должны быть четко урегулированы (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2017 г. № 31-П).

Анализ судебной практики позволил выявить типичные недостатки правового регулирования общественных отношений по поводу реализации гражданами права присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти. В массиве решений судов обнаруживается, что часто субъекты правотворчества, издавая акты во исполнении статьи 15 Федерального закона от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», выходят за рамки своей компетенции. Это проецирует выход за рамки предмета регулирования правового акта. К примеру, присвоение органами местного самоуправления полномочий по расширению перечня сведений, отнесенных к категории ограниченного доступ. По справедливому мнению А. В. Блещика подобные нормы составлены с технико-юридическими нарушениями ^{[19, с. 109]}. Дефектны и неконкретизированные предписания с значительной степенью усмотрения при определении обстоятельств, препятствующих гражданам находиться на заседаниях коллегиальных органов власти. Наличие вариантов толкования норм-ограничений позволяет правоприменителю в конкретном случае проявить волю при признании физического лица слушателем. Неточность и неясность предопределяет индивидуальный подход к оценке пользователей информации. Такое регулирование входит в противоречие с принципом информационной открытости в деятельности органов власти, как составной части конституционного принципа гласности. Здесь же стоит привести точку зрения И. П. Кожокаря о том, что отрицательная абстракция противоречит конституционному принципу верховенства права ввиду неизбежных затруднений в единообразном восприятии и применении правовых норм и в целом снижает качество регулирования ^{[20, с. 218-222]}. От чего говорить о неопределенности правовых норм, как о позитивном свойстве права, позволяющим учитывать динамику развития общественных отношений ^{[21, с. 36]} по поводу открытости и прозрачности публично-управленческой деятельности, не приходится.

Заслуживает внимания позиция Г. З. Джавакяна о влиянии принципа разумной сдержанности на определенность права. Ученый усматривает среди разнообразных направлений действия данного исходного начала содействие стабильности правового регулирования и единству правоприменения ^{[22, с. 118-119]}. Будучи инструментом самоограничения власти в целях достижения сбалансированного функционирования, принцип направляет действия (бездействия) органов, ее олицетворяющих, в русло соразмерности ^{[22, с. 15, 119]}. Прежде всего, отмечает М. В. Пресняков, речь идет об адекватности ограничения прав и свобод ^{[23, с. 4]}. Лаконичным образом показатели так называемой «адекватности» представлены в части 3 статьи 55 Конституции РФ ^{[24, с. 42-43]}. Отсюда, препятствия в получении информации на заседаниях коллегиальных органов власти можно считать соразмерными, если они преследуют конституционно значимые цели, перечисленные в указанном положении Основного закона РФ. При конструировании ограничений субъективного права надлежит избегать противоречий между конституционными и отраслевыми нормами, а уже возникшие оперативно устранить, дабы исключить диссонанс в системе регулирования права на информацию. Как заметил А. В. Савоськин в своем диссертационном исследовании, посвященном смежному праву – праву на обращение, ненадлежащие условия для реализации субъективного конституционного права лишают смысла образуемое им общерегулятивное правоотношение, что открывает дорогу к злоупотреблениям ^{[25, с. 116]}.

Заключение.

Присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов власти регулируется преимущественно на подзаконном уровне. Законодатель предусмотрел лишь базовые, декларативные нормы. В их развитие органы власти самостоятельно с учетом своей специфики и особенностей функционирования разрабатывают порядок и правила присутствия граждан на заседаниях. Как результат сложились противоречивые подходы в регулировании исследуемых общественных отношений. Сложившаяся правотворческая практика отражает различия в изложении процесса уведомления гражданами органа власти о намерении присутствовать на заседании и оснований, исключающих присутствие. Правоприменительная практика свидетельствует о массовых нарушениях права присутствовать на заседаниях органов власти. Очевидно, что состояние действующего законодательства требует внесения изменений. В качестве мер по его совершенствованию нами предлагается: во-первых, обозначить сроки информирования граждан о назначенном органом власти заседании и источники, с использованием которых необходимо производить информирование, а также срок обращения в орган власти о намерении присутствовать на заседании; во-вторых, закрепить недопустимость включения в повестку одного заседания вопросов, содержащих сведения открытого и ограниченного доступа; в-третьих, произвести унификацию оснований, исключающих возможность присутствовать на заседаниях органов власти. Перечисленные меры позитивно отразятся на регулировании общественных отношений, связанных с реализацией права присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти.