Особенности осуществления контрольной (надзорной) деятельности в области технического состояния самоходных машин и других видов техники

Ломов Иван Сергеевич аспирант; кафедра Финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства; Юго-Западный государственный университет 305040, Россия, Курская область, г. Курск, ул. 50 Лет Октября, 94 Lomov Ivan Sergeevich Postgraduate Student, Department of Financial Law, Constitutional, Standing and Administrative Litigation, Southwestern State Universityy 305040, Russia, Kursk region, Kursk, ul. 50 Let Oktyabrya, 94 m9sowow@mail.ru Другие публикации этого автора

Контрольная (надзорная) деятельность сегодня – быстро развивающаяся сфера деятельности органов публичной власти. Стремительными темпами происходит её цифровизация, в корне изменяются подходы к её осуществлению. Из вчерашней «палочной» под руководством Министерства экономического развития Российской Федерации данная деятельность превращается в риск-ориентированную, направленную на помощь и поддержку контролируемого лица, как субъекта экономической деятельности.

Однако, не все органы публичной власти в полной мере юридически и практически готовы к новым реалиям. Одними из таких органов являются региональные органы Гостехнадзора Российской Федерации.

В начале нашего исследования предлагается рассмотреть понятие контрольной (надзорной) деятельности, определить признаки, задачи и принципы контроля (надзора).

Российская правовая доктрина называет контрольную (надзорную) деятельность как функцию государственного управления, направленную на выявление и пресечение отклонений от обязательных норм (требований) с целью обеспечения безопасного функционирования государства и общества {1}.

Споры о сходстве и различиях понятий «контроль» и «надзор» по сей день остаются актуальными {2}. Одни авторы полагают, что надзор является частью контроля {3}, другие указывают на то, что надзор является самостоятельной деятельностью {4}. Нами же для целей настоящего исследования предлагается понятия контроль и надзор считать тождественными и исходить из официального толкования, данного законодателем.

Научная литература выделяет признаки, задачи и принципы контроля (надзора). К признакам, отличающим контроль (надзор) от иных функций государства относятся {5}:

- его осуществление в целях установления законности деятельности контролируемых лиц;

- отсутствие между контролирующим органом, должностным лицом и контролируемым лицом организационной подчиненности, подведомственности;

- возможность вмешательства в текущую административно-хозяйственную деятельность подконтрольного, отмены его незаконных и нецелесообразных решений, дачи указаний о путях, способах и сроках устранения обнаруженных недостатков;

- возможность привлечения к административной ответственности виновных в выявленных нарушениях.

Задачами контроля (надзора) являются {6}:

- наблюдение за функционированием подконтрольного лица;

- получение объективной и достоверной информации о состоянии законности;

- принятие мер по предупреждению и устранению нарушений законности;

- выявление причин и условий, способствующих нарушениям;

- привлечение к ответственности виновных лиц.

Законность, плановость, объективность, систематичность, оперативность, квалифицированность, эффективность – основополагающие принципы контрольной (надзорной) деятельности государства {7}.

Наличие широкого круга сфер общественной жизни обязывает государство классифицировать контроль (надзор) по видам в зависимости от типа экономической деятельности подконтрольного лица.

Соответствующий вид контроля (надзора) – предмет деятельности органа исполнительной власти (контрольно-надзорного органа), наделенного полномочиями по реализации контрольно-надзорной функции государственного управления {8}.

Предмет, участники, объекты, формы, основания контрольно-надзорной деятельности определяются законодателем в Федеральном законе от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – закон № 248).

Закон № 248 является нормативным правовым актом, устанавливающим унифицированную, единую модель контрольной (надзорной) деятельности, не зависящую от вида контроля (надзора).

Глава 5 Закона № 248, продолжая заложенные в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (поправки 2015 года) основы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), определяет понятие риск-ориентированного подхода.

Такой подход является общемировой и инновационной разработкой в области контрольной (надзорной) деятельности. Именно он положен в основу реформы контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации, начавшейся в 2020 году и продолжающейся по сей день. Он являет собой краеугольный камень всей концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации до 2026 года, запланированной и продиктованной Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Концепция КНД).

Сущность риск-ориентированного подхода состоит в том, что интенсивность государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью контролируемого лица, а также формы такого контроля (надзора) напрямую зависят от рисков нанесения ущерба охраняемым законом ценностям из-за возможного несоблюдения требований в ходе такой деятельности.

Иными словами, любые объекты контроля, принадлежащие контролируемому лицу, подлежат категорированию и отнесению к определенной группе (категории) риска. Данная категория определяет периодичность проведения плановых контрольно-надзорных и обязательных профилактических мероприятий.

Кроме того, контрольные (надзорные) органы обязаны разработать индикаторы риска нарушения обязательных требований (далее – индикаторы). Данные индикаторы являют собой сигнал, при срабатывании которого у контрольного (надзорного) органа появляется основание для проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

В разгар реформы контрольной (надзорной) деятельности Правительством Российской Федерации было принято постановление от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – постановление № 336).

Данное постановление определило следующие ключевые изменения в контрольной (надзорной) деятельности:

1. проведение внеплановых контрольно-надзорных мероприятий с взаимодействием невозможно без их согласования с органами Прокуратуры Российской Федерации (за исключением особых случаев);

2. контрольно-надзорные органы, осуществляющие надзор за объектами контроля, не относящимися к категории риска «чрезвычайно высокой» и «высокой», а также опасным производственным объектам II класса опасности, гидротехническим сооружениям II класса, утрачивают возможность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий, периодичность которых определяется вышеупомянутым риск-ориентированным подходом.

В соответствии с установленным в первом пункте правилом все контрольно-надзорные мероприятия с взаимодействием проходят процедуру согласования с органом Прокуратуры Российской Федерации. Полагаем, что данное изменение призвано аккумулировать все виды контрольной (надзорной) деятельности, осуществляемой различными «профильными органами», в одном. В этом случае, фактически, Прокуратура Российской Федерации стала выступать «центром» всей контрольной (надзорной) деятельности Российской Федерации.

Данный тезис находит поддержку и в порядке согласования индикаторов как одного из ключевых оснований проведения контрольно-надзорных мероприятий. В соответствии с установленным порядком принятие индикатора проходит в строгом согласовании его содержания с органом Прокуратуры Российской Федерации.

Однако, учитывая практику деятельности отдельно взятых органов государственной власти, осуществляющих контрольную (надзорную) деятельность, риск-ориентированный подход не всегда является работающим (дающим возможность тщательно соблюсти все вышеуказанные принципы и реализовать необходимые задачи) подходом. А разработанные индикаторы не являются рабочим инструментом.

Одними из органов исполнительной власти, уполномоченными на осуществление контрольной (надзорной) деятельности, утратившими возможность формирования плана проведения контрольных (надзорных) мероприятий, являются органы Гостехнадзора Российской Федерации. Именно органы Гостехнадзора Российской Федерации являют собой пример «неработоспособности» риск-ориентированного подхода.

В компетенцию органов Гостехнадзора Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О самоходных машинах и других видах техники» от 02.07.2021 № 297-ФЗ (далее – закон № 297) и постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2020 № 1540 «Об утверждении Правил осуществления регионального государственного надзора в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники, аттракционов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» входит:

- региональный государственный контроль (надзор) в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники (далее – надзор за самоходными машинами);

- региональный государственный контроль (надзор) в области технического состояния и эксплуатации аттракционов.

Учитывая изложенное, органы Гостехнадзора Российской Федерации осуществляют два вида регионального контроля (надзора). В нашем исследовании будет происходить анализ надзора за самоходными машинами.

В соответствии с требованиями действующего законодательства (закон № 248, постановление № 336) органы Гостехнадзора Российской Федерации в рамках надзора за самоходными машинами осуществляют следующие контрольные (надзорные) мероприятия (функции):

1. профилактическая работа (направлена на стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами, устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения) в соответствии с ежегодно утверждаемой программой профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, включающая в себя:

- информирование, консультирование контролируемых лиц;

- проведение профилактических визитов в места осуществления экономической деятельности контролируемых лиц;

- обобщение правоприменительной практики;

- объявление контролируемым лицам предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований;

2. контрольно-надзорная работа без взаимодействия с контролируемыми лицами (выездные обследования, наблюдение за соблюдением обязательных требований);

3. контрольно-надзорная работа с взаимодействием с контролируемым лицом (по согласованию с органами Прокуратуры Российской Федерации должны проводиться внеплановые выездные проверки, рейдовые осмотры, инспекционные визиты, документарные проверки с возможностью привлечения по итогам данных мероприятий контролируемых лиц к административной ответственности за нарушение обязательных требований в соответствии с КоАП РФ).

Однако, в рамках надзора за самоходными машинами эффективным инструментом проведения контрольных (надзорных) мероприятий является лишь профилактическая работа. Это связано с тем, что соблюдение обязательных требований в области безопасной эксплуатации самоходных машин неразрывно связано с установлением должностным лицом органа Гостехнадзора Российской Федерации (далее – инженер -инспектор) факта их эксплуатации в настоящий момент времени. Статья 9.3 КоАП РФ «Нарушение правил или норм эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования» позволяет привлечь виновных лиц к ответственности лишь в случае наличия в объективной стороне состава правонарушения факта эксплуатации.

Если контрольная (надзорная) работа без взаимодействия (выездные обследования) является спорной формой мероприятия в связи с постоянным изменением местоположения (перемещением) объектов контроля (надзора) и невозможностью определения точного места (адреса) обследования, то контрольная (надзорная) работа с взаимодействием с контролируемым лицом вообще не являет собой эффективный способ контроля (надзора).

Это связано с тем, что проверка соблюдения обязательных требований может проводится только в отношении самоходной машины как объекта контроля, находящегося в эксплуатации на данный момент времени контролируемым лицом или его представителем (далее – водитель самоходной машины). При этом инженер-инспектор не может не взаимодействовать с водителем самоходной машины. Данные обстоятельства являют собой ту самую особенность надзора за самоходными машинами, осуществляемого органами Гостехнадзора Российской Федерации.

Документарная проверка, проводимая инженером-инспектором в служебном кабинете, или выездная проверка, инспекционный визит, проводимые в месте фактического осуществления деятельности контролируемым лицом (фермерские хозяйства, офисы юридических лиц, производственные помещения и т.п.) не дает точного подтверждения факта эксплуатации или неэксплуатации имеющихся у контролируемого лица зарегистрированных самоходных машин. Риск введения в заблуждение инженера-инспектора о количестве неиспользующихся (нерабочих) самоходных машин крайне велик, и способ (механизм) точного определения факта эксплуатации в данной сфере контрольной (надзорной) деятельности отсутствует.

В соответствии со статьей 13 закона № 297 запрещается эксплуатация самоходных машин и других видов техники:

- при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

- владельцами которых не исполнена обязанность по страхованию своей гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- не поставленных на государственный учет, а также эксплуатация самоходных машин и других видов техники гражданами, не имеющими при себе удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), или временного удостоверения на право управления самоходными машинами соответствующей категории, или водительского удостоверения, подтверждающего право на управление транспортными средствами категорий «A», «B», «C», «D» или подкатегории «B1», установленных абзацами вторым – пятым и тринадцатым пункта 1 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», с особенностями, установленными частями 2.1 и 2.2 статьи 15 закона № 297, свидетельства о регистрации самоходной машины и других видов техники, свидетельства о прохождении технического осмотра.

Учитывая, что сущность риск-ориентированного подхода состоит в прогнозировании должностным лицом контрольного (надзорного) органа угрозы (опасности) причинения вреда жизни и здоровью людей, их имуществу, окружающей среде, инженером-инспектором органов Гостехнадзора Российской Федерации такое прогнозирование невозможно в связи с особенностями условий и причин совершения водителями самоходных машин нарушения обязательных требований.

С нашей точки зрения, определение технической неисправности самоходной машины в момент её эксплуатации, проверка наличия у водителя самоходной машины полного пакета необходимых документов возможны лишь с применением имеющегося в арсенале закона № 248 специального надзорного режима «постоянный рейд» в соответствии с статьей 97.1.

По аналогии с деятельностью органов ГИБДД РФ в рамках контроля (надзора) в области безопасности дорожного движения нами предлагается внести в статью 17 закона № 297 положение о возможности осуществления органами Гостехнадзора Российской Федерации «постоянного рейда».

Полагаем, что внедрение «постоянного рейда» с возможностью остановки и проверки определенного перечня документов у любой самоходной машины на соответствующей акватории, местности позволит осуществить следующие контрольные (надзорные) задачи органов Гостехнадзора Российской Федерации:

- привлечение на месте совершения правонарушения к административной ответственности виновных в несоблюдении обязательных требований водителей самоходных машин;

- получение достоверной информации о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, эксплуатирующих самоходные машины с нарушением обязательных требований;

- стимулирование добросовестной эксплуатации самоходных машин контролируемыми лицами.

Таким образом, контрольная (надзорная) работа органов Гостехнадзора Российской Федерации с учетом Концепции КНД и «новой философии» развития контроля (надзора) в Российской Федерации будет строиться на двух столпах:

1. Работа с физическими лицами (водителями самоходных машин) непосредственно на месте эксплуатации самоходных машин, используя, на наш взгляд, эффективный метод «постоянного рейда»;

2. Работа с контролируемыми лицами (юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями), как субъектами экономической, хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией самоходных машин в рамках профилактической работы (регулярные профилактические визиты, консультирование по интересующим вопросам и т.п.).

В этой связи, с нашей точки зрения, законодателю пора реализовать положения пункта 10 статьи 3 закона № 297. Правительству Российской Федерации следует в скорейшем порядке установить общие требования к организации и осуществлению надзора за самоходными машинами.

Нами же предлагается структура будущего документа:

I. Общие положения;

II. Управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении регионального надзора;

III. Профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

IV. Осуществление регионального надзора;

V. Специальный режим федерального надзора (постоянный рейд) и механизм запрещения эксплуатации;

VI. Результаты контрольного (надзорного) мероприятия;

VII. Обжалование решений уполномоченного органа регионального надзора, действий (бездействия) его должностных лиц;

VIII. Ключевые показатели вида контроля и их целевые значения;

IX. Перечень обязательных требований в рамках регионального надзора.

Данный нормативный правовой акт будет призван предложить региональным органам Гостехнадзора Российской Федерации унифицированные формы и способы осуществления контрольной (надзорной) деятельности в области надзора за самоходными машинами.

Полагаем, что вышеуказанные нами предложения должны лечь в основу данного документа.

В заключение нами предлагается изменить текущую редакцию статьи 9.3 КоАП РФ и изложить её наименование, диспозицию и санкцию в следующей редакции:

«КоАП РФ Статья 9.3. «Нарушение обязательных требований в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники.

Нарушение обязательных требований в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора) органами, осуществляющими региональный государственный надзор в области технического состояния и эксплуатации самоходных машин и других видов техники, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей.»

Предложенная нами редакция будет соответствовать новым реалиям и позволит в рамках «постоянного рейда» привлекать к административной ответственности водителей самоходных машин, нарушающих обязательные требования.

Учитывая изложенное, контрольная (надзорная) деятельность органов Гостехнадзора Российской Федерации требует глобального переформатирования в условиях Концепции КНД и моратория. Предложенные нами изменения в действующее законодательство Российской Федерации призваны мягко интегрировать надзор за самоходными машинами в новую реальность, направленную на сокращение давления государства, как силовой машины, на субъекты экономической деятельности.

Установление общих требований к организации и осуществлению надзора за самоходными машинами (вместе с порядком проведения «постоянного рейда»), – важный шаг, который позволит органам Гостехнадзора Российской Федерации качественно осуществлять контрольную (надзорную) работу с соблюдением новшеств, продиктованных Министерством экономического развития Российской Федерации.