Роль Совета Безопасности ООН в контексте противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма

Грязнов Артём Евгеньевич студент, кафедра международного права, Всероссийская Академия Внешней Торговли 119285, Россия, г. Москва, шоссе Воробьёвское, 6А Griaznov Artem Student, Department of International Law, Russian Foreign Trade Academy 119285, Russia, Moscow, Vorobyovskoe highway, 6A GryaznovArtemE@yandex.ru

До 2001 г. в системе Организации Объединённых Наций (ООН) проблематике терроризма и отмыванию доходов было уделено крайне ограниченное внимание. Терроризм, носивший национальный характер ^[1], не стоял на повестке дня в Совете Безопасности ООН (СБ ООН) и находился, в основном, в ведении Шестого (юридического) Комитета Генеральной Ассамблеи ООН (ГА ООН). Ближе к 1990-м гг. ситуация начала трансформироваться — количество жертв террористических атак возрастало, а терроризм приобретал глобальный характер. В 1989 г. после теракта в Локерби международное сообщество впервые отреагировало на террористический акт решением СБ ООН. 14 июня 1989 г. была принята Резолюция 635 «Маркировка пластичных или листовых взрывчатых веществ в целях их обнаружения», где терроризм был объявлен «угрозой международной безопасности». Несмотря на весьма сдержанную реакцию Совбеза, этот документ можно считать прорывным, поскольку именно благодаря ему ООН впоследствии встанет на полноценный путь войны с терроризмом ^[2] и начнёт реализовывать свои уставные цели в новой ипостаси.

Террористические акты, совершённые боевиками «Аль-Каиды» 11 сентября 2001 г. в США, дали сильный толчок развитию международного антитеррористического права и привлекли особое внимание мирового сообщества к противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Меры препятствования отмыванию доходов, разрабатывавшиеся в 1990-х гг. Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), были впоследствии преобразованы в международные стандарты ПОД/ФТ. ФАТФ, ранее занимавшаяся исключительно проблематикой отмывания доходов после нападений на посольства США в Кении, Танзании и терактов 11 сентября расширила свой мандат, трансформировавшись в организацию, также противодействующую международному терроризму. Одна из решающих ролей ФАТФ в борьбе с терроризмом и легализацией доходов впоследствии были признана ООН.

Роль Совета Безопасности в контексте глобальной системы ПОД/ФТ ранее изучалась одними из ведущих специалистов в этой отрасли — профессором Норманом Мугарурой, давшим в своей статье «An Appraisal of United Nations and Other Money Laundering and Financing of Terrorism Counter-Measures» краткий обзор основных резолюций СБ ООН, посвящённых проблематике отмывания денег и финансирования терроризма, отметил взаимосвязь документов этой организации и популяризации 40+9 Рекомендаций ФАТФ, но упустил из внимания деятельность вспомогательных органов Совбеза. Хильде Халанд Крамер и Стив А. Йетив, проследившие в работе «The UN Security Council’s Response to Terrorism: Before and After September 11, 2001» трансформацию СБ ООН после теракта в Локерби, в силу политического характера исследования не до конца раскрыли правовую сторону вопроса. Вместе с тем следует признать, что, поскольку с момента написания указанных работ прошло более 10 лет, некоторые приведённые в статьях доводы утратили свою актуальность и должны быть скорректированы.

В контексте данной статьи целесообразно вновь уточнить основные особенности правового статуса СБ ООН и напомнить об основополагающих целях его функционирования. В соответствии со ст. 24 Устава ООН Совет Безопасности как системообразующий орган этой международной организации осуществляет функции по поддержанию международного мира и безопасности и, согласно ст. 39 Устава определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Важно отметить, что решения СБ ООН в соответствии со ст. 25 Устава являются обязательными для исполнения источниками международного права. Как отмечается в академической литературе, неспособность соответствующего государства выполнять свои обязательства по Уставу ООН может стать предлогом к применению в отношении этой страны экономических и военных санкций ^[3]. Впрочем, несоблюдение государством таких мягко-правовых норм как Рекомендации ФАТФ хоть и формально не является нарушением международного права, но на практике способствуют возникновению напряженности в отношениях между странами. Так, к ухудшению положения государства как участника международной экономической системы могут привести занесение его в «чёрный» и «серый» списки ФАТФ.

После террористических атак в Найроби и Дар-эс-Саламе 1998 г., вина за которые Соединёнными Штатами была возложена на Усаму бен Ладена и движение «Талибан», Совет Безопасности ООН принял Резолюцию 1267 (1999), в соответствии с которой был учреждён «Комитет 1267». Положения Резолюции 1267 (1999), работа Комитета и нормы впоследствии принятой Совбезом Резолюции 1333 (2000) направлены на заморозку активов движения «Талибан», Усамы бен Ладена, «Аль-Каиды» и иных, определённых Комитетом лиц. В целях упрощения механизма реализации упомянутых документов, 30 июля 2001 г. СБ ООН принимает Резолюцию 1363. Этот источник международного права создаёт механизмы для выполнения Резолюций 1267 и 1333, учреждает мониторинговую группу из пяти подотчётных Комитету 1267 экспертов и 15 специалистов по соблюдению санкций. В статье 8 Документа помимо всего прочего содержится настойчивый призыв государств-членов ООН имплементировать через законодательные или административные механизмы меры по реализации введённых упомянутыми Резолюциями норм.

Однако, как отмечается в ряде академических источников ^{[2, 4]}, именно Резолюция 1373, ставшая реакцией мирового сообщества на атаки 11 сентября, является вторым прорывным документом, который принял СБ ООН в целях борьбы с терроризмом. Это решение Совета Безопасности радикально контрастировало с 13 ранее принятыми ГА ООН конвенциями, поскольку налагало ряд единых императивных обязательств на все государства, серьёзно ограничив финансирование терроризма и отмывание доходов. В соответствии с Резолюцией и главой 7 Устава ООН, государства обязуются предотвращать и пресекать финансирование террористических актов, обязуются ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств с намерением или с осознанием того, что такие средства могут быть использованы для совершения террористических актов. Кроме того, государства блокируют средства и иные финансовые активы или экономические ресурсы тех лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, содействуют их совершению, организаций, находящихся в собственности или под контролем иных лиц, а также иных лиц и организаций. Согласно подпункту d) пункта 1 Резолюции, СБ ООН постановляет, что государства обязаны запретить своим гражданам предоставление любых средств или активов, соответствующих экономических средств или финансовых услуг для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют или участвуют в их совершении.

Что интересно, Резолюция 1373 СБ ООН не только установила достаточно широкий перечень обязательств государств, но и учредила в соответствии с пунктом 6 Резолюции соответствующий надзорный орган — Контртеррористический комитет СБ ООН (КТК) ^[5].

Комитет состоит из всех членов Совета и осуществляет надзор за реализацией положений Резолюции 1373. Согласно пунктам 6 и 7, КТК в течение 30 дней с даты принятия документа определяет собственные задачи, а также разрабатывает программы, сроком на 90 дней по имплементации Резолюции.

Вместе с тем, Резолюция 1373 часто подвергается критике за то, что она не содержит прямого указания на строгую необходимость соблюдать права человека. В академических источниках указывается, что отсутствие в документе понятий «терроризм» и «террористический акт» создаёт основу для введения государствами откровенно дискриминационных мер против собственных граждан. В своей работе «Anti-Terrorism Resolutions: The Security Council’s Threat to the UN System» Фрейзер Гэллоуэй указывает на индийский опыт реализации Резолюции 1373. Принятый по горячим следам Закон о предотвращении терроризма 2002 г. привёл к множественным нарушениям прав человека, в числе которых дискриминация национальных и религиозных меньшинств, ограничение права на свободу слова и собраний, незаконное заключение под стражу и другим ущемлениям ^[6].

Впоследствии в рамках КТК СБ ООН делались заявления о том, что проверка соблюдения международных норм в области защиты прав человека выходит за пределы его полномочий, а дать определение международному терроризму Комитет не в силах, поскольку это также будет считаться вмешательством в компетенцию других органов ООН.

Вместе с тем, Комитет всё ещё играет значимую роль в международной системе противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма.

Деятельность КТК СБ ООН по взаимодействию с государствами сводится к трём основным этапам:

1. Проверка наличия эффективного национального антитеррористического законодательства, связанного с реализацией положений Резолюции 1373;

2. Непосредственно реализация положений Резолюции 1373 по предотвращению активной и пассивной поддержки террористов и соответствующих групп, в том числе путём создания правоохранительных, разведывательных, таможенных, иммиграционных и иных служб;

3. Изучение прогресса по имплементации норм Резолюции Комитетом ^[7].

В качестве одной из наиболее значимых программ в рамках КТК СБ ООН признаётся Программа работы Контртеррористического комитета на период 1 октября – 31 декабря 2003 г. (S/2003/995). Согласно подпункту b) пункта 2 Программы, Председатель обязуется предоставить доклад о проблемах, с которыми сталкиваются государства и сам комитет при осуществлении Резолюции 1373 (2001). 26 января 2004 г. был опубликован доклад Председателя КТК, в котором был сделан вывод о том, что при исполнении Резолюции, этот вспомогательный орган СБ ООН сталкивается с рядом серьёзных проблем как на уровне государств, так и на уровне самого КТК.

Впоследствии, Председатель КТК Иносенсио Ф. Ариас предоставил Предложение по активизации работы КТК (S/2004/124), где предложил не только реформировать структуру вспомогательного органа, добавив в структуру КТК Исполнительный директорат (ИДКТК), но и расширить мандат Комитета.

Согласно справочной информации МИД России (Министерство иностранных дел Российской Федерации: [сайт]. URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/un/prochie_programmy_i_organy_oon/1603231/) , на данный момент работа КТК и ИДКТК охватывает следующие сферы:

1. Мониторинг прогресса по имплементации положений Резолюции 1373 (2001);

2. Оказание технической помощи в подключении к имеющимся программам технической, финансовой и нормативно-правовой помощи;

3. Заслушивание докладов стран в целях получения полной картины положения в области противодействия терроризму;

4. Стимулирование применения странами передовых методов борьбы с терроризмом;

5. Оказание содействия к развитию взаимодействия.

Мандат КТК распространяется на конкретные проблемные области в сфере противодействия терроризму, в числе которых стратегия борьбы с терроризмом, борьба с финансированием терроризма, охрана границ и незаконный оборот оружия, правоохранительная деятельность, правовые аспекты антитеррора, права человека, интеграция гендерной проблематики в контртеррористическую деятельность, противодействие насильственному экстремизму и террористическим нарративам, информационно-коммуникационные технологии, кибербезопасность и противодействие иностранным боевикам.

ИДКТК играет роль координирующего органа и при выполнении своих задач тесно сотрудничает с соответствующими подразделениями СБ ООН и другими международными институтами, в числе которых Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и региональные органы по типу ФАТФ (РОТФ).

Помимо ИДКТК, в рамках Комитета действует Группа технической помощи, оказывающая поддержку в ратификации международных конвенций, и Группа независимых экспертов, способствующая реализации КТК своих функций в области разработки законопроектов, обычного права и анализа правоприменительной практики.

Вместе с тем, представители международного сообщества в ООН заложили в международном контртеррористическом праве ряд исключений, ограничивающих массовое применение антитеррористических мер. В Резолюции СБ ООН 1452 (2002) предусмотрен механизм освобождения странами-членами определённых средств и других экономических ресурсов необходимых для «покрытия основных расходов, включая оплату продуктов питания, аренды или ипотечного кредита, медикаментов и медицинского обслуживания» и т.д.

Впоследствии, после принятия Резолюции 1526 (2004) страны-члены взяли на себя обязательства по пресечению потока денежных средств международным террористическим группам, принимая во внимание международные кодексы и стандарты в области борьбы с финансированием терроризма. В частности, в академической литературе упоминается, что таким образом странам-участницам было настоятельно рекомендовано внедрить 40+9 Рекомендаций ФАТФ ^[3].

Согласно Информационному бюллетеню ИДКТК «Countering the Financing of Terrorism (CFT)» (URL: https://www.un.org/securitycouncil/ctc/sites/www.un.org.securitycouncil.ctc/files/ctc_cted_factsheet_cft_oct_2021.pdf), одним из системно значимых документов международной системы ПОД/ФТ является Резолюция СБ ООН 2462 (2019). Документ подчёркивает центральную роль СБ ООН в борьбе с терроризмом и акцентирует существенное внимание на роли ФАТФ в установлении глобальных стандартов для ПОД/ФТ/ФРОМУ и роли РОТФ, а также «настоятельно призывает все государства» соблюдать международные стандарты, закреплённые в 40 Рекомендациях ФАТФ. Ранее Совет Безопасности ООН неоднократно рекомендовал государствам выполнять рекомендации ФАТФ в ряде документов, начиная с Резолюции 1617 (2005), где в пункте 7 он «настоятельно призывает все государства-члены соблюдать всеобъемлющие международные стандарты, воплощённые в 40 рекомендациях Целевой группы по финансовым мероприятиям (ЦГФМ), касающихся отмывания денег, и в 9 специальных рекомендациях ЦГФМ, касающихся финансирования терроризма». Впоследствии СБ ООН неоднократно повторял свои призывы в Резолюциях 2253 (2015), 2368 (2017), 2395 (2017) и 2462 (2019).

Резолюция 2462 (2019) предоставила ИДКТК инструменты, необходимые для должного оценивания усилий государств по противодействию финансирования терроризма. Начиная с 2021 г., ИДКТК совместно с Контртеррористическим управлением ООН готовит ежегодные отчёты по выявленным пробелам и областям, требующим более активных действий по выполнению ключевых положений соответствующих резолюций СБ ООН. На момент написания настоящей статьи ИДКТК подготовил два таких документа — в декабре 2021 и 2022 г. Ежегодные отчёты направлены на разработку мер по оказанию технической помощи и наращиванию потенциала международным сообществом и государствами.

Таким образом можно прийти к выводу, что Совет Безопасности ООН оказал колоссальное влияние на международную систему противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма. Совбез в значительной степени поспособствовал развитию межгосударственного сотрудничества в этой области и создал механизм имплементации созданных правовых режимов в национальные юрисдикции. Разработанные множеством международных институтов мягко-правовые нормы получили широкое распространение и, посредством резолюций СБ ООН, трансформировались в общепризнанные международные стандарты. Более того, по мнению ряда исследователей, за счёт взаимодействия с обязательными международными договорами эти мягко-правовые нормы впоследствии могут «утратить свою «мягко-правовую» природу и стать частью правовой системы ^[8]». Отказ СБ ООН дать дефиниции терроризму, террористическому акту и окончательно трансформировать рекомендательные нормы в нормы твёрдого права может быть обоснован желанием сохранить гибкость норм международного права ^[9].

Тем не менее думается, что усилия государств-членов в рамках СБ ООН в значительной степени поспособствовали гармонизации национального законодательства в области ПОД/ФТ и разработке соответствующего международно-правового инструментария, обеспечивающего должный ответ международного сообщества на современные угрозы миру. По мере развития международного терроризма, по ходу нахождения новых способов отмывания преступных доходов, Совет Безопасности ООН будет принимать всё новые и новые резолюции, идущие в ногу со временем и отвечающие на самые актуальные вызовы, стоящие перед международной безопасностью. Нет сомнений, что документы этого органа и впоследствии также будут отражать опыт и самые передовые рекомендации международных организаций, параорганизаций и иных институтов, противодействующих отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Можно согласиться с доводом, приведённым выше, и отметить определённую тенденцию к «кристаллизации» рекомендаций в этой области. Учитывая тот уровень международного признания, который получили, например, Рекомендации ФАТФ, существует возможность их выхода из статуса рекомендательных норм и закрепления в качестве императивных. В любом случае, столь широкое применение этих международных стандартов — одна из важнейших заслуг Совета Безопасности ООН в контексте ПОД/ФТ.