Демография как приоритет и интегральный показатель результативности стратегического планирования

Ищенко Александр Алексеевич соискатель, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 82, стр.1 Ishchenko Alexander Alekseevich Postgraduate student, Department of State and Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 82 Prospekt Vernadskogo str., building 1, Moscow, 119571, Russia 3a.bcex@gmail.com Другие публикации этого автора

Вопросы стратегического планирования выступают традиционно важными для системы государственного управления и сферы административно-правового регулирования в целом. Важно учитывать, что стратегическое планирование в контексте развития последних лет, все более затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества и государства. Эффективная реализация стратегического планирования в текущей социально-экономической и политической обстановке, требует поиска путей совершенствования достижения поставленных результатов.

Демографические показатели, во взаимосвязи со стратегическим планированием и прогнозированием, связаны с возможностями их применения в системе управления территориальным развитием региона, развития бизнес процессов, для работы системы образования и здравоохранения и во многих других направлениях.

В целом, стратегическое планирование является важным инструментом развития, который получил активное развитие именно в последние годы. Формирование подходов к стратегическому планированию на трех уровнях (федеральном, региональном и местном) позволяет решать самые разнообразные цели и задачи в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Не становится исключением и сфера демографического развития. Стратегическое планирование в указанной сфере обладает принципиальным значением с позиции теории и практики регулирования. Подобное положение диктует необходимость всестороннего исследования взаимосвязи демографии и стратегического планирования, их регулирования в административно-правовом ракурсе. Представляется, что разработка эффективных инструментов демографического развития позволит ввести в действие особый механизм стратегического планирования.

Целесообразно остановить внимание на вопросах стратегического планирования и демографии с позиции положений действующего законодательства и сложившихся позиций ученых, высказываемых в рамках проведения научных исследований. Необходимо определить особенности стратегического планирования, его места в системе административно-правового регулирования во взаимосвязи с демографией и демографическими показателями.

Как ранее было отмечено, стратегическое планирование – сравнительно новый институт, обладающий межотраслевым характером. Как отмечает М.Н. Руденко: «Термин «стратегическое планирование» появился на стыке 1960–70-х гг. для того, чтобы внести различия между текущим планированием на уровне производства и планированием, осуществляемом на высшем уровне» ^{[1, с. 4]}. Далее, стратегическое планирование стало получать развитие в иных направлениях, более глобального уровня.

Стратегическое планирование является динамической совокупностью взаимосвязанных управленческих процессов, находящихся в непрерывной взаимосвязи и логически вытекающих друг из друга. Основы нормативного регулирования положений о государственном управлении, заложены в Конституции РФ (ст. 11 и др.). Базовым нормативным правовым актом в сфере стратегического планирования выступает ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Н.П. Гончарова, А.А. Еремин, Е.В. Тарасова указывают, что демографическая политика, реализуется через комплекс мер:

- экономических;

- административно-правовых;

- воспитательных и идеологических ^{[2, с. 20]}.

В системе подзаконных актов конкретизируются многие положения о стратегическом планировании, что обусловлено в том числе и положениями ч. 2 ст. 11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где установлено, что координация разработки и реализации документов стратегического планирования осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам, находящимся в их ведении.

В ст. 7 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», конкретизируются важнейшие принципы стратегического планирования, следует кратко их обозначить:

- единство и целостность;

- разграничение полномочий;

- преемственность и непрерывность;

- сбалансированность системы стратегического планирования;

- результативность и эффективность стратегического планирования;

- ответственность участников стратегического планирования;

- прозрачность (открытость) стратегического планирования;

- реалистичность;

- ресурсная обеспеченность;

- измеряемость целей;

- соответствие показателей целям;

- программно-целевой принцип.

На основании перечисленных принципов, происходит реализация важнейших направлений стратегического планирования и построения концепций развития на федеральном, региональном и местном уровнях. Отмечая особенности принципов стратегического планирования, необходимо отметить их связь с базовыми принципами административного права.

Следует согласиться с позицией, которую высказывает А.О. Турганбаев:

- стратегическое планирование – часть государственного управления;

- стратегическое планирование выступает частью административного права;

- административно-правовая концептуализация сферы стратегического планирования в государственном управлении существенно ограничена в возможностях, т.к. планирование по предметному основанию сразу расщепляется на несколько обособленных;

- административно-правовая концептуализация стратегического планирования возможна по нескольким инструментальным горизонтам;

- значение стратегий правового развития государства заключается в упорядочении государственного управления и его административно-правовом обеспечении ^{[3, с. 15-19]}.

Названные приоритеты и направления стратегического планирования, в полной мере применимы к демографическим показателям. В текущее время, сфера демографии претерпевает многие негативные процессы, на чем неоднократно акцентировалось внимание в научной литературе.

По мнению Н.В. Бойко, Т.Н. Чертовой, основные проблемы в части демографических показателей, заключаются в следующем:

- существенное влияние на демографию экономических и внеэкономических факторов;

- ускоряющийся рост демографической нагрузки на трудоспособное население России;

- проблемы воспроизводственных процессов в стране (при отсутствии долгосрочных и комплексных, независимых мероприятий);

- при условии применения монетарных инструментов воздействия на демографическую ситуацию в стране, недостаточное внимание уделяется социальным, экономическим и правовым условиям содействия репродуктивным процессам и увеличения продолжительности жизни в стране ^{[4, с. 66]}.

Действительно, проблемы демографии не являются изолированными от иных проблем, явлений и процессов, происходящих в обществе и государстве. Так, актуальными, связанными тесно с демографией, проблемами, выступают:

- вопросы доступности и качества образования;

- доступность жилья и качество жилищно-коммунальных услуг;

- вопросы медицины, ее качества, доступности и возможностей;

- трудовые вопросы, доступность рабочих мест, уровень заработной платы, уровень безработицы;

- уровень социальной помощи, возможности для оказания помощи маломобильным, пожилым гражданам и иным категориям, которые временно или на постоянной основе нуждаются в помощи, как материального, так и социального характера;

- неравномерное развитие регионов, отражающееся в целом на социально-экономической, культурной сферах и др.

Очевидно, что демография и демографические показатели, имеют непосредственную связь с многими базовыми компонентами, элементами и постулатами. Преодоление демографических проблем должно решаться в весьма обширном контексте стратегического развития Российской Федерации и ее регионов, муниципальных образований. Недопустимо рассматривать вопросы демографии изолированно от иных приоритетов государственного развития.

При этом стратегическое планирование в демографии должно охватывать как сравнительно короткие, так и обширные периоды действия. Поставив задачи на ближайшую перспективу, требуется постановка задач и на более длительный срок. Долгосрочные задачи могут корректироваться, исходя из происходящих изменений, особенностей развития общества и государства, получения промежуточных результатов в демографической политике государства.

На сегодняшний день, действует национальный проект «Демография», в него входят федеральные проекты:

- Финансовая поддержка семей при рождении детей.

- Содействие занятости женщин.

- Старшее поколение.

- Укрепление общественного здоровья.

- «Спорт – норма жизни» ^[5].

Действует также Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». Представляется, что подобные программы необходимы, равно как и существует объективная потребность в проведении мониторинга качества реализации, выявления конкретных статистических показателей, сравнительных исследований на этом фоне. Однако, весьма актуальным направлением выступает и создание более длительных стратегических программ демографического развития.

А.М. Елин, Н.П. Пашин отмечают наличие следующих проблем в сфере демографического развития:

- урбанизация и ориентир на карьерный рост;

- падение рождаемости;

- тотальная бедность;

- продолжающийся уровень старения населения и естественная убыль, высокий уровень смертности;

- снижение миграционного прироста ^{[6, с. 22-26]}.

Согласно Указу Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», к числу приоритетных задач относится осуществление развития в ключевых сферах: экономика, инфраструктура, технологии, наука, социальная сфера. Можно увидеть тесную взаимосвязь социальной и экономической сфер. Изменение демографической ситуации, устранение демографических проблем возможно только в процессе комплексного решения стоящих перед Российской Федерацией наиболее актуальных, давно существующих проблем. Кроме названного, весьма актуально укрепление института брака, развитие семейных ценностей и др.

В контексте последних событий, сложной политической обстановки в России и мире, важно снижение общего уровня социальной напряженности, сложившегося в обществе. Решение демографических вопросов в стратегическом планировании должно тесно пересекаться с увеличением показателей качества жизни населения. Требуется создание действенных административно-правовых механизмов воздействия с учетом сложности самой категории «качество жизни населения». Как правило, это набор определенных показателей.

М.Б. Лига, И.А. Щеткина высказывают следующую позицию: «Качество жизни общества – это совокупность условий, предпосылок, созданных обществом для своего дальнейшего развития и обеспечивающих жизнедеятельность людей» ^{[7, с. 62]}.

Л.С. Лебедева отмечает: «понятие «качество жизни» объединяет широкий спектр субъективных и объективных социальных индикаторов по таким направлениям, как материальные условия жизни, образование, здоровье, работа, политические права, социальные связи, условия окружающей среды, экономическая и физическая безопасность, удовлетворенность жизнью» ^{[8, с. 79]}.

В основу измерения качества жизни населения положены различные факторы. Среди прочего, учеными отмечается потребность при исследовании качества жизни населения применять следующие показатели, реализованные в конкретных методах, среди них:

- статистический;

- социологический;

- экономико-математический ^{[9, с. 258-260]}.

Именно на основании перечисленных методов происходит исследование вопросов качества жизни населения. Представляется, что такой подход достаточно целесообразен и позволяет реализовать комплексное исследование по вопросам различных аспектов жизни населения. Именно комплексное применение указанных методов становится основой для соответствующих выводов, оценки и прогнозирования. Такие показатели должны быть учтены при применении стратегического планирования в демографии.

Не вызывает сомнения, что исследование качества населения производится с различных аспектов. Е.Ф. Зеляк, М.С. Богданова, К.А. Путинцева в основу качества жизни населения кладут следующие факторы:

- показатели демографического характера, брачно-семейные отношения;

- экономические показатели, в т.ч. уровень доходов и иные показатели в части обеспеченности жизни населения материального характера;

- жилищные факторы и условия;

- показатели обеспечения населения необходимыми услугами, в т.ч. со стороны государства (здравоохранение, культура, сфера образования и иные социально значимые сферы);

- информационные показатели;

- качество трудовых показателей, а также иных социально значимых условий в сфере трудоустройства;

- природно-климатические условия и состояние окружающей среды ^{[10, с. 43]}.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество жизни отражается в конкретных показателях, измеряющихся в том числе и посредством проведения различных статистических исследований в данном направлении. В государственной политике по отношению к качеству жизни населения прослеживается тенденция отслеживания реальных показателей качества жизни населения посредством проведения различных исследований. Так, на сегодняшний день, исследованиями в данной области занимается такой государственный орган как Федеральная служба государственной статистики (Росстат).

Так, согласно официальным данным, уровень жизни населения исследуется по следующим направлениям:

- Доходы, расходы и сбережения населения.

- Социальное обеспечение и социальная помощь.

- Распределение доходов населения.

- Прожиточный минимум.

- Уровень бедности.

- Доходы, расходы и условия проживания домашних хозяйств

- Микроданные выборочных обследований бюджетов домашних хозяйств.

- Потребительские ожидания населения ^[11].

Соответственно, под качеством жизни населения следует понимать достаточно обширный комплекс факторов, представляющих условия жизнедеятельности отдельных лиц и общества в целом. Он включает в себя такие показатели как уровень жизни и его неотъемлемые составляющие различного характера.

Фактически, качество жизни представляет собой объективно-субъективную характеристику условий существования человека, основанную на его непосредственных потребностях и оценке получаемых жизненных показателей.

Таким образом, в настоящее время сложился подход, согласно которому, качество жизни населения рассматривается с позиции совокупности различных показателей и аспектов жизни населения. В литературе отсутствует единообразная позиция, какие критерии должны быть положены в основу оценки качества жизни населения. Тем не менее, сомнения не вызывает тот факт, что рассматриваются различные аспекты качества жизни населения в непрерывном единстве, без отрыва друг от друга, что достаточно важно. Стратегическое планирование в демографии должно комплексно оценивать существующие параметры по отношению к качеству жизни населения, и не существовать изолированно от них.

Целесообразно отметить мнение Л.Л. Рыбаковского, Н.И. Кожевниковой: «Стратегия демографического развития, определяющая генеральный вектор динамики населения, а часто и её географические приоритеты, на исторически длительный период не может зависеть от кратковременных интересов страны» ^{[12, с. 4]}.

Демография, с учетом ее специфических характеристик и связи с иными процессами, позволяет с помощью положительной динамики в данной сфере, установить результативность всей системы стратегического планирования. Следует согласиться с позицией В.М. Качалкина: «Проводимая государственная демографическая политика в современной России является социально востребованной и приоритетной деятельностью власти, однако весь комплекс средств и механизмов государственного управления, необходимых для решительного предотвращения депопуляции в стране, еще не задействован» ^{[13, с. 8]}.

При этом демографические задачи, реализуемые в стратегическом развитии, не являются бессрочными и подлежат изменению в процессе изменения текущей обстановки в сфере демографии. Концептуальным значением обладает не только формирование правовых основ стратегического планирования в демографии, но и создание действенных административно-правовых механизмов реализации мер по стратегическому планированию.

Требуется реализовывать документы стратегического планирования на всех уровнях, привлекая в данный процесс систему государственных и негосударственных органов. Участие частного сектора в реализации задач стратегического планирования в демографии выступает перспективным направлением, которое на сегодняшний день рассматривается весьма слабо.

Перспективность обширного вовлечения в стратегическое планирование демографического развития различных элементов социально-экономической системы государства, обусловлена участием в экономике страны и смежных процессах множества субъектов. Важным значением обладает и усиление мер ответственности за несоблюдение стандартов стратегического планирования в сфере демографии. Иными словами, требуется не только принимать на законодательном уровне основы для реализации стратегического планирования, но и расширять возможности административно-правового механизма исполнения стратегий в демографическом развитии.

Стратегическое планирование в сфере демографии выступает фактором развития. В обществе формируется положительная оценка деятельности органов государственной власти при успешной реализации стратегических планов, при этом выполняется ряд функций:

- познавательная;

- регулятивная;

- нормативно-ценностная;

- коммуникативная;

- прогностическая.

Подобное положение формирует положительное отношение к власти, оценке эффективности ее деятельности и иных принципиально важных направлениях взаимодействия общества и государства (в лице его уполномоченных органов). Представляется, что к числу принципов проведения демографической политики во взаимосвязи со стратегическим планированием, должны относиться:

- целенаправленность;

- комплексность;

- прогрессивный, опережающий характер, с оценкой перспективных инструментов развития и предложениями по их применению;

- территориальная дифференцированность, с учетом особенностей регионального развития и сложившихся исторических особенностей развития, проживающих народов на территории региона и др.;

- долгосрочность (приоритет развития на ближайшие 25-30 лет);

- достаточная степень финансирования.

Таким образом, демографические показатели и многие факторы качества жизни населения – явления взаимосвязанные. Низкое качество жизни населения приводит к развитию негативных правовых явлений, что становится причиной в том числе и многих пагубных процессов. Представляется, что демография и стратегическое планирование должны развиваться в контексте общих вопросов государственного управления и развития.

На основании проведенного исследования, необходимо подвести итоги:

1. Демография является приоритетным направлением и интегральным показателем результативности стратегического планирования.

2. Демографические проблемы для Российской Федерации на данном этапе являются общепризнанными и остро стоящими. Требуется усиление качества стратегического планирования в данной области во взаимосвязи с реализацией стратегий в иных сферах.

3. Демография выступает сложно компонентным явлением, включающий в себя множество составляющих. В неотрывной связи с решением демографической проблемы находятся проблемы охраны здоровья родителей и детей, безработица, уровень жизни населения, обеспеченность жильем, наличие образовательной инфраструктуры, развитие социальной инфраструктуры, уровень культуры и др.

4. Вопросы демографии, развития в данной сфере и решения проблем посредством реализации стратегий, должны решаться, в том числе и при использовании данных о качестве жизни населения. Под последним, следует понимать достаточно обширный комплекс факторов, представляющих условия жизнедеятельности отдельных лиц и общества в целом. Он включает в себя такие показатели как уровень жизни и его неотъемлемые составляющие различного характера. Качество жизни представляет собой объективно-субъективную характеристику условий существования человека, основанную на его непосредственных потребностях и оценке получаемых жизненных показателей.

5. Действующий правовой механизм стратегического планирования в демографической сфере должен быть реализован с учетом принципов административного права.