Исследование назначения, цели, функции и задач производства по делам об административных правонарушениях

Иванов Виталий Иванович ORCID: 0000-0002-6312-3134 кандидат юридических наук доцент кафедры экономики и управления, Омская гуманитарная академия; доцент кафедры философии, истории, экономической теории и права экономического факультета, Омский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина; доцент кафедры государственного, муниципального управления и таможенного дела, Омский государственный технический университет 644052, Россия, Омская область, г. Омск, ул. Сурикова, 8, кв. 206 Ivanov Vitaliy Ivanovich PhD in Law Associate Professor of the Department of Economics and Management, Omsk Humanitarian Academy; Associate Professor of the Department of Philosophy, History, Economic Theory and Law, Faculty of Economics, Omsk State Agrarian University named after P.A. Stolypin; Associate Professor of the Department of State, Municipal Administration and Customs Affairs, Omsk State Technical University 644052, Russia, Omsk region, Omsk, Surikov str., 8, sq. 206 vitaliv2019@mail.ru

В доктрине административного права производство по делам об административных правонарушениях принято рассматривать как часть административного процесса, осуществляемого исполнительными органами власти или судом ^{[1, с. 27]}.

Несмотря на то, что это наиболее распространенный в административно­­–правовой сфере вид процессуальной деятельности, обеспечивающий своим субъектам достижение конкретного результата, на сегодняшний день не выработано единого научного подхода в определении целей, задач, функции и назначения производства по делам об административных правонарушениях.

В настоящем исследовании автором предпринята попытка на основе формально–правого и системного анализа определить перечисленные выше элементы указанной разновидности административно–процессуальной деятельности.

С учетом особенностей системного анализа – движения мысли от целого к составным частям, от системы к ее элементам, от сложного явления к простому при котором целое определяет характер и специфику элементов и частей, входящих в состав данного целого ^{[2, с. 7]}, автор полагает необходимым на начальном этапе исследования акцентировать внимание на основных целях и назначении производства по делам об административных правонарушениях.

В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова под целью понимается предмет стремления: то, к чему стремятся, что надо осуществить ^{[3, с. 699]}.

В психологии цель рассматривается как осознаваемый результат деятельности человека ^{[4, с. 289]}. Обобщенно психологический процесс целеполагания можно представить следующим образом: потребность в осуществлении конкретной социальной функции определяет цель деятельности людей, достижение которой предполагает её удовлетворение. Через достигнутый результат целеустремленной деятельности, обеспечивающей ее субъекту реализацию востребованной социальной функции, раскрывается назначение этой деятельности – удовлетворить конкретную жизненную потребность указанного субъекта ^{[5, с. 22]}. Поэтому процесс определения цели любого вида деятельности заключается в ответе на вопрос: «Какой результат планирует получить субъект данной деятельности?». Для последующего определения назначения этой деятельности исследователь должен ответить на вопрос: «Зачем субъекту необходим полученный результат?».

В контексте проводимого анализа логическим продолжением изложенного представляется обоснованной постановка следующего вопроса: «На достижение какого общего результата (т.е. цели) направлено производство по делам об административных правонарушениях?

Например, по мнению А. П. Шергина, основными результатами реализации административной политики выступают «сдерживание административной деликтности и предупреждение административных правонарушений» ^{[6, с. 27]}.

Якимов А. Ю. определяет в качестве цели деятельности субъекта административной юрисдикции защиту объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений. ^{[7, с. 34]}.

Боталова Т. С., отождествляя категории «цель» и «задачи» производства по делам об административных правонарушениях, рассматривает в качестве последних всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений ^{[8, с.39]}.

Позиция автора учитывает специфику используемых методов исследования и раскрывается в нижеследующих выводах.

Сфера административно–правового взаимодействия – это область возникновения, изменения и прекращения отношений управления между органами государственной / муниципальной власти (их должностными лицами) и обществом.

Поскольку основным предназначением реализуемой на территории Российской Федерации государственной / муниципальной управленческой деятельности является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (см. ст. 7 Конституции Российской Федерации), то такая деятельность осуществляется в интересах каждого субъекта российского общества и носит публичный характер. По этой причине любой вред, причиненный административно–правовым отношениям, нарушает право каждого на нормальную, бесперебойную реализацию государственной / муниципальной власти в исследуемой сфере.

В рассматриваемом контексте представляется очевидным, что безопасность в сфере государственного / муниципального управления (т.е. нормальное и бесперебойное осуществление власти) – одно из ключевых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в России.

Безопасность – положение, при котором не угрожает опасность кому-чему-нибудь ^{[3, с. 47]}, т.е. состояние защищенности.

Защитить – охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности ^{[3, с.193]}.

Российское государство обязано защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), поэтому ответная реакция государственных органов и их должностных лиц на выявленные административные правонарушения, выраженная в форме привлечения виновных в их совершении к административной ответственности – это публичный способ защиты прав каждого, пребывающего на территории Российской Федерации. В подобных случаях через принудительное возложение на правонарушителя дополнительной обязанности в виде административного наказания и ее последующее исполнение реализуется административная ответственность, обеспечивающая посредством профилактического эффекта защиту от возможных проявлений противоправного поведения виновного, а также иных лиц.

Административные наказания могут применятся не только к физическим, но и к юридическим лицам (ст. ст. 2.10, 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее – КоАП РФ). В рамках административно–правового взаимодействия юридическое лицо реализует свои полномочия посредством органа управления. «Орган юридического лица – это некая организационно оформленная часть юридического лица, представленная либо одним, либо несколькими физическими лицами, образуемая в соответствии с порядком, определенным законом и учредительными документами, обладающая определенными полномочиями, реализация которых осуществляется в пределах собственной компетенции, которая посредством принятия специальных правовых актов, виды которых определяются законодательством, реализует волю юридического лица» ^{[9, с.122]}. Поэтому не вызывает сомнений, что профилактическому воздействию подвержены (через орган управления) и юридические лица.

В процессе административного производства профилактический эффект достигается не только через привлечение виновного к административной ответственности, но и в результате применения иных мер административно–правового воздействия (например, в соответствии ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9, ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ).

Профилактический эффект от восприятия личного или стороннего негативного опыта, пережитого в результате административно–правового воздействия – это обстоятельство, которое:

а) достигается посредством производства по делам об административных правонарушениях;

б) выражается в формировании и поддерживании в общественном правосознании запрета на противоправные посягательства или иные враждебные действия в административно–правовой сфере;

в) обеспечивает последующее исполнение виновным обязанностей, закрепленных в диспозициях материальных норм административного права (носит восстановительный характер).

Однако не во всех случаях производство по делам об административных правонарушениях завершается привлечением соответствующих лиц к административной ответственности или применением иных мер административно–правового воздействия. В силу ст. 26.1 КоАП РФ наряду с изобличающими доказательствами, субъект, осуществляющий административное производство, обязан установить наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (см. ст. 24.5 КоАП РФ).

Прекращением производства по делам об административных правонарушениях по основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП РФ, обеспечиваются права и свободы лиц, привлекаемых к административной ответственности (их правопреемников), либо в отношении которых применяются иные меры административно–правового воздействия.

В контексте изложенного автор приходит к выводу, что каждое производство по делу об административном правонарушении направлено на восстановление нарушенного исполнения обязанностей, закрепленных в диспозициях материальных норм права (т.е. восстановление порядка управления), а также на защиту лиц (физических / юридических) от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности, ограничения их прав и свобод (см. ч.1 – ч.1.1 ст. 29.9, ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ), что в целом указывает на общий правовосстановительный характер данного вида деятельности.

Таким образом, общей целью производства по делам об административных правонарушениях является защита:

1) публичного интереса на нормальное и бесперебойное осуществление государственного и муниципального управления в Российской Федерации;

2) физических и юридических лиц от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности, ограничения их прав и свобод. По этой причине основное направление рассматриваемого вида деятельности (его функция) носит правовосстановительный характер.

Поскольку посредством достижения указанной цели обеспечивается безопасность в административно–правовой сфере – состояние нормального и бесперебойного государственного и муниципального управления, то назначением производства по делам об административных правонарушениях является обеспечение безопасности в сфере государственного / муниципального управления.

Производство по делам об административных правонарушениях проходит несколько сменяющих друг друга взаимосвязанных этапов, или стадий.

В теории административного права выделяют следующие стадии производства по делам об административных правонарушениях:

- возбуждения дела об административном правонарушении;

- рассмотрения дела об административном правонарушении;

- пересмотра решения по делу об административном правонарушении;

- исполнения постановления по делу ^{[10, с. 9–13]}.

В каждой стадии производства наряду с общими решаются и присущие только данной стадии задачи. Решение указанных задач оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности в этой стадии ^{[11, с. 540]}.

Стадия возбуждения дела направлена на принятие уполномоченным субъектом в рассматриваемой стадии решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела при наличии (отсутствии) основания (повода и достаточных данных о событии административного правонарушения, ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ), необходимого для возбуждения дела об административном правонарушении.

Так, отсутствие основания к возбуждению дела об административном правонарушении влечет прекращение административного производства. При наличии основания – возбуждением дела инициируется производство по делу об административном правонарушении. В последнем случае стадия возбуждения дела является начальной стадией данного производства.

Согласно закономерностям формирования древовидных иерархических структур («деревьев целей») ^{[12, с. 96]}, принятие уполномоченным субъектом в рассматриваемой стадии решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела, оформленного специальным процессуальным документом, с одной стороны, по отношению к общей цели производства по делам об административных правонарушениях выступает в качестве его самостоятельной задачи, требующей решения на четвертом (в случае отсутствия стадии обжалования – на третьем) уровне иерархии, с другой – на начальном этапе реализации стадии возбуждения дела представляет собой основную цель последней, достижение которой обеспечивается решением специфических задач данной стадии (например, проведением предварительного контрольного или надзорного мероприятия и др.).

Стадии рассмотрения дела и пересмотра решения по делу (факультативная) направлены на достижение общей цели – применение материальных норм административного права, устанавливающих определенный вид и меру административно–правового воздействия (ст. 3.2, ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9, ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ) или освобождающих привлекаемых лиц от административной ответственности (ст. 24.5 КоАП РФ).

Поскольку при наличии оснований, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ, прекращением производства по делу об административном правонарушении достигается его цель – защита физических и юридических лиц от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности, ограничения их прав и свобод, автор приходит к выводу, что указанные стадии образуют самостоятельную часть производства по делам об административных правонарушениях, носящую правоприменительный характер.

Исходя из закономерностей формирования древовидных иерархических структур, принятие уполномоченным субъектом в рамках правоприменительного производства итогового решения, оформленного специальным процессуальным документом, с одной стороны, по отношению к общей цели производства по делам об административных правонарушениях выступает в качестве его самостоятельной задачи на третьем (в случае обжалования – и на втором) уровне иерархии, с другой – на начальном этапе реализации правоприменительных стадий представляет собой основную цель правоприменительного производства, достижение которой обеспечивается решением специфических задач в правоприменительных стадиях (например, всесторонним, полным, объективным и своевременным выяснением обстоятельств каждого дела, выявлением причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, пересмотр принятого решения по делу об административном правонарушении и др.).

Таким образом, применение материальных норм административного права, с одной стороны, представляет собой общую цель правоприменительного производства, с другой – одну из основных задач производства по делам об административных правонарушениях.

В случае вступления в юридическую силу решения о привлечении виновного к административной ответственности окончательная реализация цели производства по делу об административном правонарушении обеспечивается исполнительным производством, поскольку через фактическое принудительное исполнение возложенной на виновного дополнительной обязанности в виде административного наказания реализуется административная ответственность, обеспечивающая в последующем посредством профилактического эффекта защиту от возможных проявлений противоправного поведения виновного, а также иных лиц.

Основной целью исполнительного производства является полное исполнение постановления по делу об административном правонарушении (ч.1 ст. 31.10 КоАП РФ), либо легальное прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ).

Исходя из закономерностей формирования древовидных иерархических структур, принятие уполномоченным субъектом в рамках исполнительного производства итогового решения о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания, оформленного специальным процессуальным документом, или фактическое исполнение постановления по делу об административном правонарушении, с одной стороны, по отношению к общей цели производства по делам об административных правонарушениях выступает в качестве его самостоятельной задачи на первом уровне иерархии, с другой – на начальном этапе реализации стадии исполнения постановления по делу представляет собой основную цель исполнительного производства, достижение которой обеспечивается решением специфических задач в данной стадии (например, предоставлением отсрочки или рассрочки исполнения постановления, установлением фактических оснований для прекращения исполнительного производства и др.).

На основании изложенного представляется очевидным, что значительное количество задач, стоящих перед субъектом производства по делам об административных правонарушениях (с учетом специальных задач каждой стадии), с одной стороны, исключает возможность их нормативного определения в КоАП РФ, с другой – указывает на необходимость легального ориентирования данного участника административного процесса посредством закрепления в ст. 24.1 КоАП РФ цели производства.

Подводя итоги проведенного исследования, автор приходит к изложенным ниже выводам.

1. Основным назначением производства по делам об административных правонарушениях является обеспечение безопасности в сфере государственного или муниципального управления. Указанное назначение реализуется посредством достижения общей цели данного производства.

2. Общей целью производства по делам об административных правонарушениях является защита:

а) публичного интереса на нормальное и бесперебойное осуществление государственного и муниципального управления в Российской Федерации;

б) физических и юридических лиц от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности, ограничения их прав и свобод.

Указанная цель задает перспективный вектор поэтапного развития исследуемого производства и реализуется последовательным решением его задач.

3. Восстановление прав и свобод физических и юридических лиц – основная функция производства по делам об административных правонарушениях, обуславливающая правовосстановительный характер последнего.

4. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:

1) принятие уполномоченным субъектом решения о возбуждении (отказе в возбуждении) дела при наличии (отсутствии) повода и достаточных данных о событии административного правонарушения (ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ);

2) применение материальных норм административного права, устанавливающих определенный вид и меру административно–правового воздействия (ст. 3.2, ч. 2 ст. 2.3, ст. 2.9, ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ);

3) применение материальных норм административного права, освобождающих привлекаемых лиц от административной ответственности (ст. 24.5 КоАП РФ);

4) полное исполнение постановления по делу об административном правонарушении (ч.1 ст. 31.10 КоАП РФ);

5) легальное прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП РФ).

5. Задачи производства по делам об административных правонарушениях – это цели соответствующих стадий (производств), достижение которых обеспечивается посредством решения специфических задач каждой стадии (производства).

6. Специальными задачами стадий производства об административных правонарушениях являются:

- проведением предварительного контрольного (надзорного) мероприятия;

- всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

- выявлением причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений;

- пересмотр принятого решения по делу об административном правонарушении;

- предоставление отсрочки или рассрочки исполнения постановления;

- установлением фактических оснований для прекращения исполнительного производства и др.

7. Исходя из содержания полученных результатов исследования, предлагается авторская редакция статьи 24.1 КоАП РФ:

- в названии статьи необходимо указать: «Цель производства по делам об административных правонарушениях»;

- диспозицию статьи сформулировать следующим образом: «Целью производства по делам об административных правонарушениях является защита:

1) публичного интереса на нормальное и бесперебойное осуществление государственного и муниципального управления в Российской Федерации;

2) физических и юридических лиц от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности, ограничения их прав и свобод».