Общественный налоговый контроль в России: к постановке проблемы

Поярков Сергей Юрьевич кандидат педагогических наук ученый секретарь, ФГУП "ВНИИ ФТРИ" 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Химзаводская, 48, оф. 4 Poyarkov Sergei Yur'evich PhD in Pedagogy Academic Secretary, All-Russian Scientific Research Institute of Physical-Technical and Radio Technical Measurements 350007, Russia, Krasnodar, Khimzavodskaya Street 48, office #4 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Борисова Анна Анатольевна кандидат педагогических наук доцент, заведующий кафедрой "Гуманитарные и социально-экономические науки", Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет" в г. Таганрог 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109А Borisova Anna Anatol'evna PhD in Pedagogy Associate Professor, Head of the Department of Humanities and Socio-Economic Sciences, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University" in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109A niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления налогового контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах Р. Ш. Абакаровой, ^{[1, с. 49-51]} И. О. Антропцевой, ^{[2, с. 3-6]} Л. Г. Барановой, ^{[4, с. 102-110]} М. Э. Бубновой, ^{[5, с. 107-110]} Е. Г. Васильевой, ^{[6, с. 82-89]} М. А. Егоровой, ^{[14, с. 10-15]} А. С. Емельянова, ^{[15, с. 205-209; 16, с. 17-26]} И. В. Марьясис, ^{[19, с. 123-127]} Д. В. Рябковой, ^{[20, с. 282-284]} П. С. Чикуновой, ^{[21, с. 49-55]} З. С. Якупова, ^{[23, с. 550-556; 24, с. 478-485]} а также ряда иных авторов. При этом, в произведениях А. И. Байчуриной, ^{[3, с. 39-41]} В. В. Войтова, ^{[7, с. 104-116]} М. С. Головневой, ^{[8, с. 4-10]} а также некоторых иных ученых, значительное внимание уделяется вопросам обеспечения развития российской налоговой системы и повышения степени участия в данном процессе различных институтов российского гражданского общества. В этой связи, особый интерес приобретает анализ важнейшей разновидности общественного контроля - общественного налогового контроля. Этим и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только формализация и анализ современных проблем, препятствующих оптимальной организации и осуществлению общественного налогового контроля, но и разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем. В числе задач данного исследования можно выделить: обоснование места и роли института общественного контроля в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты как конституционных принципов народовластия и участия граждан страны в управлении делами государства, так и в целом всей системы прав и свобод человека и гражданина в России; анализ роли и значения общественного налогового контроля в системе институтов гражданского общества в стране; исследование современных подходов относительно определения понятия и содержания общественного налогового контроля, оснований и пределов его реализации (с разработкой и обоснованием авторского определения понятия «общественный налоговый контроль»); формализация и анализ основных проблем, препятствующих оптимальному функционированию института общественного налогового контроля; разработка и обоснование проблем по их разрешению.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением общественного налогового контроля в Российской Федерации. В свою очередь, предмет научного исследования составляют нормы законодательства об общественном контроле, научная правовая доктрина общественного контроля, материалы судебной практики и практики функционирования субъектов общественного контроля. Актуальность темы данной научной статьи обусловлена необходимостью обеспечения полноценного функционирования института общественного контроля в отношении всей системы налоговых правоотношений. Научная новизна исследования состоит, в частности, в обосновании необходимости закрепления понятия «общественный налоговый контроль» в Конституции страны и действующем законодательстве, а также разработке комплекса мероприятий по обеспечению оптимального функционирования данного института гражданского общества.

Основной текст.

Уровень демократии в любом современном государстве определяется, в первую очередь, наличием у граждан страны реальных полномочий по управлению всей системой публичной власти в государстве, определению направлений развития общества и государства. Российская Федерация в этом плане выступает в качестве современного демократического правового государства, в Конституции которого правовой статус многонационального народа закреплен в максимально высоком уровне, – как единственного источника власти в государстве и носителя суверенитета. Народ России обладает широким спектром возможностей по реализации своих властных полномочий как напрямую (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность многочисленных органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных должностных лиц).

Однако, конституционные принципы народовластия и участия граждан страны в управлении делами государства, как и в целом вся система прав и свобод человека и гражданина, нуждаются в системе юридических гарантий, которые обеспечивают их реализацию, охрану и защиту от противоправных посягательств. Важнейшее место в системе указанных гарантий занимает институт общественного контроля, посредством которого граждане России и общественные объединения (иные негосударственные некоммерческие организации) имеют возможность участвовать в контроле за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

Налоговые права и свободы граждан нашей страны являются ключевой их разновидностью. Кроме того, важнейшим и древнейшим видом деятельность аппарата публичной власти (еще со времен существования рабовладельческих государств) выступает деятельность по сбору налогов, штрафов, акцизов, пени и т.д., направленная на осуществление фискальной функции государства.

В этой связи, представляется, что важнейшей разновидностью среди всей системы институтов гражданского общества выступает общественный налоговый контроль.

В российской и зарубежной учебной и научной литературе есть несколько подходов относительно определения понятия и содержания общественного налогового контроля, основания и пределов его реализации.

Во-первых, ряд авторов относит его к разновидности общественного финансового контроля. ^{[3, с. 39-41]} Эта точка зрения базируется на том, что значительная часть ученых относит государственный налоговый контроль к разновидности государственного финансового контроля. Однако, детальный анализ, например, пунктов «з» и «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации показывает, что законодательно разграничены в качестве предметов ведения сферы финансового и налогового законодательства. В свою очередь, например, понятие «бюджетное законодательство» Основной закон страны игнорирует, понимая под ним совокупность нескольких групп правовых основ (в частности, вопросы федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, бюджетов федеральных фондов, например, регионального развития и т.д.).

Во-вторых, некоторые авторы относят общественный налоговый контроль к элементу развития высокого уровня налоговой культуры в стране.^{[17, с. 38-45]} Отчасти, данная точка зрения представляется справедливой, так как наличие развитого института общественного налогового контроля свидетельствует о высоком уровне правовой культуры и правосознания населения, которое, как в лице рядовых граждан, так и многочисленных общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, принимает участие в организации и проведении соответствующих мероприятий общественного контроля. Однако, целью общественного налогового контроля является все же, в первую очередь, защита налоговых прав и свобод как граждан страны, так и многочисленных общественных объединений.

В-третьих, по мнению ряда авторов, общественный налоговый контроль выступает в форме предварительного государственного налогового контроля, ^{[18, с. 186-191]} в связи с тем, что налоговые органы власти не настолько многочисленны, чтобы обеспечивать налоговый контроль повсеместно в отношении всех его объектов в режиме, приближенном к реальному времени. И субъекты общественного налогового контроля, выявляя нарушения налогового законодательства, обращаются в налоговые органы власти, которые смогут провести уже более расширенно и профессионально мероприятия государственного налогового контроля, выявить имеющиеся нарушения, принять меры к их устранению, а также привлечению виновных лиц к установленной законной ответственности.

На наш взгляд, общественный налоговый контроль, выступая разновидностью общественного контроля в Российской Федерации, представляет из себя деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую при непосредственном участии граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, по контролю в сфере обеспечения экономической безопасности страны и соблюдения государственных и муниципальных фискальных интересов. При этом, общественный налоговый контроль следует отличать от общественного финансового контроля, суть которого состоит в организации и проведении мероприятий общественного контроля финансовой и связанных с ней иных видов деятельности субъектов хозяйствования, включая органы публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия. Общественный бюджетный контроль, в свою очередь, в широком смысле ограничен мероприятиями общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений субъектов бюджетных правоотношений, обусловленных процессами составления проектов государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, их рассмотрения и составления отчетов об их исполнения (в части законности образования, распределения и использования данных бюджетных средств).

Однако, организация и проведение мероприятий общественного налогового контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что институт общественного контроля никак не отражен в Конституции Российской Федерации. Более того, любые попытки включения в систему поправок в Основной закон страны, которые были приняты на всенародном голосовании в 2020 году, дополнений относительно формализации института общественного контроля провалились, хотя данный институт гражданского общества, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[9, с. 186-188; 10, с. 194-196]} показал себя за 15 лет, предшествующих 2020 году (с момента создания Общественной палаты Российской Федерации), в качестве эффективной юридической гарантии реализации, охраны и защиты как системы конституционных принципов в целом (особенно - принципов народовластия и участия граждан России в управлении делами государства), так и всей системы конституционных прав и свобод граждан. Решение данной проблемы видится не только в формализации института общественного контроля в Основном законе страны, но и в детализации его основных разновидностей, в частности, общественного налогового контроля, закреплении механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с аппаратом публичной власти при организации и проведении его мероприятий.

Во-вторых, важной проблемой в организации и осуществлении общественного налогового контроля выступает то обстоятельство, что понятие «общественный налоговый контроль» не формализовано ни в законодательстве об общественном контроле, ни в налоговом законодательстве, в частности, в Налоговом кодексе Российской Федерации. Решение данной проблемы видится несколькими путями. С одной стороны, можно принять отдельный Федеральный закон, посвященный общественному налоговому контролю, выведя общественный налоговый контроль из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». С другой стороны, можно детализировать положения об общественном налоговом контроле в вышеназванном Федеральном законе, с одновременным внесением системы изменений и дополнений в налоговое законодательство (прежде всего – в Налоговый кодекс Российской Федерации).

В-третьих, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что субъекты общественного контроля в целом, а также субъекты общественного налогового контроля, в частности (например, общественный совет при Федеральной налоговой службе), по сути не наделены никакими реальными полномочиями при осуществлении мероприятий общественного контроля. Разрешение данной проблемы потребует проведения Общественной палатой страны анализа современных подходов в организации и осуществлении общественного налогового контроля с разработкой системы реальных полномочий, которые следует включить в законодательство об общественном контроле. Как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[11, с. 127-130; 12, с. 199-202]} даже органы народного контроля в СССР, несмотря на их зависимость от партийных организаций КПСС (Коммунистической партии Советского Союза), обладали набором реальных полномочий в отношении нарушителей советского законодательства (вплоть до отстранения от работы должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, применения к ним штрафных санкций и т.п.).

В-четвертых, важной проблемой в организации и осуществлении общественного налогового контроля выступает то обстоятельство, что в процессе организации и проведения мероприятий общественного налогового контроля слабо используется и положительный зарубежный опыт в данной сфере (особенно в странах с жестким налоговых контролем и жесткими мерами правовой ответственности за нарушение налогового законодательства, в частности, в США). В ряде иностранных государств активно используются различные информационно-коммуникационные площадки, где в режиме реального времени взаимодействуют субъекты контроля гражданского общества за налоговых законодательством и налоговые органы власти, когда от выявления нарушения налогового законодательства и до принятия мер по его устранению проходят считанные часы. Кроме того, возможно воспользоваться опытом иностранных государств в части создания специализированных субъектов общественного налогового контроля. К этой деятельности привлекаются и многочисленные неправительственные организации, и журналистские сообщества. Как вариант, в России возможно создать специализированные субъекты общественного налогового контроля, не зависимые от Федеральной налоговой службы и ее территориальных подразделений, например, общественные налоговые инспекции (подключив к механизму их формирования общественные палаты и региональные парламенты, а также представительные органы местного самоуправления).

В-пятых, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что система субъектов общественного контроля в России обладает достаточно скудной имущественной, финансовой и организационно-технической базой организации и деятельности. Решение данной проблемы требует не только увеличения финансирования в данной сфере, но и увязки роста финансирования данных расходов с повышением эффективности и результативности работы самих субъектов общественного контроля, что возможно, например, путем разработки и принятия целой системы соответствующих федеральных программ (Правительством Российской Федерации). Кроме того, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[13, с. 196-200]} необходимо стимулировать со стороны государства и процесс использования субъектами общественного контроля современных информационно-коммуникационных технологий. Это обстоятельство особенно актуально, по мнению ряда авторов, в связи с развитием различных сфер деятельности (оказания услуг, выполнения работ, доставки товаров) с использованием указанных технологий. ^{[22, с. 183-185]}

В-шестых, важной проблемой в организации и осуществлении общественного налогового контроля выступает то обстоятельство, что в отечественной научной правовой доктрине отсутствует единый подход к определению понятия, содержания, пределов осуществления общественного налогового контроля, перечня специфических форм, методов и видов его мероприятий (даже при сравнении его с общественным финансовым контролем, что приводит, как мы отмечали ранее, к тому, что ряд авторов относит общественный налоговый контроль к разновидности финансового, не углубляясь в детализацию вышеназванных вопросов). Решение этой проблемы видится в том, чтобы федеральные органы власти совместно с Общественной палатой страны разработали систему мероприятий по стимулированию научно-практических изысканий в данной сфере.

В-седьмых, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что уголовное и административное законодательство практически не содержит специальных правовых составов, закрепляющих повышенные меры ответственности за противодействие законной деятельности как субъектов общественного контроля в целом, так и субъектов общественного налогового контроля в частности (что требует внесения соответствующих изменений и дополнений как в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее также – УК РФ), так и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также – КоАП РФ)).

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Институт общественного контроля в Российской Федерации выступает важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты не только конституционных принципов (прежде всего, народовластия и участия граждан России в управлении делами государства), но и всей системы прав и свобод человека и гражданина, а также прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. В свою очередь, под общественным налоговым контролем следует понимать разновидность общественного контроля, осуществляемую его субъектами при непосредственном участии граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организации, по контролю в сфере обеспечения экономической безопасности страны и соблюдения государственных и муниципальных фискальных интересов.

3. Организация и осуществление мероприятий общественного налогового контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: отсутствие закрепления института общественного налогового контроля в Конституции страны и действующем законодательстве; недостаточную разработанность в российской научной правовой доктрине понятия, содержания, пределов осуществления общественного налогового контроля, перечня специфических форм, методов и видов его мероприятий; отсутствие у субъектов общественного контроля (включая и субъектов общественного налогового контроля) реальных полномочий; недостаточный уровень развития финансово-имущественной, организационно-правовой базы вышеназванных субъектов; отсутствие специализированных субъектов общественного налогового контроля; слабое использование зарубежного положительного опыта организации и осуществления налогового контроля институтов гражданского общества; отсутствие закрепления в УК РФ и КоАП РФ мер повышенной правовой ответственности за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного налогового контроля.

4. Разрешение вышеназванных проблем потребует разработки и реализации системы мероприятий, включающих в себя: формализацию института общественного налогового контроля в Конституции Российской Федерации; закрепление данной разновидности общественного контроля в действующем законодательстве путем принятия отдельного Федерального закона «Об общественном налоговом контроле в Российской Федерации», либо посредством дополнения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отдельными положениями, детализирующими содержание данной разновидности общественного контроля с одновременным внесением соответствующих изменений и дополнений в налоговое законодательство страны (в первую очередь - Налоговый кодекс Российской Федерации»); дополнение системы полномочий субъектов общественного контроля набором их реальных разновидностей, позволяющих предупреждать и пресекать нарушения законодательства, прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (как вариант, с возможным наделением данных субъектов правом привлечения к административной ответственности, например, путем наложения штрафа на виновных лиц); создание специализированных субъектов общественного налогового контроля (в частности, общественных налоговых инспекций), в механизме создания которых должны участвовать вышестоящие общественные палаты, а также законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления; разработку, принятие и реализацию Правительством Российской Федерации (после консультаций с Общественной палатой страны) системы федеральных программ, направленных на развитие финансово-имущественной и организационно-правовой базы субъектов общественного контроля, повышение степени использования ими современных информационно-коммуникационных технологий; создание органами публичной власти условий для развития отечественной научно-правовой доктрины общественного налогового контроля, что позволит разработать единообразный подход к определению понятия, содержания и пределов осуществления общественного налогового контроля, перечню специфических форм, методов и видов его мероприятий; осуществление Общественной палатой Российской Федерации совместно с федеральными министерствами юстиции и иностранных дел сбора, анализа положительного зарубежного опыта организации и осуществления общественного налогового контроля; закрепление в УК РФ и КоАП РФ конкретных уголовно-правовых и административно-правовых составов, предусматривающих диверсифицированную правовую ответственность должностных лиц объектов общественного налогового контроля за противодействие законной деятельности его субъектов.