О правовом регулировании экологического аудита

Гумарова Резеда Раисовна кандидат биологических наук доцент кафедры правовых дисциплин, Нефтекамский филиал Уфимского университета науки и технологий 452680, Россия, республика Башкортостан, г. Нефтекамск, ул. Трактовая, 1 Gumarova Rezeda PhD in Biology Associate professor, Neftekamsk branch, Ufa University of Science and Technology 452680, Russia, Republic of Bashkortostan, Neftekamsk, Traktovaya str., 1 regum.eco@gmail.com

В современном мире, где проблемы окружающей среды становятся все более острыми, компании должны активно заботиться о своем воздействии на природу и предпринимать шаги для уменьшения отрицательных последствий. В этом контексте проведение экологического аудита становится непременной составляющей управления предприятием и его деятельности. Исследованию правового регулирования экологического аудита и его методологии было посвящено немало работ. Среди них - диссертационные работы Т.В. Гапоненковой, С.Ю. Даймана, И.Г. Иутина и др. Экологическому аудиту также уделяли немалое внимание такие видные специалисты в области экологического права, как М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов и другие. В данной статье на основе диалектического, логического, формально-юридического методов исследования проводится анализ нормативных правовых актов, регулирующих экологический аудит.

Экологический аудит – один из элементов правового механизма охраны природных объектов, окружающей среды ^[1], который выражается в процедуре независимой оценки воздействия предприятия на окружающую среду, а также определения его экологической безопасности и устойчивости. Этот процесс включает в себя анализ всех аспектов производства, потребления ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также оценку соответствия законодательству и стандартам в области охраны окружающей среды.

Представляется, что среди основных целей и задач экологического аудита можно назвать следующие:

- оценка текущего негативного воздействия предприятия на окружающую среду;

- выявление экологических рисков;

- разработка планов мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, снижению экологических издержек предприятия;

- определение соответствия предприятия законодательным требованиям и международным стандартам в области экологии;

- повышение инвестиционной привлекательности предприятия за счет демонстрации его экологической ответственности и надежности.

Исходя из указанных выше задач, можно сделать вывод, что экологический аудит необходимо рассматривать как один из видов превентивного регулирования охраны окружающей среды. Результаты независимой оценки должны помочь субъектам хозяйственной деятельности снизить платежи за негативное воздействие на окружающую среду и использование природных ресурсов, вовремя выявить все возможные нарушения обязательных экологических требований и принять меры организационного и технического характера.

Таким образом, проведение экологического аудита, как добровольной независимой процедуры, способствует устранению условий и причин экологических правонарушений, снижению экстернальных издержек для производства. Как отмечает К.А. Чистяков и другие авторы, «система качественного экологического аудита помогла бы выявлять недостатки в обеспечении экологической безопасности еще на ранней стадии, что способствовало бы их скорейшему устранению» ^[2]

В настоящее время говорить о правовом регулировании экологического аудита очень сложно, так как такое регулирование весьма ограниченное. Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в статье 1 «Основные понятия» приводится определение экологического аудита как «независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности». Но далее этим законом не предусмотрены никакие нормы, касающиеся его проведения.

Еще два указа Президента РФ упоминают развитие механизмов экологического аудита как методов для реализации экологической безопасности и экологической политики государства. Первый из них, Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», представляет собой документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяющий основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. В пункте о) пункта 27 раздела IV создание системы экологического аудита указано как один из основных механизмов реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. Другой документ, «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012), также упоминает «поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита» как механизм решения задачи сохранения природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира. Однако оба этих акта не уточняют, каким образом должно производиться развитие системы экологического аудита.

Более того, разработанный во исполнение Указа Президента РФ от 2017 года План мероприятий, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 29.05.2019 N 1124-р («Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года») устанавливал мероприятие: разработку изменений в законодательство об аудите, были определены ответственные органы государственной власти ^[3], однако с 19.10.2021 данный пункт об экологическом аудите из плана был исключен.

В 2022 году был принят Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 2022 г. N 723 «О применении дополнительных специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций». В данном указе среди мер было обозначено и проведение экологического аудита в отношении деятельности иностранных юридических лиц; уполномоченным лицом на проведение аудита было указано Правительство РФ. Для реализации данного указа Правительство установило правила проведения аудита (Постановление Правительства РФ от 16.11.2022 N 2073 (ред. от 09.08.2023) «Об утверждении Правил проведения аудита в рамках реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 октября 2022 г. N 723»). В Правилах указывается, что за проведение экологического аудита ответственным органом исполнительной власти является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет данную деятельность с привлечением заинтересованных органов и организаций, установлены сроки проведения аудита, также уточняется, что мероприятия, осуществляемые в рамках аудита, не являются контрольными (надзорными) мероприятиями. Судя по составу материалов аудиторского отчета, можно судить о том, что в ходе аудита может быть установлена оценка размера нанесенного ущерба. Других требований к содержанию экологического аудита указанные Правила не содержат.

Особого упоминания заслуживает Приказ Госкомэкологии РФ от 16.07.1998 N 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации» (вместе с «Временным порядком аттестации экологических аудиторов»). Данный документ не был отменен либо изменен, но по сущности включенных в него норм, данный документ не может применяться, так как органы государственной власти, указанные в данном документе, уже не существуют, а в полномочиях специально уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Минприроды РФ, Росприродназор и др.) отсутствует деятельность в области регулирования экологического аудита или управления им.

Таким образом, правовые нормы об экологическом аудите, проводимом как субъектами хозяйственной деятельности, так и государственными органами исполнительной власти, в законодательстве остаются до сих пор декларативными.

В настоящее время требования к проведению экологического аудита установлены только в нескольких стандартах, в том числе международных. В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» документы по стандартизации применяются на добровольной основе.

Развитие международной стандартизации в области охраны окружающей среды предопределило разработку международных стандартов, регулирующих проведение экологического аудита. Среди них можно выделить ISO серии 14000. В рамках серии стандартов ISO 14000 требования к экологическому аудиту были включены в следующие стандарты: «ISO 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Общие принципы»; «ISO 14011-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления качеством окружающей среды»; «ISO 14012-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии». Однако в последующем специальные стандарты в области экологического аудита (серия ISO 14000) были отменены, а требования к экологическому аудиту были включены в общие положения по аудиту менеджмента организаций (ISO 19011:2011 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента»).

Отмена международных стандартов сказалась и на изменениях в системе российских стандартов в области экологического аудита. Так, были отменены следующие стандарты:

– ГОСТ Р ИСО 14010-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы».

– ГОСТ Р ИСО 14011-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой».

– ГОСТ Р ИСО 14012-98 «Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии».

Вместо данных документов в 2012 году был принят новый стандарт ГОСТ Р ИСО 19011-2012 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента», который явился синтезом указанных выше стандартов серии 12000 и серии 9000 (по аудиту систем менеджмента качества), впоследствии в 2021 году стандарт был переработан, в настоящее время действует ГОСТ Р ИСО 19011-2021. Необходимо указать, что аудит систем менеджмента не означает экологический аудит, более того, описания аудита систем менеджмента предприятия в стандартах никак не выделяют экологический менеджмент организации.

Как указывает В.В. Кванина, «с 2012 года были предприняты попытки принять Федеральный закон «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности». С этой целью в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Министерством природных ресурсов и экологии РФ неоднократно вносились законопроекты, однако закон так и не был принят ^[4]. И как было показано выше, даже принятые нормы в области экологического права на сегодняшний день отменены. Полагаем, что во многом это может быть связано с проводимой в настоящее время политикой снижения количества обязательных требований к хозяйствующим субъектам.

В литературе встречается упоминание обязательного экологического аудита, проводимого «по решению органов государственного экологического контроля и экспертизы, суда, арбитража, правоохранительных, природоохранных и других органов при разработке деклараций безопасности промышленных предприятий, осуществлении деятельности, затрагивающей интересы экологической безопасности территории, а также при оценке воздействия на окружающую среду, страховании и лицензировании» (см., например, Калачева О.А. ^[5]). Однако необходимо признать, что в соответствии с легальным определением экологического аудита, отсутствием нормативного регулирования порядка проведения и обязательных требований к составу таких работ, в настоящее время требования к проведению обязательного экологического аудита в России отсутствуют.

Несмотря на отсутствие законодательных требований и методических указаний, некоторые компании проводят экологический аудит добровольно, понимая его важность для своего развития и репутации. Например, в новостных сообщениях была информация о проведении экологического аудита на АО «Петербургский нефтяной терминал», Магнитогорском металлургическом комбинате, ООО «Газпром добыча Ямбург» и многих других, чья деятельность связана с большими экологическими рисками. Внутренняя проверка соответствия деятельности экологическому законодательству также может помочь избежать нарушений и, соответственно, штрафных санкций при проверках. Также рекомендации по результатам экологического аудита могут способствовать снижению возможных издержек производства, связанных с экологическими затратами, связанными с платой за негативное воздействие на окружающую среду и природопользование.

Одно из возможных условий проведения экологического аудита – это доказательство снижения негативного воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной деятельности. Результаты аудита могли бы быть доказательной базой при обращениях граждан, общественных обсуждениях и экологических выступлениях институтов гражданского общества. Экологические проблемы зачастую становятся объектом таких обсуждений, и не всегда они опираются на достоверные факты действительного воздействия на окружающую среду. Один из принципов правовой охраны окружающей среды – это принцип потенциальной экологической опасности любой хозяйственной или иной деятельности, в соответствии с данным принципом, при планировании какой-либо деятельности заказчик объекта обязан доказать допустимость воздействия на окружающую среду при реализации данного объекта. Этот принцип лежит в основе законодательства об экологической экспертизе – институте превентивного регулирования охраны окружающей среды. Однако по уже введенным объектам экологическая экспертиза не может проводиться, так как в соответствии с ФЗ от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», данная процедура обязательно проводится только до принятия решения о реализации объекта экоэкспертизы. И в таких случаях, при возникновении вопросов о негативном воздействии на природу, на жизнь и здоровье граждан, экологический аудит, как независимая оценка такого влияния, мог бы послужить эффективным правовым инструментом.

Отсутствие нормативного регулирования тормозит реализацию мер, указанных вышеупомянутыми указами Президента РФ. Валентик М.С. и Юсипова И.В. ^[6] предлагают пересмотреть Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» и выделить в нем общую часть, содержащую базовые предписания для всех видов аудиторской деятельности, а также специальные части, касающиеся финансового и экологического аудита. Соглашаясь в этом с авторами, все же хотелось бы отметить, что в ФЗ «Об аудиторской деятельности» эта деятельность понимается только в рамках проверки бухгалтерской документации. Если же исходить из положения об аудите как о независимой проверке, то такой проверке могут подлежать абсолютно разные сферы в области безопасности (промышленной, пожарной, информационной и т.д.), а также системы менеджмента качества.

Экологический аудит – не единственная область отношений, где нормы декларативного характера не подтверждаются соответствующей системой актов или норм, определяющей правила их реализации (см, например, Садретдинов С.Н., Мардиева Э.Р. ^[7]; Сагитова И.Ф. ^[8], Каюмова Н.А. ^[9]). Данное положение – отсутствие регламентов, методик, процедур, - не только создает трудности для реализации таких норм, но и является одним из коррупциогенных факторов ^{[10, 11]}.

В настоящее время отсутствие методик и единых норм в области экологического аудита создает определенные трудности для предприятий, желающих получить признание, в том числе международное, своих результатов. Развитие нормативного регулирование экологического аудита позволит предприятиям быть уверенными в качестве и надежности проведенных аудитов.

Также следует учитывать, что экологический аудит должен быть обязательным для определенных категорий предприятий, таких как те, которые оказывают значительное воздействие на окружающую среду или производят товары и услуги, связанные с риском для окружающей среды. В соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» к таковым можно отнести предприятия I категории опасности по отношению к окружающей среде. Это поможет гарантировать, что все предприятия, осуществляющие свою деятельность на территории страны, несут ответственность за свои экологические воздействия и стремятся к устойчивому развитию.

Развитие законодательства об экологическом аудите имеет огромное значение для защиты окружающей среды и обеспечения устойчивого развития. Оно обеспечивает эффективное управление экологическими рисками, повышает экологическую ответственность предприятий и способствует развитию инновационных технологий и практик в области экологии.

Таким образом, необходимо активно работать над созданием и совершенствованием стандартов и норм в области экологического аудита, развитием образовательных программ и обеспечением обязательности проведения аудита для определенных категорий промышленных предприятий. Только так мы сможем гарантировать экологическую безопасность нашей планеты и обеспечить устойчивое развитие на долгосрочную перспективу.