|
DOI: 10.7256/2454-0668.2023.6.69139
EDN: ZWLRUU
Дата направления статьи в редакцию:
24-11-2023
Дата публикации:
01-12-2023
Аннотация:
Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, складывающие в сфере вынужденной миграции. Предметом исследования данной работы являются административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере вынужденной миграции в обычных условиях и условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов. Целью данной работы является выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере вынужденной миграции. Актуальность предмета исследования обусловлена беспрецедентно возросшим потоком вынужденных мигрантов в России в связи с напряженной геополитической ситуацией, что создает повышенную нагрузку на социальную и правоохранительную системы государства, требует мобилизации значительных ресурсов для успешного решения поставленных задач и оптимизации существующих схем государственного управления, формирования качественно новой системы административно-правового регулирования вынужденной миграции. Методология работы обусловлена спецификой
рассматриваемых вопросов. В работе использовались методы анализа, синтеза, статистический метод, дедукции и индукции, формально-юридический. Основные выводы исследования связаны с выявлением недостаточного уровня функциональной и организационной готовности системы государственного управления вынужденной миграцией к экстренному массовому прибытию вынужденных мигрантов на территорию России, что выражается в отсутствии готовых управленческих схем, ситуационном управлении, основанном на подзаконном регулировании, отсутствии действенных механизмов социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Указанные обстоятельства нарушают целостность, системность государственного управления в данной области, провоцируют рассинхронизацию публичного управления в связи с отсутствием координационного органа в сфере вынужденной миграции. Новизна исследования заключается в последовательном анализе процессов государственного управления вынужденной миграции в режимах обычного управления и в режиме управления в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов на территорию России. Исследованы особенности ситуационного подзаконного правового регулирования и выявлены системные проблемы в текущих административно-правовых подходах к регулированию вынужденной миграции.
Ключевые слова:
государственное управление, социальная адаптация, вынужденный мигрант, экономическая адаптация, экстренный режим управления, административные процедуры, беженец, миграция, ситуационное управление, нелегальная миграция
Abstract: The relevance of the study is due to the unprecedented increase in the flow of forced migrants in Russia, which creates an increased burden on the social and law enforcement systems of the state, requires the mobilization of significant resources to successfully solve the problems and optimize existing public administration schemes, the formation of a qualitatively new system of administrative and legal regulation of forced migration. The methodology of the work is determined by the specifics of the issues under consideration. The work used methods of analysis, synthesis, statistical method, deduction and induction, formal legal analysis. The main conclusions of the study are related to the identification of the insufficient level of functional and organizational readiness of the system of public administration of migration for the emergency mass arrival of forced migrants on the territory of Russia, which is expressed in the absence of ready-made administration schemes in the conditions of emergency mass arrival of forced migrants, situational administration based on by-law regulation, lack of effective mechanisms for social adaptation and integration of forced migrants. These circumstances violate the integrity and consistency of public administration in this area and provoke desynchronization of public administration due to the lack of a coordinating body in the field of forced migration. The novelty of the study lies in the consistent analysis of the processes of administration of forced migration in the regimes of normal administration and in the administration regime in conditions of emergency mass arrival of forced migrants to the territory of Russia. The features of situational subordinate legal regulation have been studied and systemic problems in current administrative and legal approaches in the field of forced migration have been identified.
Keywords: public administration, social adaptation, forced migrant, economic adaptation, emergency administration mode, administrative procedures, refugee, migration, situational administration, illegal migration
Введение
Актуальность заявленной темы исследования обусловлена беспрецедентно высоким уровнем вынужденной миграции в Российской Федерации, что в целом связано с напряженной геополитической ситуацией во всем мире. Массовое экстренное прибытие вынужденных мигрантов, в том числе из Украины, предопределило необходимость оптимизации существующей административно—правовой модели государственного управления для решения задач по регистрации и приему вынужденных мигрантов. Предпринятые ранее попытки реформирования данной сферы не были в полной мере успешными, поэтому все изменения производились Правительством в экстренном порядке уже в процессе приема вынужденных мигрантов. Отметим, что в настоящее время прослеживается тенденция к ситуационному управлению в сфере вынужденной миграции, что в красткосрочной и среднесрочной перспективах требует качественных административно—правовых реформ. Указанные обстоятельства предопределяют востребованность исследования текущей административно—правовой модели управления вынужденной миграцией в России и поиска путей ее оптимизации.
Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, складывающие в сфере вынужденной миграции.
Предметом исследования данной работы являются административно—правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере вынужденной миграции в обычных условиях и условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов.
Целью данной работы является выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере вынужденной миграции.
Основная часть
Государственное управление вынужденной миграцией в России представляет собой упорядоченную систему административно-правовых отношений, возникающих между государством и представляющими его государственными органами с одной стороны, и иностранными гражданами и лицами без гражданства с другой стороны, по поводу осуществления регистрационных действий, пребывания, социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции, вынужденных мигрантов на территории России.
Государственное управление вынужденной миграцией в России характеризуется целым рядом специфических черт. К числу таких черт можно отнести мультисистемность постольку, поскольку государственное управление в сфере вынужденной миграции характеризуется наличием широкого круга правовых, политических, экономических социальных и гуманитарных вопросов, требующих выработки взвешенного подхода не только с учетом гуманитарных обязательств [1, с. 42], но и с учетом уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, материальных и экономических потребностей вынужденных мигрантов, уровня бюджетной обеспеченности социальной сферы и целого ряда других вопросов [2, с. 44-53].
Вполне закономерно, что проблематика государственного управления в сфере вынужденной миграции исследуется в рамках различных отраслей научного знания [3, с. 46].
Отдельно стоит отметить, что вынужденная миграция требует особого управленческого подхода, сочетающего в себе как элементы убеждения, выражающиеся в социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, так и элементы принуждения, выражающиеся в обязательных регистрационных и идентификационных процедурах, оформлении разрешительной документации, квотировании вынужденных мигрантов и распределении их в определенные субъекты, нуждающиеся в рабочих ресурсах, привлечении к юридической ответственности вынужденных мигрантов, совершивших преступления и правонарушения, включая депортацию лиц, нарушающих нормы действующего законодательства России.
В науке достаточно давно идет дискуссия относительно эффективности Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) как основного субъекта управления, обладающего наиболее широкими полномочиями в сфере вынужденной миграции.
Одни ученые придерживаются точки зрения, что МВД не способно эффективно осуществлять функции государственного управления в сфере вынужденной миграции в связи с тем, что характер его полномочий носит силовой и правозащитный характер, а поэтому МВД способно действительно эффективно осуществлять только регистрационные, правоохранительные и правозащитные функции. Отметим в этой связи, что государственное управление в сфере вынужденной миграции предполагает осуществление функций и задач по социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, способствующее лучшей социализации и правовому просвещению вынужденных мигрантов [4, с. 22]. Эффективное осуществление указанных функций в свою очередь, по мнению автора, может позитивно сказаться на превенции совершения преступлений и правонарушений в среде вынужденных мигрантов.
С другой стороны, иные ученые полагают, что МВД России обладает значительным правозащитным потенциалом и разделение полномочий между различными государственными органами или наделение МВД России полномочиями, которые оно не способно осуществлять эффективно, может отразиться и на других сферах деятельности, а также нарушить существующий режим безопасности [5, с. 59]. В этой связи целесообразно оставить у МВД России только те полномочия, которые МВД России способно осуществлять, без сомнения, эффективно, то есть полномочия юридического и правооохранительного характера [6, с. 58]. Это утверждение также вполне соотносится с позициями Президента России, который в своих выступлениях на Расширенной коллегии МВД России неоднократно отмечал необходимость борьбы с нелегальной миграцией[1].
Автор, хотя и разделяет сомнения в эффективности деятельности МВД России в сфере социальной адаптации и интеграции, но придерживается сбалансированного подхода, сочетающего в себе не только четкое разделение функций и полномочий с учетом специфики основной деятельности (для МВД России – это правоохранительная и правозащитная деятельность), но и наличие координирующих и взаимодополняющих полномочий, таким образом, чтобы специализированная государственная структура, уполномоченная в сфере социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, работала в единой связке с МВД России, при этом ее деятельность способствовала бы не фрагментации государственного управления в сфере вынужденной миграции, а придании ему целостности, системности и эффективности в любых условиях.
Управленческий подход к вынужденной миграции в обычных условиях строится в первую очередь на деятельности МВД России, регламентированной целым рядом нормативных документов. К таким документам следует отнести Положение о Министерстве внутренних дел[2], регламентирующее порядок деятельности и полномочия МВД России, в том числе в сфере вынужденной миграции. Несмотря на значительную специфику деятельности в сфере вынужденной миграции, помимо собственно разрешительных, регистрационных и защитных полномочий, в Регламенте МВД России содержатся лишь общие положения о регулировании вынужденной миграции[3].
Порядок оказания соответствующих услуг вынужденных мигрантам, в том числе рассмотрение ходатайства о признании беженцем, заявления о предоставлении временного убежища, регламентируются соответствующими административно-правовыми актами МВД России, включая административные регламенты[4].
Порядок предоставления временного убежища дополнительно регламентируется Постановлением Правительства России.
Таким образом, государственное управление в России, осуществляется, как правило, в обычных условиях, когда планомерно и последовательно реализуются все административно-правовые процедуры и стадии, предусмотренные действующим законодательством в сфере приема, регистрации и обеспечении прав вынужденных мигрантов в установленные законом сроки [7, с. 111-113].
Так, регламентированное время рассмотрения ходатайства лица о предоставлении статуса беженца составляет 3 месяца в соответствии с пунктом 20 Административного регламента МВД России[5].
При этом, регламентированное время рассмотрения заявления о предоставлении временного убежища, то есть статуса, который в наибольшей мере способствует или, по крайней мере, должен способствовать обеспечению соблюдения Россией своих гуманитарных обязательств, составляет также 3 месяца.
В случае с экстренным массовым прибытием вынужденных мигрантов в процесс обычного управления встраиваются административно-правовые механизмы экстренного порядка, регламентированные в Федеральном законе о беженцах, в частности в статье 14, где раскрывается механизм распределения вынужденных мигрантов в соответствующих субъектах и содержится отсылочная норма об экстренном порядке осуществления государственного управления в соответствии с административно-правовыми актами, издаваемыми Правительством России.
Таким образом, механизм управления в ситуации экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов в России каждый раз формируется Правительством России под конкретную ситуацию, то есть является ситуационным.
Такой подход, с одной стороны, может позволить оптимизировать действующий административно-правовой механизм и соответственно процесс государственного управления под конкретную ситуацию.
С другой стороны, отсутствие последовательного и отлаженного подхода к государственному управлению вынужденной миграцией в случае экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов создает правовую и управленческую неопределенность, ставит под сомнение возможность выполнения гуманитарных обязательств Россией и снижает качество и эффективность государственного управления в условиях, отличающихся от обычных [8, с. 64-68].
Системный и взвешенный подход, по мнению автора, предполагает наличие схем взаимодействия государственных органов, участвующих в процессах управления вынужденной миграцией, порядка их координации и субординации, определение координирующего звена в этих процессах.
Сложившаяся практика ручного и ситуационного управления лишает процесс государственного управления последовательности и целостности, поскольку вместо планомерной работы в особых условиях (то есть условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов на территорию России), характеризующейся мобилизацией дополнительных ресурсов и реализацией отлаженных схем государственного управления, на практике мы видим, что Правительство России просто сокращает срок рассмотрения ходатайства о предоставлении временного убежища с 3 месяцев до 3 дней[6]. При этом в указанном Постановлении отсутствуют нормативные положения, посвященные оптимизации административно-правовых процедур.
Также следует напомнить, что согласно статистическим данным, предоставленными ведущими федеральными СМИ, в частности, Российской газетой[7], ТАСС,[8] количество беженцев, а точнее вынужденных мигрантов, на территории России составляет более 5 миллионов человек только из Украины, не считая иные проблемные регионы, в том числе Сирию и Афганистан.
Это ставит весьма серьезные проблемы перед миграционной системой России. Так, МВД России вынуждено осуществить те процедуры, которые осуществлялись в течение 3 месяцев в нормальных условиях в течение 3 дней. В этой связи логичным представляются два взаимоисключающих предположения:
1) Административно-правовая процедура рассмотрения заявления о предоставлении статуса временного убежища в обычных условиях чрезмерно растянута во времени, и, в случае мобилизации ресурсов, может быть осуществлена без потери качества и эффективности в течение 3 дней.
2) Административно-правовая процедура рассмотрения заявления о предоставлении статуса временного убежища в обычных условиях действительно занимает 3 месяца, поскольку требует производства значительного объема работы. Министерство внутренних дел России должно самостоятельно определить как оптимизировать административно-правовую процедуру рассмотрения заявления о предоставлении статуса временного убежища с 3 месяцев до 3 дней в крайне сжатые сроки, что невозможно без мобилизации огромных ресурсов.
Дополнительно стоит отместить, что мы рассматриваем ситуацию массового прибытия вынужденных мигрантов в экстренном порядке, которая характеризуется тем, что количество лиц, ходатайствующих о предоставлении временного убежища значительно возрастает, чем создается дополнительная нагрузка на систему государственного управления в сфере вынужденной миграции.
В этом случае количество необходимых ресурсов для выполнения этой задачи без потери качества и эффективности государственного управления может быть в сотни и даже тысячи раз больше, чем количество ресурсов, затрачиваемых для государственного управления вынужденной миграцией в обычных условиях.
В целом, ситуационное государственное управление вынужденной миграцией с учетом вышеперечисленных объективных обстоятельств и сложностей представляется малоэффективным и требует незапланированной мобилизации человеческих и материальных ресурсов, перестроению создаваемых годами административных схем и алгоритмов управления под конкретные сроки выполнения задачи, как это произошло в вышеуказанном Постановлении Правительства, что является системным и систематическим дефектом, который проявлялся годами, но не устранялся.
Подчеркнем, что МВД России, в действительности, само осознавало необходимость реформирования сферы государственного управления вынужденной миграцией. И в этой связи 25 января 2022 года была предпринята попытка разработки и принятия Федерального закона “О предоставлении убежища на территории Российской Федерации”, который до сих пор находится в стадии рассмотрения на соответствующем интернет-портале[9].
Перечисленные обстоятельства подчеркивают необходимость выработки системного и взвешенного подхода к государственному управлению вынужденной миграцией.
Необходимо заранее разработать схемы взаимодействия государственных органов, реалистичные сроки рассмотрения заявлений, сформировать резервные фонды материальных средств и штат сотрудников, которые могут быть оперативно мобилизованы под конкретную ситуацию. По мнению автора, исключительность ситуации не может оправдывать неготовность миграционной системы России к массовому приему вынужденных мигрантов.
Заметим, что указанные проблемы касались исключительно стадии регистрации и приема вынужденных мигрантов.
Помимо регистрационных и разрешительных процедур в системе управления вынужденной миграцией существует стадия социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, которой уделяется недостаточно внимания в административно-правовой практике России. Это, в свою очередь, косвенно влечет повышение преступности в сфере мигрантов, с которой вынуждены бороться сотрудники МВД России. Таким образом, получается замкнутый круг. Вынужденный мигрант в России получает легальный статус и, если вынужденный мигрант способен сам адаптироваться и интегрироваться в социальную, экономическую и правовую систему России, тогда шансы на его пребывание на территории России повышаются.
Если же деятельность вынужденного мигранта в силу отсутствия знаний о социальной и правовой системе России криминализируется, то МВД России реализует защитную функцию и вынужденный мигрант либо депортируется, либо отбывает наказание за свои деяния в рамках пенитенциарной системы России [9, с. 7-10].
С точки зрения повышения эффективности управления рекомендуется качественно структурировать массив общественных отношений, подлежащий административно-правовому регулированию, в том числе категориально, на вынужденную миграцию, трудовую миграцию [10, с. 69-72].
Выводы
По итогам проведённого исследования автором сформулированы следующие рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства:
1) Целесообразно в случае экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов использовать некоммерческие организации, способные эффективно мобилизоваться, и в короткие сроки оказать необходимые услуги вынужденным мигрантам в области социальной, правовой, экономической адаптации и интеграции. Это можно рассматривать как своеобразный «социальный аутсорсинг», когда государство привлекает внешних исполнителей для осуществления социально значимой деятельности, а исполнители получают соответствующее финансирование и материальную поддержку.
В этом контексте автор предлагает создать реестр наиболее надежных и проверенных некоммерческих организаций, способных оказывать данные услуги и проводить соответствующие мероприятия по социальной, культурной и экономической адаптации наиболее эффективно. В настоящее время государственным органом, уполномоченным осуществлять полномочия в сфере социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, является Федеральное агентство по делам национальностей, деятельность которого сосредоточена в основном на проведении культурно-развлекательных мероприятий, что не способствует решению существующих проблем социальной адаптации и интеграции[10].
Привлечение коммерческих организаций представляется сомнительной инициативой, поскольку их основной деятельностью является извлечение прибыли, что может негативно сказаться на качестве предоставления услуг и проведения соответствующих мероприятий.
2) В целях решения существующих проблем автор предлагает разработать детальный порядок работы с вынужденными мигрантами в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов. В этом случае координирующим органом, по мнению автора, может выступить МВД России. Указанный порядок может включать схему взаимодействия, то есть координации и субординации, государственных органов в процессе управления вынужденной миграцией, схему создания и управления резервными фондами материальных средств и кадровым резервом.
3) Квотирование вынужденных мигрантов и их распределение является важнейшим инструментом для управления миграционными потоками. Заметим, что в РФ квотирование в сфере вынужденной миграции производится согласно Постановлению Правительства России от 12.03.2022 которым закреплен механизм распределения вынужденных мигрантов из Украины[11]. Тем не менее, данный механизм вызывает не только позитивные, но и критические замечания, поскольку не содержит реальных механизмов экономической мотивации вынужденных мигрантов. В конечном итоге это может привести к тому, что вынужденные мигранты, используя иные правовые статусы, мигрируют в наиболее экономически и социально привлекательные субъекты РФ, что девальвирует ценность механизма распределения.
В этой связи автор предлагает разработать механизм экономической стимуляции вынужденных мигрантов на основе системы дотаций и субсидий как регионам, так и вынужденным мигрантам, который будет являться частью единой системы распределения вынужденных мигрантов в России в зависимости от социально-экономических потребностей соответствующих регионов. Указанный механизм может быть регламентирован соответствующим Постановоением Правительства России.
Это позволит использовать возможности и компетенции вынужденных мигрантов для развития экономической сферы слаборазвитых регионов России и, таким образом, обеспечит социально-экономическую интеграцию и адаптацию вынужденных мигрантов в наиболее естественных условиях рыночной экономики.
4) Создание специализированного государственного органа, уполномоченного полноценно осуществлять функции социальной, экономической и правовой интеграции и адаптации вынужденных мигрантов, что позволит с одной стороны специализировать данную деятельность и значительно повысить качество работы с вынужденными мигрантами, а также оптимизировать нагрузку на МВД России.
5) Наделение МВД РФ координационными полномочиями в части управления вынужденной миграцией с учетом того, что МВД РФ обладает наибольшей информацией о положении дел в указанной сфере.
[1] Выступление Президента России на Расширенном заседании коллегии МВД России от 17 февраля 2022 года // Президент России: официальный сайт. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/67795 (дата обращения: 27.11.2023).
[2] Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 в редакции от 17 июля 2023 г. «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 52 (часть V). Ст. 7614.
[3] Приказ МВД РФ от 14 ноября 2022 г. № 855 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» // официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202304250020?ysclid=loriqlsker69432341 (дата обращения: 27.11.2023).
[4] Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации: [приказ МВД России от 11 июня 2019 г. № 376: ред. 17 ноября 2020 г.] // Министерство внутренних дел Российской Федерации: официальный сайт. URL: https://мвд.рф/upload/site74/folder_page/020/349/934/Prikaz_MVD_Rossii_ot_11.06.2019_N_376_red._ot_17.11.2020.pdf?ysclid=lorj1c38fa843262570 (дата обращения: 27.11.2023).
[5] Приказ МВД России от 11 июня 2019 г. № 376 в редакции 17 ноября 2020 г. «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» // Министерство внутренних дел Российской Федерации: официальный сайт. URL: https://мвд.рф/upload/site74/folder_page/020/349/934/Prikaz_MVD_Rossii_ot_11.06.2019_N_376_red._ot_17.11.2020.pdf?ysclid=lorj1c38fa843262570 (дата обращения: 27.11.2023).
[6] Постановление Правительства РФ от 22 июля 2014 г. N 690 в редакции от 29 марта 2023 года «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации в поисках убежища вместе с "Временными правилами предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации в поисках убежища" // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 30 (часть II). – Ст. 4326.
[7] Россия приняла пять миллионов беженцев с Украины // Российская газета: сайт. URL: https://rg.ru/2023/06/19/grazhdane-skitalcy.html (дата обращения: 27.11.2023).
[8] С февраля 2022 года в Россию прибыли более 5,2 млн беженцев с территории Украины URL: https://tass.ru/obschestvo/16914809?ysclid=lo2rr1c52b835541156 (дата обращения: 27.11.2023)
[9] МВД России разработан проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» / https://мвд.рф/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/news/item/28166807/?ysclid=ln8l93psmh184203510 (дата обращения: 27.11.2023).
[10] Федеральное агентство по делам национальностей России / https://fadn.gov.ru/ (дата обращения: 27.11.2023).
[11] Постановление Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 г. № 349 в редакции от 18 апреля 2023 года «О распределении по субъектам Российской Федерации граждан Российской Федерации, Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территориях Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, вынужденно покинувших территории Украины, Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 марта 2022 г. N 12 ст. 1835.
Библиография
1. Суворова В. А. Политико-правовое обеспечение соблюдения прав вынужденных мигрантов: соотношение международных и российских норм. Москва: Государственный университет управления, 2021. 107 С.
2. Петровская М. И. Содержание государственного управления в сфере вынужденной миграции в России: административно-правовой аспект // Юрист. 2021. № 1. С.44-53.
3. Сморгунов Л. В. и др. Управление публичной политикой Москва: Аспект-Пресс, 2016. 320 С.
4. Волох В. А., Володин Е. В. Порядок трудоустройства иностранных граждан, получивших статус беженца или временное убежище в Российской Федерации // Юридические исследования. 2014. № 10. С. 19-37.
5. Захарова Е. П. Проблемы правового регулирования отдельных мер административного принуждения, применяемых в связи с нарушениями миграционного законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 4 (123). С. 57-63
6. Рязанова Л. П. Правовой статус незаконного мигранта: проблема определения // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2017. № 2 (30). С. 57-60.
7. Петровская М.И. Основные подходы к административно-правовому регулированию государственного управления в сфере вынужденной миграции в России // Евразийский юридический журнал. 2023. № 7. С. 111-113.
8. Петровская М.И. Институт временного убежища в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Проблемы научной мысли. 2022. Т. 2. № 8. С. 64-68.
9. Булатов Р.Б., Андрейцо С.Ю. Реализация прав иностранных граждан в России: вынужденная миграция, административная ответственность // Миграционное право. 2021. № 1. С. 7-10.
10. Андрейцо С.Ю. Проблемы реализации миграционной политики в России: права человека, трудовая, вынужденная незаконная миграция // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2022. № 2 (55). С. 69-72.
References
1. Suvorova, V. A. (2021). Political and legal support for the observance of the rights of forced migrants: the relationship between international and Russian norms. Moscow: State University of Management.
2. Petrovskaya, M.I. (2021). Contents of public administration in the field of forced migration in Russia: administrative and legal aspect. Lawyer, 1, 44-53.
3. Smorgunov, L.V. et al. (2016). Public policy management Moscow: Aspect-Press.
4. Volokh, V. A., & Volodin, E. V. (2014). The procedure for employment of foreign citizens who have received refugee status or temporary asylum in the Russian Federation. Legal Research, 10, 19-37.
5. Zakharova, E. P. (2018). Problems of legal regulation of certain measures of administrative coercion applied in connection with violations of migration legislation. Bulletin of the Saratov State Law Academy, 4(123), 57-63.
6. Ryazanova, L.P. (2017). Legal status of an illegal migrant: the problem of definition. Bulletin of the Belgorod Legal Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin, 2(30), 57-60.
7. Petrovskaya, M.I. (2023). Basic approaches to administrative and legal regulation of public administration in the field of forced migration in Russia. Eurasian Legal Journal, 7, 111-113.
8. Petrovskaya, M.I. (2022). Institute of temporary asylum in the Russian Federation: problems and prospects. Problems of scientific thought, 2(8), 64-68.
9. Bulatov R.B., & Andreytso S.Yu. (2021). Realization of the rights of foreign citizens in Russia: forced migration, administrative responsibility. Migration Law, 1, 7-10.
10. Andreytso, S.Yu. (2022). Problems of implementing migration policy in Russia: human rights, labor, forced illegal migration. Bulletin of the St. Petersburg Law Academy, 2(55), 69-72.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предмет исследования. В рецензируемой статье «Проблемы административно-правового регулирования государственного управления вынужденной миграцией в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов на территорию России» предметом исследования являются нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие между государством и иностранными гражданами и лицами без гражданства «по поводу осуществления регистрационных действий, пребывания, социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции, вынужденных мигрантов на территории России».
Методология исследования. При написании статьи использовались такие методы как: логический, теоретико-прогностический, формально-юридический, системно-структурный и правового моделирования. Методологический аппарат составили следующие диалектические приемы и способы научного познания: анализ, абстрагирование, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия, синтез, типология, классификация, систематизация и обобщение. В работе использовалось сочетание эмпирической и теоретической информации. Применение современных методов позволило изучить сложившиеся подходы, взгляды на предмет исследования, выработать авторскую позицию и аргументировать ее.
Актуальность исследования. Актуальность темы исследования, заявленной автором, не вызывает сомнения. Массовая миграция вынужденного характера создает массу проблем различной этимологии как для самих мигрантов, так и для тех государств, на территорию которых они прибывают. Автор справедливо отмечает, что «…вынужденная миграция требует особого управленческого подхода, сочетающего в себе как элементы убеждения, выражающегося в социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, так и элементы принуждения, выражающиеся в обязательных регистрационных и идентификационных процедурах, оформлении разрешительной документации, квотировании вынужденных мигрантов и распределении их в определенные субъекты, нуждающиеся в рабочих ресурсах, привлечении к юридической ответственности вынужденных мигрантов, совершивших преступления и правонарушения, включая депортацию лиц, нарушающих нормы действующего законодательства России». Эти обстоятельства указывают на актуальность доктринальных разработок по данной тематике с целью совершенствования законодательства и практики его применения.
Научная новизна. Не подвергая сомнению важность проведенных ранее научных исследований, послуживших теоретической базой для данной работы, тем не менее, можно отметить, что в этой статье впервые сформулированы заслуживающие внимания положения, например: «…Целесообразно в случае экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов использовать некоммерческие организации, способные эффективно мобилизоваться и в короткие сроки оказать необходимые услуги вынужденным мигрантам в области социальной, правовой, экономической адаптации и интеграции». Автором по результатам написания статьи сделан ряд теоретических выводов и предложений, что указывает не только на важность этого исследования для юридической науки, но и определяет его практическую значимость.
Стиль, структура, содержание. Прежде всего, хотелось указать на необходимость корректировки названия статьи по двум причинам: 1) слишком длинное название для научной статьи; 2) повтор понятий «вынужденной миграцией» и «вынужденных мигрантов». В целом статья написана научным стилем, использована специальная юридическая терминология. Вместе с тем, вызывает сомнение корректность использования термина «объект» применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства, представляется, что эти лица следует, все-таки, считать субъектами правоотношений, а объект государственного управления – это их поведение (действия или бездействия). Также текст статьи не лишен отдельных грамматических ошибок и опечаток: например, «агенство», «Российскими федеральными СМИ» и др. Встречаются часто повторы слов в предложениях, необходимо использовать синонимы или перефразировать предложения. Кроме того, введение не отвечает требованиям, предъявляемым к этой части научной статьи. А также, в заключении следовало бы сформулировать основные результаты, которые достиг автор в ходе исследования. Замечания носят устранимый характер. Статья структурирована. Тема раскрыта, содержание статьи соответствует ее названию. Не совсем понятна нумерация сносок ([§§], [‡‡‡] и т.д.), возможно, это технический сбой.
Библиография. Автором использовано достаточное количество доктринальных источников, представлены ссылки на публикации последних лет. Ссылки на источники оформлены в соответствии с требования библиографического ГОСТа.
Апелляция к оппонентам. По отдельным вопросам заявленной тематики представлена научная дискуссия, обращения к оппонентам корректные. Все заимствования оформлены ссылками на автора и источник опубликования.
Выводы, интерес читательской аудитории. Статья «Проблемы административно-правового регулирования государственного управления вынужденной миграцией в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов на территорию России» рекомендуется к опубликованию с условием ее доработки. Статья соответствует тематике и редакционной политике журнала «Национальная безопасность / nota bene». Статья написана на актуальную тему, имеет практическую значимость и отличается научной новизной. Данная статья может представлять интерес для широкой читательской аудитории, прежде всего, специалистов в области правоохранительной деятельности и административного права, а также, будет полезна для преподавателей и обучающихся юридических вузов и факультетов.
Результаты процедуры повторного рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предметом исследования в представленной на рецензирование статье являются "... административно—правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере вынужденной миграции в обычных условиях и условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов". В качестве объекта исследования автор указывает "... общественные отношения, складывающие в сфере вынужденной миграции". Заявленные границы исследования соблюдены автором.
Методология исследования в тексте статьи не раскрывается, но очевидно, что ученым использовались всеобщий диалектический, логический, статистический, формально-юридический методы исследования.
Актуальность избранной автором темы исследования несомненна и обоснована им следующим образом: "Актуальность заявленной темы исследования обусловлена беспрецедентно высоким уровнем вынужденной миграции в Российской Федерации, что в целом связано с напряженной геополитической ситуацией во всем мире. Массовое экстренное прибытие вынужденных мигрантов, в том числе из Украины, предопределило необходимость оптимизации существующей административно—правовой модели государственного управления для решения задач по регистрации и приему вынужденных мигрантов. Предпринятые ранее попытки реформирования данной сферы не были в полной мере успешными, поэтому все изменения производились Правительством в экстренном порядке уже в процессе приема вынужденных мигрантов. Отметим, что в настоящее время прослеживается тенденция к ситуационному управлению в сфере вынужденной миграции, что в краткосрочной и среднесрочной перспективах требует качественных административно—правовых реформ. Указанные обстоятельства предопределяют востребованность исследования текущей административно—правовой модели управления вынужденной миграцией в России и поиска путей ее оптимизации". Дополнительно ученому необходимо перечислить фамилии ведущих специалистов, занимавшихся исследованием поднимаемых в статье проблем, а также раскрыть степень их изученности.
Как указывает автор, целью статьи является "... выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере вынужденной миграции". Научная новизна работы проявляется в следующих заключениях ученого: "Автор, хотя и разделяет сомнения в эффективности деятельности МВД России в сфере социальной адаптации и интеграции, но придерживается сбалансированного подхода, сочетающего в себе не только четкое разделение функций и полномочий с учетом специфики основной деятельности (для МВД России – это правоохранительная и правозащитная деятельность), но и наличие координирующих и взаимодополняющих полномочий, таким образом, чтобы специализированная государственная структура, уполномоченная в сфере социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, работала в единой связке с МВД России, при этом ее деятельность способствовала бы не фрагментации государственного управления в сфере вынужденной миграции, а придании ему целостности, системности и эффективности в любых условиях"; "... механизм управления в ситуации экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов в России каждый раз формируется Правительством России под конкретную ситуацию, то есть является ситуационным"; "... ситуационное государственное управление вынужденной миграцией с учетом вышеперечисленных объективных обстоятельств и сложностей представляется малоэффективным и требует незапланированной мобилизации человеческих и материальных ресурсов, перестроению создаваемых годами административных схем и алгоритмов управления под конкретные сроки выполнения задачи, как это произошло в вышеуказанном Постановлении Правительства, что является системным и систематическим дефектом, который проявлялся годами, но не устранялся"; "Целесообразно в случае экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов использовать некоммерческие организации, способные эффективно мобилизоваться, и в короткие сроки оказать необходимые услуги вынужденным мигрантам в области социальной, правовой, экономической адаптации и интеграции. Это можно рассматривать как своеобразный «социальный аутсорсинг», когда государство привлекает внешних исполнителей для осуществления социально значимой деятельности, а исполнители получают соответствующее финансирование и материальную поддержку. В этом контексте автор предлагает создать реестр наиболее надежных и проверенных некоммерческих организаций, способных оказывать данные услуги и проводить соответствующие мероприятия по социальной, культурной и экономической адаптации наиболее эффективно" и др. Таким образом, статья вносит определенный вклад в развитие отечественной правовой науки и заслуживает внимания потенциальных читателей.
Научный стиль исследования выдержан автором в полной мере.
Структура работы вполне логична. Во вводной части статьи ученый обосновывает актуальность избранной им темы исследования, определяет предмет и объект исследования, ставит его цель. В основной части работы автор предлагает дефиницию понятия "государственное управление вынужденной миграцией" и осуществляет критический анализ административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере вынужденной миграции в обычных условиях и в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов, попутно выявляя проблемы такого регулирования и предлагая пути их решения. В заключительной части статьи содержатся выводы по результатам проведенного исследования.
Содержание статьи полностью соответствует ее наименованию и не вызывает особых нареканий.
Библиография исследования представлена 10 источниками (монографиями и научными статьями), не считая нормативного, аналитического и статистического материала. С формальной и фактической точек зрения этого вполне достаточно. Характер и количество использованных при написании статьи источников позволили автору раскрыть тему исследования с необходимой глубиной и полнотой.
Апелляция к оппонентам имеется, как общая, так и частная (Л. П. Рязанова и др.), и вполне достаточна. Научная дискуссия ведется автором корректно; положения работы обоснованы в необходимой степени.
Выводы по результатам проведенного исследования имеются ("1) Целесообразно в случае экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов использовать некоммерческие организации, способные эффективно мобилизоваться, и в короткие сроки оказать необходимые услуги вынужденным мигрантам в области социальной, правовой, экономической адаптации и интеграции. Это можно рассматривать как своеобразный «социальный аутсорсинг», когда государство привлекает внешних исполнителей для осуществления социально значимой деятельности, а исполнители получают соответствующее финансирование и материальную поддержку. В этом контексте автор предлагает создать реестр наиболее надежных и проверенных некоммерческих организаций, способных оказывать данные услуги и проводить соответствующие мероприятия по социальной, культурной и экономической адаптации наиболее эффективно. ... Привлечение коммерческих организаций представляется сомнительной инициативой, поскольку их основной деятельностью является извлечение прибыли, что может негативно сказаться на качестве предоставления услуг и проведения соответствующих мероприятий. 2) В целях решения существующих проблем автор предлагает разработать детальный порядок работы с вынужденными мигрантами в условиях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов. В этом случае координирующим органом, по мнению автора, может выступить МВД России. Указанный порядок может включать схему взаимодействия, то есть координации и субординации, государственных органов в процессе управления вынужденной миграцией, схему создания и управления резервными фондами материальных средств и кадровым резервом. 3) Квотирование вынужденных мигрантов и их распределение является важнейшим инструментом для управления миграционными потоками. ... В этой связи автор предлагает разработать механизм экономической стимуляции вынужденных мигрантов на основе системы дотаций и субсидий как регионам, так и вынужденным мигрантам, который будет являться частью единой системы распределения вынужденных мигрантов в России в зависимости от социально-экономических потребностей соответствующих регионов" и др.), обладают свойствами научной новизны, достоверности и обоснованности и, безусловно, заслуживают внимания научного сообщества.
Статья нуждается в дополнительном вычитывании - в ней встречаются опечатки.
Так, автор пишет: "Отметим, что в настоящее время прослеживается тенденция к ситуационному управлению в сфере вынужденной миграции, что в красткосрочной и среднесрочной перспективах требует качественных административно—правовых реформ" - "краткосрочной".
Ученый указывает: "Государственное управление вынужденной миграцией в России представляет собой упорядоченную систему административно-правовых отношений, возникающих между государством и представляющими его государственными органами с одной стороны, и иностранными гражданами и лицами без гражданства с другой стороны, по поводу осуществления регистрационных действий, пребывания, социальной, правовой и экономической адаптации и интеграции, вынужденных мигрантов на территории России". Запятая после слова "интеграции" не нужна. Автор отмечает: "К числу таких черт можно отнести мультисистемность постольку, поскольку государственное управление в сфере вынужденной миграции характеризуется наличием широкого круга правовых, политических, экономических социальных и гуманитарных вопросов...". Пропущена запятая после слова "экономических". Приведенный в рецензии перечень опечаток не является исчерпывающим.
Интерес читательской аудитории к представленной на рецензирование статье может быть проявлен прежде всего со стороны специалистов в сфере конституционного права, административного права при условии ее доработки: раскрытии методологии исследования, дополнительном обосновании актуальности его темы (в рамках сделанного замечания), устранении опечаток в работе.
|
Рус
© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.
