Основания и порядок прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: вопросы административного процессуального права

Кабанов Павел Александрович доктор юридических наук профессор, Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42 Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Другие публикации этого автора

Действующее российское законодательство о государственной и муниципальной службе предусматривает создание и функционирование в органах публичной власти специализированных общественно-государственных органов в перечень полномочий, которых входят задачи по обеспечению общепринятых правил служебного поведения и профилактике коррупции. Для решения этих задач частью 5 статьи 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено создание Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов ^[8]. Аналогичное положение для решения тех же задач заложено и в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», где в части 4 статьи 14.1 также предусмотрено создание аналогичных органов – Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов ^[18].

Порядок организации, обеспечения и деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов определяется рядом нормативных правовых актов, издаваемых в пределах своей компетенции:

а) Президентом Российской Федерации ^[17];

б) руководителями федеральных органов исполнительной власти ^[9,12];

в) высшими должностными лицами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (главами субъектов Российской Федерации) ^[13];

г) законодательными (представительными) органами власти субъекта Российской Федерации ^{[14, 15, 16]};

д) руководителями региональных органов государственной власти ^[10];

е) главами муниципальных образований ^[25];

ж) представительными органами муниципальных образований ^{[20, 24]};

з) руководителями органов местного самоуправления ^[11].

Во всех российских нормативных правовых актах различного уровня, регулирующих порядок организации, технического и ресурсного обеспечения, а также деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее по тексту – Комиссии – примечание автора – П.К.) предусматривается в основном процедурный порядок создания Комиссий, подготовки к рассмотрению и рассмотрение на заседаниях Комиссий поступивших материалов. Как правило, в них детально описываются процедуры принятия по этим материалам Комиссиями решений рекомендательного и обязательного характера. Основой целью деятельности названных государственно-общественных вспомогательных правоприменительных органов является рассмотрение поступивших к ним материалов и принятие по ним решений.

Внимательное изучение нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность Комиссий, и научных исследований, посвященных этому вопросу ^{[1, c.20-24; 2, c.22-27; 3, c.16-28; 4, c.35-38; 5, c.16-28; 6, c.141-144; 7, c.156-163; 26, c. 5-11; 27, c.52-59; 28, c.44-48; 29, c.49-51; 30, c.13-17; 31, c.34-37; 32]}, привело нас к выводу о том, что деятельность уже созданной Комиссии по рассмотрению конкретного материала можно условно разделить на несколько стадий: 1) принятие и регистрация поступивших материалов; 2) подготовка материалов к рассмотрению; 3) рассмотрение материалов на заседании; 4) принятие решений по результатам рассмотрения; 5) обжалование принятых решений; 6) исполнение принятых решений; 7) информирование об исполнении принятых решений. Хотя в современной юридической литературе имеются и другие подходы по определению стадий по рассмотрению материалов в Комиссии ^{[33, c.20-21]}.

Изучение нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Комиссий, иных нормативных правовых актов и практики деятельности Комиссий привели нас к выводу о том, что в них не предусмотрено прекращение производства по поступившим в Комиссию материалам даже при наличии к тому оснований, предусмотренных действующим российским федеральным и региональным законодательством.

Так, в соответствии с частью 5 статьи 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ^[19], заявитель вправе отозвать свое обращение. Аналогичное положение об отзыве обращения заложено и в региональном законодательстве, например, в части 6 ст. 16 Закона Республики Татарстан «Об обращениях граждан в Республике Татарстан» ^[22], в части 5 статьи 4 Закона Республики Башкортостан «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» ^[21] и других региональных законах субъектов Российской Федерации ^[23]. Следовательно, данное положение, закрепленное в федеральном и региональном законодательстве об обращениях граждан, должно распространятся и на обращения граждан, организаций и должностных лиц, направленных ими в Комиссию, если они в неё обращались в соответствии с действующем законодательством и Положением о ней. В соответствии с российским законодательством о государственной гражданской службе и о муниципальной службе, а также антикоррупционным законодательством, такими обращениями, подлежащими рассмотрению и принятием решения Комиссией, являются:

а) обращение гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы;

б) заявление государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей ^{[13, 17]}. Аналогичные документы направляют в соответствующие Комиссии муниципальные служащие и бывшие муниципальные служащие, в соответствии с федеральным законодательством о муниципальной службе и Положением о Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Отзыв письменного обращения бывшего государственного или муниципального служащего о даче согласия на работу в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной (муниципальной) службы возможен если в этом отпала необходимость. Это могут быть случаи, когда бывший муниципальный служащий сам добровольно отказался от такой работы либо представители работодателя ему отказали в приеме на работу, то есть когда изменилась обстановка, что, несомненно, является основанием для прекращения производства в Комиссии в связи с изменением обстановки.

На наш взгляд, подлежит прекращению рассмотрение в Комиссии заблаговременно поданное (то есть до истечения срока подачи сведений о доходах в кадровую службу) заявление государственного (муниципального) служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если он получил и в установленный срок предоставил такие сведения в кадровую службу соответствующего органа (органа государственной власти или органа местного самоуправления). Такие случаи возможны, когда государственный или муниципальный служащий не проживает вместе со своей семьёй. Хотя возможно предоставление супругом (супругой) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера несовершеннолетних детей в кадровую службу соответствующего органа без уведомления супруга (супруги). В этом случае кадровая служба должна уведомлять письменно государственного или муниципального служащего, а также Комиссию о поступивших к ним сведениях. Здесь мы видим другой типичный случай изменения обстановки, которое является одним из оснований прекращения производства в Комиссии.

Как нам представляется, в качестве основания прекращения рассмотрения материалов по существу, поступивших в Комиссию, может служить смерть государственного (муниципального) служащего, в отношении которого поступили материалы о несоблюдении им требований к служебному поведению и/или урегулированию конфликта интересов либо обратившегося с заявлением служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также бывшего государственного (муниципального) служащего обратившегося за разрешением на работу в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной (муниципальной) службы.

В качестве самостоятельного основания для прекращения рассмотрения материалов Комиссии может служить обращение (уведомление) коммерческой или некоммерческой организации об отказе в приеме на работу либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора бывшему государственному или муниципальному служащему. Здесь мы тоже видим частный случай изменения обстановки в результате которого, рассмотрение обращения гражданина, бывшего муниципального или государственного служащего, является бессмысленным.

В зависимости от стадии прохождения материалов, поступивших в Комиссии, решение о прекращении рассмотрения материалов по существу может приниматься как единолично председателем Комиссии, так и коллегиально – на заседании Комиссии.

На наш взгляд, единоличное решение председателя Комиссии о прекращении рассмотрения поступивших в Комиссию материалов по существу, возможно лишь на стадии подготовки материалов к рассмотрению на заседании Комиссии. При этом председателем Комиссии должен решаться вопрос об изменении повестки дня заседания или об отмене самого заседания, в случае если на рассмотрение Комиссии выносился только этот вопрос. Если же отзыв ранее поступившего обращения или заявления происходит в процессе рассмотрения вопроса на заседании Комиссии, то для принятия решения о прекращения рассмотрения поступивших материалов необходимо коллегиальное решение Комиссии о прекращении рассмотрения материалов.

Как нам представляется, в качестве процессуального документа о прекращении рассмотрения обращения, заявления или представления может выступать решение председателя Комиссии или решение Комиссии о прекращении рассмотрения обращения, заявления или представления. В названном процессуальном документе должны отражаться основание и мотивы принятия решения.

В случае единоличного принятия решения председателем Комиссии о прекращении рассмотрения обращения, заявления или представления о принятом решении письменно уведомляются члены Комиссии, заинтересованные лица и/или сами обратившиеся. При принятии коллегиального решения Комиссией в процессе рассмотрения поступивших материалов, члены Комиссии не уведомляются, а копия решения направляется заинтересованным лицам, в том числе и обратившимся в Комиссию лицам.

Проведенный нами анализ нормативно-правовой базы и научных (учебных и методических) литературных источников по организации деятельности Комиссий позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в правовом регулировании деятельности Комиссий не предусмотрены процессуальные основания и порядок прекращения производства по поступившим на рассмотрение материалам, что противоречит федеральному и региональному законодательству о порядке рассмотрения обращений граждан. Во-вторых, для повышения эффективности деятельности Комиссий необходимо провести ряд изменений в Положения о Комиссиях всех уровней, предусмотрев в них процессуальные основания и порядок прекращения производства по поступившим на рассмотрение материалам.