Государственно-частное партнерство для достижения целей устойчивого развития ООН

Еремин Виктор Валерьевич кандидат юридических наук младший научный сотрудник, Институт "Высшая школа менеджмента" СПбГУ 199034, Россия, г. Санкт-Петербург, наб. Университетская, 7-9 Eremin Viktor PhD in Law Junior researcher, Graduate school of management, SPbU 199034, Russia, Saint Petersburg, nab. University, 7-9 eremin.cisp@gmail.com

Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-28-20185, https://rscf.ru/project/22-28-20185/ и гранта Санкт-Петербургского научного фонда в соответствии
с соглашением от 14 апреля 2022 г. № 37/2022

Введение

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из наиболее востребованных механизмов для создания, реконструкции и модернизации инфраструктуры в мире находится на новом этапе трансформации. На современном этапе развития ГЧП все больше стран под воздействием тенденций глобализации обращаются к унификации правовых норм для создания благоприятных условий для иностранных инвестиций. Одним из базовых драйверов для развития правового регулирования, в том числе, и в области проектного финансирования является устойчивое развитие, которое формирует сегодня повестку для формирования инфраструктуры нового уровня. Под эгидой Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) на стадии разработки и согласования находится проект модельного закона «ГЧП на благо людей» ^[13], который не просто направлен на совершенствования данного механизма, а должен трансформировать его концептуально. Обусловлена эта трансформация не просто назревшей необходимостью реформы проектного финансирования инфраструктуры, а адаптацией механизма ГЧП для реализации целей устойчивого развития ООН (ЦУР ООН). Для практических действий ЕЭК ООН также разработана специализированная система ранжирования и оценки проектов ГЧП на предмет достижения ЦУР – «UNECE PPP and Infrastructure Evaluation and Rating System (PIERS)» ^[19]. В настоящей статье подробно разбирается инициатива ЕЭК ООН по внедрению ГЧП на благо людей, дается характеристика и определение государственно-частному партнерству для целей устойчивого развития, а также разбирается новый подход для транснациональных ГЧП проектов - LEX PPPs, который должен стать драйвером по внедрению целей устойчивого развития в договоры о ГЧП.

Цели устойчивого развития и ГЧП

Как отмечается в литературе, цели устойчивого развития «являются отражением доминирующей в ХХI веке концепции устойчивого развития, оказывают преобразующее воздействие на все сферы международных и трансграничных отношений» ^[8]. Концепция устойчивого развития сформулирована в 1987 году в докладе Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития, устойчивое развитие в нем определяется как развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но которое не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности ^[2]. Кристаллизация концепции устойчивого развития в современном понимании нашла отражение в 17 целях устойчивого развития, сформулированных ООН в 2015 году ^[18]. Для целей настоящего исследования наиболее значимой представляется Цель 9. «Создание стойкой инфраструктуры, содействие всеохватной и устойчивой индустриализации и инновациям» через которую явно прослеживается необходимость для человечества в создании инфраструктуры, которая бы соответствовала критерию устойчивости. Зачастую указывается, что инфраструктурный рост - ключ к устойчивому развитию любого государства ^[15]. Сейчас на передовой научного осмысления инфраструктуры в привязке к устойчивому развитию находятся Великобритания и Китай ^[16]. Есть и различные ответвления данной концепции: некоторые авторы называют концепцию устойчивого развития стратегией устойчивого развития ^{[5, 6]}, или предлагают собственную «модель устойчиво-безопасного развития – честного развития (Honest development)», которая так или иначе направлена на развитие инфраструктуры ^[11].

Достижение целей устойчивого развития (ЦУР) возможно через вовлечение всех групп интересантов (политиков, бизнеса, гражданского общества и населения), что является одним из ключевых факторов мира, социального спокойствия и стабильного роста ^[5]. Улучшение коммуникации между всеми интересантами, а также улучшение коммуникации и вовлечения граждан и бизнеса становятся основными вызовами для устойчивого развития, и требуют комплексного и межсекторального подхода ^[12]. Как отмечается в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 25.09.2015 A/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года» и подтверждается целым рядом научных работ ^{[7, 20]} – ключевым средством достижения ЦУР является механизм государственно-частного партнерства или, если быть более точными, механизм публично-частного партнерства ^[9]. В этом контексте можно говорить не только про устойчивое развитие или устойчивую инфраструктуру, но и про устойчивые государственные закупки и устойчивое государственно-частное партнерство ^[14]. На основе анализа публикаций, посвященных государственно-частному партнерству для ЦУР Вэнг (Wang) и Ма (Ma) определяют, что ГЧП для ЦУР — это способствующее достижению одного из трех измерений устойчивого развития: социального, экологического и экономического ^[16]. Нам же представляется, что эти измерения нужно рассматривать не по отдельности, а в совокупности. Предлагаем определять государственно-частное партнерство для целей устойчивого развития (или устойчивое ГЧП) как реализацию инвестиционного инфраструктурного проекта на основе договора (соглашения) о ГЧП, отвечающего триаде составляющих устойчивого развития: социальной, экологической и экономической.

Работа ЕЭК ООН в области для продвижения ГЧП на благо людей

ЕЭК ООН последние несколько лет через различные рабочие группы активно работает над осмыслением и продвижением ГЧП как механизма по достижению ЦУР. Так, например, была подготовлена Методология оценки государственно-частных партнерств на благо людей в интересах достижения Целей в области устойчивого развития, которая предназначена для использования правительствами, частным сектором, организациями гражданского общества, научными кругами и международными организациями, которые совместно работают над созданием ГЧП на благо людей в интересах достижения ЦУР ^{[3, 4]}. Оценка проектах в рамках такого подхода, по мнению С. В. Масловой, должно строиться на «на критериях, обусловленных экономическим (Value for Money), социальным (Value for People) и экологическим (Value for Planet) содержанием ЦУР» ^{[8, 17]}.

Кроме того, нельзя сказать, что ЕЭК ООН видит будущее применение ГЧП для достижения ЦУР безоблачным и ясным и отмечает, что сейчас существует некоторая «пауза» в применении ГЧП для достижения ЦУР, которая связана с условным перекосом в пользу достижения прибыли частным инвестором, нежели достижения общественного блага, а для реального внедрения ГЧП для достижения ЦУР необходимо проекты ГЧП осуществлять рационально и последовательно, при этом реально удовлетворяя потребности населения ^[1].

Отдельный большой пласт работы ЕЭК ООН в части ГЧП для достижения ЦУР является разработка Модельного закона ГЧП на благо людей (Draft standard on People-first PPP/Concession Model law, далее – Модельный закон) ^[13]. Последний доступный проект Модельного закона содержит 41 статью, которые направлены на регулирование буквально всех нюансов, связанных с ГЧП в целом. Безусловно, дать характеристику всем положениям в рамках статьи не представляется возможным, поэтому дадим лишь отдельные комментарии ключевым положениям.

Так, в преамбуле Модельного закона указывается, что целью закона является создание правовой базы для ГЧП в интересах людей и контрактов, обеспечивающих их реализацию в [принимающей стране], включая правила и процедуры, регулирующие их отбор, подготовку, оценку, закупки и реализацию, договорные принципы и институциональные механизмы, применимые к ним, а также содействие упорядоченному и скоординированному осуществлению ГЧП. Пунктом 2 статьи 1 Модельного закона определяются сферы его применения («Все ГЧП. Настоящий закон применяется ко всем формам ГЧП, как они определены в настоящем законе, включая те, которые называются или описываются как проекты; концессии; или плата за пользование, те, которые называются или описываются как проекты типа оплата государством или, другие формы, обозначаемые другими названиями или аббревиатурами, и те, которые предполагают передачу риска спроса частному партнеру, а также те, которые этого не делают. Он также применяется ко всем проектам ГЧП, реализуемым в [принимающей стране] после даты вступления в силу настоящего закона, независимо от того, осуществляются ли они на национальном, федеральном, субнациональном, региональном или муниципальном уровне (за исключением случаев, когда правилами ГЧП специально предусмотрено иное) [прим. перевод мой – ВЕ]). Модельный закон толкует ГЧП как явление достаточно широко. Это скорее негативный фактор и не создает ясности для имплементации данной концепции в различные правопорядки, в том числе, и в российский. Столь широкому описанию соответствуют различные договорные формы взаимодействия публичной и частной сторон, принятые в России: определенные формы государственных закупок, «оффсетные» контракты, различные формы инвестиционных соглашений.

Пунктом (xvii) статьи 2 Модельного закона дается одно из ключевых определений Модельного закона – определение термина ГЧП на благо людей. Оно определяется как «тип государственно-частного партнерства, разработанный для реализации ЦУР» (Полное определение выглядит следующим образом: ГЧП на благо людей - Государственно-частное партнерство, ориентированное на интересы людей;означает тип государственно-частного партнерства (ГЧП), разработанный для реализации Целей устойчивого развития и, таким образом, соответствующий цели. Оно определяется как усовершенствованный подход к ГЧП, который позволяет преодолеть некоторые недостатки традиционной модели ГЧП. ГЧП — это контрактные инструменты для обеспечения общественной инфраструктуры с первоначальным частным финансированием. Они включают два типа: ГЧП с оплатой государством, которые в основном финансируются налогоплательщиками, и концессии, которые в основном финансируются пользователями инфраструктуры [прим. перевод мой – ВЕ].), то есть как отдельный тип ГЧП. Вместе с тем Модельным законом не разграничиваются различные формы ГЧП, не устанавливаются отличительные особенности ГЧП на благо людей как самостоятельной формы ГЧП. С другой стороны, далее по тексту этого пункта, ГЧП на благо людей определяется как усовершенствованный подход к ГЧП, который позволяет преодолеть некоторые недостатки традиционной модели ГЧП. ГЧП — это контрактные инструменты для обеспечения общественной инфраструктуры с первоначальным частным финансированием. Они включают два типа: «ГЧП с оплатой государством», которые в основном финансируются налогоплательщиками, и «концессии», которые в основном финансируются пользователями инфраструктуры». Можно констатировать, что ГЧП на благо людей определяется одновременно как самостоятельный правовой режим осуществления инвестирования частным партнером и как надстройка к основным моделям ГЧП, применяемым государствами. Данная дихотомия создает неоднозначное толкование, для устранения которого целесообразно отказаться от определения ГЧП на благо людей как самостоятельного типа ГЧП.

Представляется, что работа ЕЭК ООН над внедрения ГЧП на благо людей является трудоемким и очень сложным процессом, однако существующая «пробуксовка» по внедрению ГЧП на благо людей как основного инструмента для достижения ЦУР заключается в противоречивом понимании данного института. ЦУР должны стать основным ориентиром для ГЧП как стратегической цели, а в последующем неотъемлемой его частью. Дальнейшая работа же должна заключаться не просто в добавлении словосочетания «ГЧП на благо людей» или «ЦУР», а во внедрении методик оценки соответствия ЦУР проектов государственно-частного партнерства. С точки зрения же разработки Модельного закона следует отметить, что нет необходимости разрабатывать отдельный вид ГЧП, который с точки зрения базиса (договора о ГЧП или концессионного соглашения) концептуально не отличается, следует лишь определить какие именно ГЧП будут относиться к ГЧП на благо людей. Также видится необходимым обобщить лучшие законодательные практики для ГЧП в целом и с фокусом на достижение ЦУР в частности. Дополнительный толчок при стимулировании кредитования ГЧП по льготным ставкам, а также дополнительные налоговые, экологические и прочие льготы могут стимулировать частную и публичную стороны к достижению ЦУР.

lex PPPs

Практика реализации проектов ГЧП зачастую опережает нормативное закрепление конструкций оборота, а трансграничный характер предает определенную несостыковку отдельных договорных положений. Например, институт особых обстоятельств, который стал фактически неотъемлемой частью соглашений о ГЧП является новым для российского правопорядка. Суть данного института заключается в возможности возмещения потерь частного или публичного партнера в случае наступления определенных событий, то есть по своей сути речь идет об распределении рисков. Когда как в отечественном праве такой институт можно лишь условно квалифицировать через убытки, неустойку и возмещение потерь в рамках реализации предпринимательской деятельности (406.1 ГК РФ).

В тех случаях, когда речь идет о трансграничных ГЧП (например, когда объект ГЧП находится на территории двух государств), то ведущую роль играют международные организации, в частности, Всемирный Банк, который разработал типовые условия и рекомендации для контрактов ГЧП. В этой связи нельзя не упомянуть, введенный С. В. Масловой термин lex PPPs, который обозначает совокупность принципов и правил, направленных на упорядочивание отдельных трансграничных отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением соглашения о ГЧП и иных проектных соглашений ^[8].

Представляется, что именно lex PPPs в настоящее время могут стать основным драйвером внедрения в соглашения о ГЧП повестки устойчивого развития. От части некоторые рекомендации международных организаций уже содержат упоминания устойчивого развития и достижения ЦУР, однако же именно через «мягкую силу» наиболее вероятно «озеленение» повестки в сфере ГЧП.

Заключение

По результатам проведенного анализа, можно сделать вывод, что ГЧП на благо людей является скорее надстройкой, нежели базисом. Ключевым остается ГЧП как механизм, который требует реформирования для предания ему более социально ориентированной повестки и внедрения в качестве KPI соответствие достижению ЦУР. Стимуляция новых возможностей финансирования частным сектором создания публичной инфраструктуры должно улучшить доступ населения к такого рода инфраструктуре, а не ограничить его. Ключевыми балансами для достижения такого паритета должна стать законодательная (Модельный закон) и договорная работа (lex PPPs). Это может позволить реализовать проекты ГЧП на благо людей с большей вероятностью и в тех случаях, когда государство ставит приорететом потребности природы и человека.

В ходе исследования Автором были проанализированы инициативы ЕЭК ООН в сфере государственно-частного партнерства. К основным результатам исследования можно отнести то, что были выявлены аспекты, которые замедляют продвижение повестки устойчивого развития в сфере государственно-частного партнерства (противоречие терминов, отсутствие стимулов по внедрению для инвесторов), было дано определение государственно-частному партнерству для целей устойчивого развития, а также выявлено, что lex PPPs может стать эффективным инструментом по достижению целей устойчивого развития через их внедрение в соглашения о ГЧП.