Основные проблемы государственного управления вынужденной миграцией в России: административно-правовой аспект

Петровская Мирослава Ивановна старший преподаватель, кафедра Правоведения, Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 199178, Россия, г. Санкт-Петербург, линия 15-Я васильевского острова, 32, кв. 69 Petrovskaya Miroslava Ivanovna Senior Lecturer, Department of Legal Science, North-West Institute of Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199178, Russia, Saint Petersburg, line 15 of Vasilievsky Island, 32, sq. 69 maria-petrovskaya@mail.ru Другие публикации этого автора

Вынужденная миграция является значимой сферой государственного управления в современной России ^{[1, c. 132-133]}.

Еще до событий в Украине 2022-2023 годов наблюдалась достаточно непростая ситуация, связанная с приемом беженцев из других государств, в том числе из Сирии, Афганистана ^{[2, с. 115-118]}, государств-участников СНГ ^{[3, c. 17-20]}. Проблемы были обусловлены как отсутствием качественного правового регулирования, так и принципиальной неопределенностью механизма разграничения полномочий между органами публичной власти, участвующими в государственном управлении вынужденной миграцией.

В научной литературе неоднократно высказывались сомнения в эффективности механизма предоставления статуса беженца ^{[4; 5; 6]}.

В первую очередь это обусловлено малым количеством лиц, которым потенциально предоставляется статус беженца, что отражается и в статистических данных^[1], которые демонстрируют ежегодное снижение, начиная с 2016 года по настоящее время, количества граждан, получивших статус беженца, а также сложным административным порядком получения.

Так, чтобы стать беженцом и приобрести соответствующий статус необходимо, согласно статье 3 Федерального закона “О беженцах”^[2] обратиться с соответствующим ходатайством, в котором содержится просьба о признании беженцем. Первой стадией, на которой может быть получен отказ, является стадия предварительного рассмотрения. Стадия носит формальный характер, однако рассмотрение сопряжено с риском субъективного отношения к вынужденному мигранту со стороны сотрудников уполномоченных органов или недостаточно определенной ситуации, которая явилась причиной вынужденной миграции.

Если предварительная стадия была пройдена, то ходатайство рассматривается уже по существу на второй стадии.

В определенных случаях может возникать ситуация разного толкования определенных обстоятельств и фактов, когда формальная и материальная части ходатайства оцениваются по-разному. Однако в случае, если формальная стадия успешно не пройдена, то рассмотрение по существу не представляется возможным.

Таким образом, процедура признания беженцем имеет две стадии и на каждой из них возможен отказ, а рассмотрение ходатайства занимает продолжительное время, что в совокупности создает значительные трудности в получении этого статуса ^{[7, c. 74-78]}.

Таким образом, на различных стадиях и этапах проверки обоснованности предоставления статуса беженца конкретному лицу существуют два возможных отказа - на стадии предварительного расммотрения и на стадии рассмотрения ходатайства по существу.

Не исключены случаи когда лица, ходайствующие о предоставлении статуса беженца, не могут предоставить объективные доказательства факта преследования по политическим или иным мотивам, либо угроз, поскольку такие случаи преследования осуществляются в основном неофициально и негласно, если это не является общеизвестным курсом политики государства (в качестве примера можно привести сложившуюся ситуацию в Афганистане, беженцы из которого составляют основное число беженцев в России, согласно статистическим данным)^[3].

В числе критериев, на основании которых лицо признается беженцем в России, можно выделить следующие:

1) отсутствие Российского гражданства;

2) имеющие основания опасения для преследования в государстве, где лицо постоянно пребывает и проживает в нормальных условиях (то есть до возникновения преследования или угрозы преследования), по различным признакам, которые относятся к выражению свободы слова и свободы мнений, в том числе в религиозном аспекте (вероисповедание), социальной принадлежности или отстаивания политических убеждений, а также к объективным признакам, которые не зависят от воли человека и характеризуют его по факту рождения (раса и национальность) или политического и гражданского выбора (гражданство);

3) иностранный гражданин или лицо без гражданства не может воспользоваться механизмами защиты государства, где оно постоянно пребывает и проживает в нормальных условиях (то есть до возникновения преследования или угрозы преследования) или не намерено воспользоваться такими механизмами в силу обоснованных опасений преследования со стороны государства или отдельных должностных лиц государства. В этой связи внутригосударственные средства защиты и институты могут быть не только неэффективны, но и использоваться как инструмент таких преследований.

Здесь также возможен и другой вариант – лицо является апатридом (не имеет гражданства) и находится на территории государства, отличного от государства своего обычного пребывания и жительства, и, понимая объективную угрозу преследования не желает вернуться в это государство.

Таким образом, критерии признания беженцем являются достаточно размытыми, факт преследования доказать далеко не всегда представляется возможным ^{[8, С. 74-78]}, особенно учитывая чрезвычайные обстоятельства вынужденной миграции, когда ради сохранения жизни и здоровья в момент политического преследования или его угрозы, зачастую сопряженным с угрозой жизни или здоровью себе лично или родственникам, у лица нет времени на сбор необходимых объективных данных о преследовании.

В отличие от трудовой миграции, которая является запланированной и осознанной, вынужденная миграция характеризуется именно вынужденным характером, когда лицо в силу внешних обстоятельств, обусловленных угрозой преследования по различным неугодным государству или правящей элите субъективным убеждениям преследуемого лица, которые по своей политико-правовой сути являются и должны являться выбором свободного человека в демократическом государстве, уезжает не добровольно, а принудительно, поскольку желает сохранить свободу, жизнь и здоровье, а также право иметь и отстаивать свои убеждения ^{[9, c. 44-53]}.

Министерство внутренних дел России (далее – МВД России), очевидно, также понимает существующие проблемы и необходимость их решения. 25 января 2022 году от МВД России была объективно запоздалая инициатива относительно разработки и принятия Федерального закона “О предоставлении убежища на территории Россиийской Федерации”^[4]. На интернет-портале обсуждения проектов нормативных актов данный проект уже продолжительное время находится в стадии рассмотрения, а поэтому он не смог оказать позитивного влияния на государственную политику в сфере вынужденной миграции и изменить качество государственного управления в условиях беспрецедентного увеличения количества вынужденных мигрантов из Украины в 2022-2023 годах^[5].

Как уже было отмечено, МВД России разработан проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации».

В указанном законопроекте предлагается ряд новационных правовых конструкций таких, как институт временной защиты для оперативного решения вопроса с предоставлением минимального объема социальных гарантий и прав вынужденным мигрантам в условиях их экстренного приема, а также различные другие оптимизационные схемы по предоставлению статуса беженца и временного убежища.

Достаточно значительное внимание в вопросах государственной политики уделяется борьбе с нелегальной миграцией и преступности среди мигрантов. Президент России В.В. Путин неоднократно заявлял в своих выступлениях о необходимости качественного и системного противодействия нелегальной миграции, проникновению через миграционные каналы лиц, преследующих террористические и эктремистские цели^[6].

Отметим, что преступность в среде мигрантов, исключая организованную преступность и преступления террористической и экстремистской направленности, на самом деле является скорее следствием пробелов в государственной миграционной политике в части социальной адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, а не самостоятельным явлением, независимым от качества государственного управления ^{[10, c. 162-163]}.

Безусловно, противодействие и активная борьба с организованной преступностью в сфере миграции должна осуществляться постоянно. Лица, которые сознательно перемещаются на территорию России через каналы вынужденной миграции для осуществления преступной деятельности, являются отдельным объектом государственного управления и важнейшим направлением деятельности МВД РФ. В этом контексте даже не приходится говорить об эффективности адаптационных и интеграционных мероприятий.

С другой стороны, основная часть вынужденных мигрантов представляют собой потенциально добропорядочных граждан, а причины, повлиявшие на их решение о миграции носят объективный характер, и связаны по сути со спасением жизни и здоровья, защитой своих нарушенных прав, в частности права на свободу мнения и свободу слова, которые по политическим причинам не признаются в государстве пребывания гражданина.

В этом смысле такая категория вынужденной миграции нуждается в применении особых механизмов государственного управления, связанных не с карательными инструментами, направленными на наказание лиц, виновных в совершении преступлений и правонарушений, а с инструментами социальной адаптации и интеграции, направленными по своей сути на превенцию совершения преступлений и правонарушений.

Вынужденный мигрант нуждается в первую очередь в оплачиваемой работе и социальной инфраструктуре, что обеспечит достойное качество жизни. Если качество жизни вынужденного мигранта будет низкое, то для повышения этого уровня он, вследствие отсутствия альтернативного решения, будет вынужден повышать качество жизни путем совершения преступлений и правонарушений. Вынужденный мигрант будет вынужден пойти по наиболее легкому и, как кажется на первый взгляд, «доступному и выгодному пути».

Этот путь сначала приводит к маргинализации, а затем к криминилации вынужденного мигранта, что неизбежно повлечет его преследование со стороны сотрудников МВД России и иных правоохранительных органов власти. Поэтому для превенции совершения правонарушений необходимо осуществлять комплекс мер по социальной адаптации и интеграции ^{[11, c. 167-171]}.

Если провести анализ научных мнений, то можно заключить, что МВД России не является государственным органом способным на эффективную соицальную адаптацию и интеграцию вынужденных мигрантов, поскольку круг его полномочий и специфика деятельности формируют общий карательный уклон. Анализ регламента МВД России также демонстирует, что полномочия по социальной адаптации и интеграции фактически у МВД отсутствуют^[7].

Федеральное агенство по делам национальностей (далее - ФАДН), уполномоченное для осуществления функций адаптации и интеграции^[8] также с этим массивом деятельности не справляется, поскольку проводимые мероприятия направлены преимущественно на культурную интеграцию, однако не дают необходимого уровня знаний для проживания и самореализации в России. Специальный закон, регулирующий вопросы социальной и экономической интеграции и адаптации вынужденных мигрантов также отсутствует, равно как и координация деятельности между МВД РФ и ФАДН. Это прослеживается как в практической деятельности ФАДН, так и в регламенте ФАДН, который не содержится указанных положений^[9].

Таким образом, указанные выше проблемы создают существенные проблемы для осуществления государственного управления в сфере вынужденной миграции, построенного на принципах эффективности и системности. Общий вектор миграционной политики России в настоящее время носит карательный уклон, а значит вся борьба ведется с последствиями, а не с причинами.

При этом отсутствует действительно конструктивная деятельность, направленная на включение вынужденных мигрантов в социальную и экономическую среду России, укрепление за счет их усилий экономического роста в отдельных субъектах. В результате вынужденные мигранты являются скорее бременем, а не экономическим ресурсом для государства.

Так, мировой опыт регуляции вынужденной миграции ^{[12; 13; 14; 15; 16; 17; 18]} и опыт ряда стран Европейского союза ^{[19, c. 52-53]}, а также в особенности опыт ФРГ показывает, что вынужденные мигранты могут быть драйвером развития экономики в субъектах, нуждающихся в трудовых ресурсах. В тоже время создание социальной и экономической инфраструктуры является немаловажным стимулом для привлечения вынужденных мигрантов не только по принуждению, но добровольно путем повышения их экономической мотивации ^{[20, c. 7-70]}.

В первую очередь для позитивных изменений в государственном управлении в сфере вынужденной миграции в России целесообразно принять базовый федеральный закон по вопросам социальной и экономической адаптации и интеграции вынужденных мигрантов, создать независимую структуру для реализации этой функции и наладить согласованное взаимодействие между всеми государственными органами, участвующими в осуществлении государственной политики в этой сфере.

Вторым направлением реформы в сфере государственного управления вынужденной миграцией может являться упрощение и оптимизация административных процедур, в частности порядок получения статуса беженца и временного убежища ^{[4, c. 64-68]}, а также создание особого правового статуса в случаях экстренного массового прибытия вынужденных мигрантов на территорию России.

Также важным аспектом совершенствования системы государственного управления в сфере вынужденной миграции может являться совершенствование функции перспективного планирования деятельности, а также отработка сценариев и схем работы, в том числе в части реструктуризации и мобилизации системы государственного управления вынужденной миграцией в сложных условиях (экстренный массовый приток мигрантов). Это позволит выявить существующие недостатки и принять рациональные управленческие решения по их устранению.

^[1] Данные статистики по миграции. Федеральная служба государственной статистики URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab_migr4.htm (дата обращения: 04.10.2023)

^[2] Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 (ред. от 13.06.2023) "О беженцах" // СПС «Консультант плюс».

^[3] Данные статистики по миграции. Федеральная служба государственной статистики URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/tab_migr4.htm (дата обращения: 04.10.2023)

^[4] МВД России разработан проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» URL: https://мвд.рф/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/news/item/28166807/?ysclid=ln8l93psmh184203510 (дата обращения: 04.10.2023).

^[5] Проект Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации»/ https://regulation.gov.ru/projects#npa=124403 (дата обращения: 04.10.2023).

^[6] Выступление Президента России на Расширенном заседании коллегии МВД России от 17 февраля 2022 года // Президент России: официальный сайт. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/67795 (дата обращения: 04.10.2023).

^[7] Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 в редакции от 17.03.2023 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СПС «Консультант плюс».

^[8] Федеральное агентство по делам национальностей России / https://fadn.gov.ru/ (дата обращения: 04.10.2023).

^[9] Приказ ФАДН России от 14.12.2015 N 98 (в редакции от 27.12.2021) «Об утверждении Регламента Федерального агентства по делам национальностей» // СПС «Консультант плюс».