Трудовая адаптация и профессиональная подготовка как направления социальной поддержки участников специальной военной операции

Гирфанова Арина Радиковна аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Института государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Пр. Вернадского, 82 Girfanova Arina Radikovna postgraduate student of the Department of Legal Support of State and Municipal Service, Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation; Expert, Analytical Center for Monitoring Activity 82 Vernadsky Ave., Moscow, 119571, Russia arina.girfanova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Лица, принимающие участие в специальной военной операции, а также члены их семей нуждаются в особой поддержке на каждом этапе: от момента подписания контракта до возвращения к мирной жизни после окончания военной службы. Гражданину, возвратившемуся из зоны военной операции, требуется квалифицированное сопровождение, благодаря которому он сможет максимально эффективно и безболезненно вернуться к своему привычному ритму. Вместе с тем, необходимо понимать, что прохождение военной службы зачастую влечет получение травмы, иногда – инвалидности. В данном случае гражданину потребуется особая помощь для возвращения к привычной жизни, создание условий для экономической и социальной самостоятельности. В связи с чем актуальным является не только получение отдельных мер социальной и экономической поддержки, но и помощь в возвращении к профессиональной деятельности: предыдущему или новому месту работы. Специальная военная операция стала одним из катализаторов развития большого направления организации комплексного социального сопровождения военнослужащих и членов их семей. Отдельные направления такой работы заслуживают подробного рассмотрения.

В разные годы работы, посвященные вопросу адаптации, реабилитации и социальной поддержки ветеранов, были выпущены такими учеными как А. Г. Чепурной (конституционно-правовое регулирование государственной политики России в сфере защиты инвалидов боевых действий), В. Г. Сусляев (отдельные аспекты раннего протезирования в системе реабилитации военнослужащих), В. М. Корякин (правовое обеспечение военно-социальной политики России), Е. А. Захарова (профессиональная реабилитация и трудоустройство инвалидов боевых действий), М. В. Луданик (реализация права на труд инвалидов боевых действий) и др. Зарубежная практика организации системы адаптации уволенных военнослужащих, обеспечения охраны их здоровья и социальной поддержки ветеранов и членов их семей рассматриваются в работах И. Г. Тарента, Д. Н. Петряхина, П. В. Разова, А. В. Иващенко и др. Вместе с тем, вопрос поддержки, адаптации и социальной реинтеграции участников СВО, а также вопрос правового статуса государственных гражданских служащих, принимающих участие в СВО в рамках мобилизации или в добровольческих формированиях, пока еще не нашел комплексное отражение в работах ученых, на данный момент рассматриваются отдельные аспекты и новеллы законодательства.

21 сентября 2022 г. Президент Российской Федерации подписал указ «Об объявлении частичной мобилизации в Российской Федерации», в соответствии с которым граждане Российской Федерации призываются на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации со статусом военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. В рамках Послания к Федеральному Собранию, состоявшегося 21 февраля 2023 г., одной из задач, поставленных Президентом, является создание государственного фонда, координирующего оказание помощи семьям погибших и ветеранам, в том числе вопросы реабилитации, трудоустройства, повышения квалификации и получения новой профессии. Данное поручение является не единственным в своем роде. Ранее Правительству Российской Федерации поручено разработать комплексную программу, направленную на обеспечение профессиональной переподготовки, трудоустройства, реабилитации и психологического сопровождения лиц, участвовавших в специальной военной операции. Субъекты Российской Федерации также проводят работу по реализации отдельных мер поддержки, а Комиссии Государственного Совета Российской Федерации по направлению «Государственное и муниципальное управление» поручено обеспечить распространение передового опыта оказания помощи членам семей лиц, участвующих в специальной военной операции, лицам, участвовавшим в специальной военной операции, а также членам семей лиц, погибших в связи с выполнением задач в ходе специальной военной операции. Вместе с тем, от субъекта к субъекту меры могут иметь значительные различия. Так, например, указом Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 26 сентября 2022 г. № 247-у «О предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан» установлена единовременная денежная выплата в случае получения ранения, травмы или контузии в размере 500 тыс. рублей, тогда как в соседней Республике Тыва дополнительные выплаты при ранении, помимо установленных на федеральном уровне, не предусмотрены. Также от субъекта к субъекту может отличаться и размер таких выплат, в том числе ряд субъектов Российской Федерации устанавливает градацию выплачиваемой суммы в зависимости от степени тяжести ранения или установленной вследствие группы инвалидности. В субъектах вводятся меры как финансового (единоразовые и ежемесячные выплаты, освобождение от платы за некоторые услуги и налоговые льготы), так и организационно-административного характера (предоставление первоочередного права на получение места в образовательной организации для детей участников СВО, психологическая и юридическая помощь). Такая разрозненность не осталась без внимания на федеральном уровне, в частности рабочей группой по обеспечению взаимодействия органов публичной власти и организаций по вопросам мобилизационной подготовки и мобилизации, социальной и правовой защиты граждан Российской Федерации, принимающих участие в специальной военной операции, и членов их семей подготовлен единый стандарт мер поддержки, включающий 20 обязательных видов помощи, рекомендованных к внедрению в субъектах Российской Федерации.

Интерес в вопросе развития сбалансированной комплексной системы организации мер поддержки ветеранов боевых действий представляет опыт Соединенных Штатов Америки: Департамент по делам ветеранов (United States Department of Veterans Affairs) отвечает за соблюдение законных прав ветеранов и членов их семей на специальные льготы и услуги. Кроме того, отдельные вопросы по данному направлению относятся к юрисдикции Департамента обороны (United States Department of Defense) и Департамента здравоохранения и социального обеспечения (United States Department of Health and Human Services). Также в Конгрессе действуют два постоянных комитета:

1) Комитет Сената США по делам ветеранов, отвечающий за надзор за проблемами и вопросами ветеранов США;

2) Комитет Палаты представителей США по делам ветеранов, отвечающий за анализ действующего законодательства и формирование предложений по принятию новых законов и поправок к законам, касающимся ветеранов вооружённых сил США.

Современные исследователи высоко оценивают систему государственной поддержки ветеранов США ^{[1, 2]}. Развитый государственный аппарат действительно имеет не последнее значение в формировании сильного правового статуса ветеранов, который учитывает в том числе принадлежность бывшего военнослужащего к определенной категории, характер службы, полученные травмы и ранения, обстоятельства окончания службы и выхода в отставку ^[3]. Управлением пособий Департамента по делам ветеранов реализуются как прямые финансовые меры (например, компенсация по инвалидности, варьирующаяся от 10 % до 100 %, пособия иждивенцам погибших военнослужащих, пенсионные выплаты, пособия на погребение и захоронение), так и нефинансовые меры (например, образовательные программы для ветеранов пост-вьетнамского периода и после 11 сентября, программа помощи резервистам, программа помощи иждивенцам), а также программы страхования, поддержки ипотечного кредитования, в частности, гранты на специализированное адаптированное жилье для ветеранов с ограниченными возможностями здоровья. Ветераны также имеют преференции при приеме на государственную службу, что в научных кругах вызывает достаточно сложные оценки, более того, Грегори Льюис в работе «Влияние политики преимущественного найма ветеранов на состав и качество федеральной гражданской службы» отмечает: несмотря на то, что данная тема время от времени привлекала внимание ученых и правительства, отсутствуют объективные данные о влиянии на изменение состава федеральной рабочей силы и на квалификацию федеральных служащих ^[4]. Автор приводит ряд выводов, которые имеют значение для гражданской службы в США и на которые следует обратить внимание для учета зарубежного опыта при развитии системы привлечения ветеранов на гражданскую службу в России. Во-первых, преимущества ветеранов влияют на поступление на службу других групп с ограниченным представлением (по полу, расе, национальности, ориентации): исследование показало, что американцы, служившие в армии, имеют в 3-4 раза больше шансов поступить на службу, при этом ввиду того, что большинство граждан, прошедших службу, - мужчины, при отсутствии преференции ветеранов федеральная служба была бы разделена между мужчинами и женщинами почти пополам; для России отмеченная автором проблема не является такой острой, баланс интересов социальных групп обеспечивается конкурсными процедурами. Во-вторых, преференция ветеранов влияет на возрастной состав и уровень образования федеральных служащих: на службу принимаются люди старшего возраста с более низким уровнем образования; принимаемые сегодня в России меры в том числе направлены на обеспечение участников специальной военной операции возможностями получения высшего образования. В-третьих, различия в программах льгот для ветеранов на федеральном уровне и уровне штатов могут повлечь «перекос» в приеме на службу ветеранов, так одни должности становятся более желаемыми, чем другие; благодаря единству принципов и правовых основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов в России можно сохранить баланс при приеме ветеранов на службу ^[4]. Коллектив авторов другого исследования, направленного на изучение различий между бывшими военнослужащими и гражданскими лицами по отношению к их работе в Администрации здравоохранения ветеранов, пришел к выводу, что ветераны как и те, кто ими не является, одинаково воспринимают свои сильные стороны в работе: командную работу и преданность делу, которые складываются в общую миссию. Эта общая миссия положительно влияет как на рабочую среду, так и на конечный результат – качество медицинской помощи для ветеранов ^[5]. Вместе с тем в работе отмечается, что ветераны выражают беспокойство, связанное с непонятной процедурой продвижения по службе, что влечет необходимость специальной подготовки руководителей и специалистов по кадрам в части вопросов работы с ветеранами. Предложение о специальной подготовке может быть рассмотрено как позитивная практика для учета и внедрения при разработке предложений по совершенствованию правового положения ветеранов на гражданской службе в России.

В Российской Федерации сегодня наращиваются темпы совершенствования системы поддержки ветеранов, а также действующих военнослужащих и членов их семей, в том числе открываются специализированные центры поддержки, такие как государственное бюджетное учреждение города Москвы «Единый центр поддержки», обеспечивается цифровизация получения услуг для таких категорий граждан. Наряду с региональными расширяются общефедеральные меры поддержки участников военной операции, в том числе приняты изменения трудового законодательства, гарантирующие сохранение рабочего места за мобилизованными и добровольцами. Однако необходимо отметить отдельно такую профессиональную группу как государственные гражданские служащие, правовой статус которых отличается от обычных работников в рамках трудовых правоотношений.

7 октября 2022 г. были приняты изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: введена новая статья, устанавливающая такие гарантии, связанные с призывом гражданских служащих на военную службу по мобилизации или добровольным содействием, как сохранение замещаемой должности на период прохождения службы, предоставление отпуска в течение 6 месяцев после возобновления гражданской службы, учет стажа военной службы в стаже гражданской службы. Кроме того, был принят ряд других существенных изменений в нормативное правовое регулирование государственно-служебных правоотношений: закреплен порядок приостановления и возобновления государственной службы (введена статья 12.1 в Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Ученые-правоведы отмечают, что внесенные изменения в целом решают проблему отсутствия правового регулирования статуса гражданского служащего, проходящего военную службу по мобилизации или в добровольческих формированиях. При этом Д. Е. Зайков в своей работе «Социально-трудовые гарантии государственным гражданским служащим в связи с призывом на военную службу по мобилизации», ссылаясь на проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о приостановлении производства по делу в случае участия ответчика в боевых действиях), отмечает, что формирование правового статуса участников специальной военной операции еще продолжается ^[6]. Вместе с тем, частью 4 статьи 6 федерального закона от 7 октября 2022 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым вносятся изменения в правовой статус государственных служащих, и положения которого обозреваются в ранее рассмотренной работе Д. Е. Зайкова, устанавливается следующее: «Граждане, которые с 24 февраля по 21 сентября 2022 года заключили в соответствии с пунктом 7 статьи 38 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» контракт о прохождении военной службы либо контракт о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, и с которыми в указанный период были расторгнуты трудовые договоры (служебные контракты), в течение трех месяцев после завершения прохождения военной службы по мобилизации или военной службы по контракту либо контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, имеют преимущественное право трудоустройства на работу (службу) по ранее занимаемой должности у работодателя (представителя нанимателя), с которым они состояли в трудовых (служебных) отношениях до заключения контракта о прохождении военной службы либо контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации. В случае невозможности предоставления такой должности работодатель (представитель нанимателя) предлагает другую имеющуюся у него работу (службу), не противопоказанную указанным гражданам по состоянию здоровья». Федеральным законом о гражданской службе устанавливается, что гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы. Вместе с тем, законом или подзаконными актами не установлены требования к состоянию здоровья, диверсифицированные по должностям гражданской службы, которые могут позволить однозначно определить, какие должности могут быть доступны служащему при том или ином заболевании. Судебная практика в отношении указанного положения показывает следующее: для проверки соответствия занимаемой должности условиям, указанным в заключении медицинской организации, представитель нанимателя рассматривает карту аттестации рабочего места, в том числе рассматриваются показатели напряженности трудового процесса по степени эмоциональных нагрузок, ответственности и т.д., при этом необходимо отметить, что с 2014 года аттестация рабочих мест была заменена на специальную оценку условий труда. Фактически, отсутствует понятный однозначный механизм определения противопоказаний здоровья для занятия той или иной должности гражданской службы и, как следствие, нет критериев для определения возможности перевода на иную должность. Кроме того, необходимо отметить, что отсутствует корреляция между тяжестью и напряженностью трудового процесса, а также характером трудового процесса (например, разъездной характер работы) и физическими и психологическими особенностями служащих. В связи с чем не очевидно, как будут определяться противопоказания к занятию отдельных должностей гражданами, проходившими военную службу в период проведения специальной военной операции, в том числе с учетом возможных к получению травм и их последствий. Работа «Служебное право в России: многозначащие новеллы законодательства о государственной службе 2020-2022 гг.» Ю. Н. Старилова посвящена обзору изменений правового статуса государственного служащего ^[7]. Вместе с тем на сегодняшний день отсутствуют работы, рассматривающие потенциальные проблемы правоприменительной практики, которые могут возникнуть в ближайшей перспективе. Так, согласно данным исследований в сфере физической и реабилитационной медицины ранения конечностей, приводящие к ампутации и нарушению статодинамических функций организма, составляют 60-70% ранений в структуре боевой хирургической травмы ^[8]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 2023 г. № 77 пункт 15 Правил признания лица инвалидом, закрепляющий перечень устанавливаемых причин инвалидности, дополнен подпунктом р (1) «инвалидность вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей по контракту о пребывании в добровольческом формировании». Помимо данного основания Правила также включают такие причины как военная травма и заболевание, полученное в период военной службы. По открытым данным Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по состоянию на 1 июня 2023 года на территории Российской Федерации насчитывается 10,3 млн. инвалидов, из них порядка 2 % - граждане, причиной инвалидности которых является военная травма или заболевание, полученное в период военной службы. До 2022 года фиксируется тенденция к сокращению числа лиц, получивших инвалидность следствие военной травмы, в среднем на 5,5 % ежегодно, тогда как в 2023 году фиксируется прирост в 1,16 %. Фактически это означает необходимость реализации программ реабилитации, а также социальной и трудовой адаптации и интеграции в общественные процессы порядка полутысячи граждан.

Исследования показывают, что инвалиды и лица с нарушениями функций организма могут составлять значительную долю ветеранов боевых действий. Так работа В. Н. Петровой, С. Н. Пузина, С. С. Меметова, А. С. Макаренко, С. С. Пузина, посвящённая изучению возрастно-половой структуры контингента лиц, прошедших лечение в условиях специализированной медицинской организации «Госпиталь для ветеранов войны» показала, что более 10 % ветеранов боевых действий имеют стойкие нарушения функций организма ^[9]. При этом авторы отмечают, что одной из основных проблем жизнедеятельности данной категории граждан выступает их трудовая занятость. В связи с чем необходимо обратить внимание на трудовую адаптацию ветеранов и, в частности, ветеранов-инвалидов.

Под трудовой адаптацией инвалида в соответствии с Национальным стандартом Российской Федерации понимается «система мер, способствующих вхождению инвалида в открытый рынок труда, предполагающая управление социальным процессом освоения инвалидом новой трудовой ситуации, при которой человек активно включается в систему новых для него профессиональных и социально-психологических отношений, усваивает новые социальные ценности и нормы гражданской жизни с учетом состояния инвалидности». Как отмечают авторы работы «Стандартизация в сфере комплексной реабилитации как залог качества оказываемых реабилитационных услуг инвалидам различных категорий»: «переход от военной службы к гражданской жизни, трудоустройство на открытом рынке труда требует не только преодоления внешних обстоятельств, но пересмотра сложившихся внутренних установок и привычек, целого ряда психологических барьеров» ^[10]. С данным заключением нельзя не согласиться. Исходя из этого, одним из важных аспектов трудовой адаптации видится профессиональная подготовка и переподготовка граждан, прошедших военную службу, в том числе получивших по итогам инвалидность. В соответствии с национальным стандартом трудовая адаптация включает в себя такие этапы как:

· этап 1 - подготовительный;

· этап 2 - профориентация;

· этап 3 - профподготовка или переподготовка;

· этап 4 - поиск рабочего места и трудоустройство;

· этап 5 - производственная адаптация.

На этапе профессиональной подготовки и переподготовки гражданину оказываются такие услуги как:

· медицинская реабилитация, заключающаяся в медицинском сопровождении с коррекцией соматического неблагополучия и психотерапией, направленной на решение возможных проблем и адаптацию в целях оптимизации процесса обучения;

· профессиональная реабилитация в виде профессионального образования;

· социальная реабилитация в части психолого-психологического, социального и юридического сопровождения, а также обеспечения необходимыми техническими средствами в целях повышения эффективности обучения.

Профессиональное образование в соответствии с рассматриваемым Национальным стандартом в том числе подразумевает обучение по программам переподготовки служащих-инвалидов в целях получения новой должности гражданского служащего, наряду с образованием инвалидов по основным профессиональным образовательным программам. В связи с чем крайне актуальными являются изменения, внесенные в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которыми право на обучение по программам бакалавриата и специалитета в пределах отдельной квоты предоставляется участникам специальной военной операции (в дополнение к квоте для поступления инвалидов I и II группы, инвалидов вследствие военной травмы, ветеранов боевых действий). Так в московском кампусе Российской академии народного хозяйства и государственной службы в рамках приема на обучение на 2023-2024 учебный год в рамках отдельной квоты и особой квоты выделяется по 60 мест, из них по 12 мест по направлению «экономика», по 9 – «менеджмент», по 4 – «государственное и муниципальное управление». При этом, если обратить внимание на заказчиков целевого обучения по аналогичным направлениям, можно отметить, что в основной массе это федеральные органы исполнительной власти и государственные бюджетные учреждения. Таким образом, можно сделать вывод, что выпускники данных программ востребованы на гражданской службе и для работы в подведомственных учреждениях.

На сегодняшний день большое внимание уделяется вопросам социальной интеграции и адаптации лиц, принимавших участие в специальной военной операции в рамках мобилизации, участия в добровольческих формированиях, а также в рамках профессиональной деятельности вне военной службы: создаются специализированные фонды, некоммерческие и публичные организации, разрабатываются программы реабилитации, внедряются новые подходы к мерам социальной поддержки. Вместе с тем, необходимо понимать, что несмотря на универсальность общих подходов, требуется глубокая проработка отдельных направлений, которые могут быть связаны со спецификой профессионального и иного социального опыта участника специальной военной операции. Один из примеров такого трека – государственные гражданские служащие: несмотря на уточнение законодателем правового статуса гражданского служащего в части сохранения за ним занимаемой должности, остаются неурегулированными некоторые вопросы, связанные с обеспечением адаптации рабочего места такого служащего под возможные новые потребности, связанные с приобретением статуса инвалида вследствие полученного ранения или заболевания. В такой ситуации видится необходимым комплексный подход, заключающийся в качественной доработке правового регулирования в части принятия подзаконных правовых актов, определяющих недостающие на данный момент требования и процедуры по определению соответствия условий труда на замещаемой должности состоянию здоровья гражданского служащего, процедуры подбора оптимальной должности в целях соблюдения баланса публичных интересов общества и частных интересов служащего, а также во внедрении трудовой реабилитации по месту прохождения службы, в том числе программ профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Применение сравнительно-правового метода позволяет также рассмотреть отдельные зарубежные практики, выделить среди них наиболее актуальные и релевантные, применение которых позволит выработать наиболее эффективный инструмент привлечения или возвращения ветеранов на гражданскую службу. При этом необходимо обратить внимание на баланс мер, реализуемых на уровне субъектов Российской Федерации, особенно с учетом единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы в России.