Система мирного урегулирования споров ОБСЕ: международно-правовые вопросы

Ахмедов Этибар Мазахир Оглы ORCID: 0000-0002-1893-793X аспирант кафедры Международного публичного права Бакинского Государственного Университета AZ1073, Азербайджан, г. Баку, ул. Академик Захид Халилов, 33 Ahmadov Etibar Mazahir oghlu Ahmadov Etibar Mazahir oghlu. Postgraduate student of the Department of International Public Law of Baku State University AZ1073, Azerbaijan, Baku, Latif Imanov str., 16 etibar.ahmedov23@mail.ru

Введение

В связи с возрастанием политической напряженности в Европе повышается интерес к деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (Далее – ОБСЕ), фундаментальной целью которой является противодействие вооруженным конфликтам и любым угрозам международному миру и безопасности на общеевропейском пространстве.

По сравнению с другими европейскими организациями ОБСЕ является уникальной в связи с тем, что её государствами-участниками являются все члены НАТО и Организации Варшавского договора, прекратившей существование в июле 1991 г., а также все постсоветские страны ^{[1, p. 267]}.

Процесс формирования европейской системы урегулирования споров начался в 1973 г., когда Швейцария выступила с предложением о создании общеевропейских органов по мирному урегулированию споров, представив проект Соглашения о Европейской системе мирного урегулирования споров, также известный как «проект Биндшедлера». Положения проекта были пронизаны традицией швейцарской дипломатии, в которой особое место занимают вопросы мирного урегулирования конфликтов, что вытекает из приверженности Швейцарии нейтралитету ^{[2, p. 5]}.

Проект Биндшедлера решительно поддержали, в основном, нейтральные и неприсоединившиеся страны, в связи с выгодностью положений проекта для защиты их интересов. Страны восточного и западного блоков считали обязательства, вытекающие из положений проекта, слишком обременительными и коренным образом противоречащими их политическим интересам. Для социалистических стран основным средством для разрешения споров были прямые переговоры, поэтому участие третьей стороны или подчинение какой-либо обязательной процедуре являлось несовместимым с позицией этих стран. Для капиталистических стран проект Биндшедлера был неприемлем в связи с тем, что для защиты национальных интересов они отдавали предпочтение политике силы, поэтому весьма скептически относились к некой обязательной системе мирного урегулирования споров ^{[2, pp. 8–9]}.

Инициатива Швейцарии хотя и не была принята из-за строгости и жесткой регламентации положений по мирному урегулированию споров, однако она является точкой запуска процесса формирования европейской системы мирного урегулирования споров. Фундамент данной системы был заложен специальными совещаниями экспертов, наиболее продуктивными из которых были совещания в Ла-Валлетте 1991 г. и в Женеве 1992 г. ^{[3, с. 149]}.

Дальнейшая разработка и совершенствование системы мирного урегулирования споров осуществлялось на встречах государств-участников ОБСЕ на разных уровнях: а) на еженедельных встречах Постоянного совета ОБСЕ на уровне представителей государств-участников ОБСЕ; б) на ежегодных встречах Совета Министров ОБСЕ на уровне министров иностранных дел; в) на периодических встречах глав государств и правительств (саммиты).

В силу многократных изменений, внесенных в структуру ОБСЕ, в научной литературе довольно часто можно встретить упоминания названий органов, которые были переименованы или ликвидированы соответствующими решениями вышестоящих директивных органов ОБСЕ. Во избежание путаницы при исследовании системы мирного урегулирования споров ОБСЕ рассмотрим динамику развития основных органов и институтов ОБСЕ, деятельность которых играет важную роль в данной области:

– согласно положениям Заключительного акта 1975 г. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) было создано как постоянный форум для политических переговоров и сотрудничества;

– на основе Парижской хартии 1990 г. были созданы: Совет СБСЕ, Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), Секретариат, Парламентская ассамблея СБСЕ, Центр по предотвращению конфликтов (ЦПК входит в структуру Секретариата), Консультативный комитет ЦПК, Бюро по свободным выборам;

– по итогам Пражской встречи 1992 г. Бюро по свободным выборам было переименовано в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) (Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ, глава III, пункт 9);

– на саммите СБСЕ в Хельсинки в 1992 г. СБСЕ официально было провозглашено региональным соглашением по смыслу главы VIII Устава ООН (Декларация Хельсинкской встречи на высшем уровне, пункт 25);

– Хельсинкскими решениями 1992 г. были учреждены пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (Хельсинкские решения, глава II, пункт 1) и Форум по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) (Хельсинкские решения, глава V пункт 9);

– по результатам Стокгольмской встречи 1992 г. был учрежден пост Генерального Секретаря ОБСЕ (не путать с должностью Генерального Секретаря Парламентской ассамблеи ОБСЕ);

– по итогам Римской встречи 1993 г. был учрежден Постоянный комитет СБСЕ (Решения Римской встречи Совета, глава VII, пункт 3) и было принято решение о роспуске Консультативного комитета ЦПК, полномочия которого перешли Постоянному комитету и ФСОБ (Решения Римской встречи Совета, глава VII, пункт 7.2.);

– по итогам Будапештской встречи 1994 г.: а) СБСЕ было реорганизовано в ОБСЕ; б) Совет СБСЕ было переименовано в Совет министров ОБСЕ; в) Комитет старших должностных лиц (КСДЛ) был переименован в Руководящий совет; г) Постоянный комитет был переименован в Постоянный совет (Будапештские решения 1994 г., глава I, пункты 1, 16–18);

– решением Совета Министров ОБСЕ № 4/06 от 26 июня 2006 г. был упразднен Руководящий совет, а все его функции и задачи, за исключением некоторых, касательно порядка функционирования Экономического форума ОБСЕ, были переданы Постоянному совету.

Ещё с принятием Заключительного акта 1975 г. государства-участники СБСЕ приняли на себя обязательство разрешать споры исключительно мирными средствами, однако конкретные меры для реализации принципа мирного разрешения споров были предусмотрены Венской встречей, проходившей с ноября 1986 г. по январь 1989 г. Как отмечает профессор Дж. Мерриллс, такому прогрессу в конце 1980-х гг. способствовало прекращение конфронтации между Западом и Востоком, которая являлась основным фактором, сдерживающим развитие по значительному кругу вопросов ^{[1, p. 75]}.

Вследствие прекращения противостояния между социалистическим и капиталистическим лагерями и последующего распада СССР, приведшего к интенсивным межэтническим конфликтам на постсоветском пространстве, приоритетными направлениями деятельности ОБСЕ стали мирное урегулирование конфликтов и реализация демократических ценностей, предусмотренных Парижской хартией 1990 г. ^{[4, с. 347]}.

1. Валлеттский механизм

С целью дополнения существующих инструментов мирного урегулирования споров в рамках СБСЕ в Итоговом документе Венской встречи 1989 г. было предусмотрено создание «общеприемлемого метода мирного урегулирования споров». Государства-участники СБСЕ приняли решение дополнить перечень мирных средств новым средством разрешения споров, которое предусматривало обязательное привлечение третьей стороны для урегулирования определенных категорий споров. Для установления конкретного перечня таких категорий и создания соответствующих процедур и механизмов их урегулирования в Итоговом документе 1989 г. было также предусмотрено проведение Совещания экспертов по данным вопросам в Валлетте с 15 января по 8 февраля 1991 г.

На основе Доклада Валлеттского Совещания 1991 г. была введена новая процедура рассмотрения споров в рамках ОБСЕ – Механизм СБСЕ по урегулированию споров.

Среди основных недостатков Валлеттского механизма Ю. А. Ясносокирский выделял следующие:

– остаточный характер Валлеттского механизма, так как данный механизм не имеет обратной силы по отношению к спорам, процедура урегулирования которых заранее была согласована между сторонами, и не применяется для разрешения международных споров, которые ранее разбирались или в данное время рассматриваются в рамках других процедур;

– довольно узкая область применения Механизма. В Итоговом документе Венской встречи 1989 г. предусматривалось, что в ходе Совещения экспертов в Валлетте в 1991 г. будут определены конкретные категории споров, к которым будет применяться Валлеттский механизм, однако в Докладе 1991 г. были указаны лишь категории споров, к которым не применяется данный механизм, это: а) споры относительно территориальной целостности или национальной обороны государств-участников; б) споры касательно права на суверенитет над сухопутной территорией или конкурирующих притязаний в отношении юрисдикции над другими районами (морское и воздушное пространства).

Исключение данных категорий споров из области применения Валлеттского механизма, действительно, является существенным ограничением действия данной процедуры, так как вышеупомянутые категории споров составляют основную массу международных споров, представляющих угрозу международному миру и безопасности. Более того, для исключения применения Валлеттского механизма или прекращения его применения после уже начавшегося процесса урегулирования спора достаточно, чтобы одна из сторон спора «посчитала», что данный спор относится к вышеперечисленным категориям без необходимости обосновать свои доводы в строго установленном порядке;

– излишняя сложность создания Валлеттского механизма, что не оправдывается природой данного механизма в силу наличия массы возможностей на прекращение его деятельности ^{[5, с. 195-196]}.

Рассмотрение споров в рамках Валлеттского механизма осуществляется в два этапа: 1) создание сторонами спора механизма с последующим выбором одного или более лиц из общего списка кандидатов, которые вырабатывают замечания или советы касательно процедуры мирного урегулирования спора; 2) члены механизма предоставляют замечания или советы касательно существа спора. В течение всего периода рассмотрения спора стороны по взаимному согласию могут наделять механизм дополнительными функциями по установлению фактов, организации экспертных действий и прочими.

Следует отметить, что для запуска Механизма ОБСЕ по урегулированию споров достаточно просьбы одной из сторон спора, в силу чего другие стороны не могут уклоняться от проведения процедуры. Однако замечания или советы Механизма не являются обязательными для исполнения сторонами спора. Данные свойства Валлеттской процедуры позволяют описать ее как примирение с элементами посредничества, а при наличии соответствующего соглашения между сторонами, также и обследования ^{[1, pp. 75–76]}.

2. Суд по примирению и арбитражу

Фундаментальным событием в формировании современной системы мирного урегулирования споров ОБСЕ принято считать Стокгольмскую встречу 1992 г., по результатам которой данная система была дополнена тремя новыми элементами, в силу чего окончательно сформировалась четырехэлементная система мирного урегулирования споров ОБСЕ, состоящая из: 1) Механизма СБСЕ по урегулированию споров; 2) Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ; 3) Комиссии СБСЕ по примирению; 4) Положения о директивном примирении ^{[3, с. 149]}.

Созданию Суда по примирению и арбитражу предшествовали интенсивные обсуждения в рамках СБСЕ. По этому направлению значительные усилия были предприняты Францией, которая выдвинула проект о создании Трибунала по примирению и арбитражу, также известную как «проект Бадинтера». Ключевой смысл проекта заключался в необходимости создания на пространстве ОБСЕ постоянно действующего органа, который бы осуществлял наиболее гибкое урегулирование конфликтов посредством примирения и арбитража.

Непосредственная реализация французской инициативы началась в феврале 1992 г., когда Р. Бадинтер поручил группе из двенадцати экспертов выработать проект Конвенции, который был вынесен на обсуждение на Конференции по обзору в Хельсинки 11–22 мая 1992 г. Однако достичь консенсуса в ходе Конференции не удалось. Так, одни государства, в частности США, Великобритания и Турция сделали оговорку касательно обязательного характера положений проекта, а другие и вовсе высказались против учреждения новых органов ОБСЕ. Вдобавок, чтобы принятие проекта Конвенции не состоялось, Великобритания и США предложили альтернативные проекты, соответственно, факультативную процедуру по примирению и процедуру директивного примирения ^{[6, с. 143]}.

Участники Хельсинкской встречи 1992 г. высоко оценили проделанную работу по усилению Валлеттского механизма и по созданию новых трех процедур урегулирования споров, о которых мы упомянули выше. Для достижения максимально оперативных и быстрых результатов было решено созвать встречу в Женеве в октябре 1992 г., результаты которой были представлены на утверждение на встрече Совета СБСЕ в Стокольме в декабре 1992 г.

Итак, одним из документов, принятых по итогам Стокгольмской встречи 1992 г., является Конвенция по примирению и арбитражу. В отличие от других документов ОБСЕ, которые согласно пункту 3 главы II Правил процедуры ОБСЕ (были приняты Решением Совета министров №1/06) носят, как правило, политически обязывающий характер, положения Конвенции носят юридически обязывающий характер.

Некоторыми политиками и юристами-международниками высказывались мнения, что юридически обязательный характер Конвенции может нанести ущерб всей системе обязательств государств-участников ОБСЕ, носящей политически обязывающий характер, заменив деликатные и гибкие процедуры ОБСЕ на жесткие правовые механизмы и инструменты. Еще одной особенностью Конвенции является отсутствие общеобязательного характера для всех государств-участников ОБСЕ и её применимость только к государствам-участникам Конвенции ^{[7, p. 44]}.

Подобные документы, по нашему мнению, могут способствовать политическому партикуляризму и децентрализации в рамках ОБСЕ, что, в свою очередь, приведет к невозможности выработки единого политического курса по многим современным проблемам.

Среди основных негативных моментов Конвенции по примирению и арбитражу Ю. А. Ясносокирский выделял следующие:

– субсидиарный характер Суда по примирению и арбитражу по отношению к другим процедурам мирного урегулирования споров, в силу чего, ни примирительная комиссия, ни арбитражный трибунал не могут рассмотреть спор, если спор уже рассматривается в рамках другой процедуры или судебного органа;

– отсутствие политических и юридических последствий положений Конвенции. Примирительная и арбитражная процедуры запускаются на основе соглашения ad hoc или в одностороннем порядке (при наличии предварительных взаимных заявлений). Арбитражные решения, как правило, носят обязательный характер, в то время как предложения примирительной комиссии не являются обязательными для исполнения сторонами спора.

– отсутствие постоянных органов Суда, в связи с чем его структура напоминает структуру ППТС. Примирительная комиссия или арбитражный трибунал учреждается для каждого конкретного спора и прекращает свою работу по завершении соответствующей процедуры. Таким образом, Суд по примирению и арбитражу – это всего лишь список мировых посредников и арбитров.

– Суд по примирению и арбитражу не является полноценным органом ОБСЕ, так как юрисдикция Суда не является обязательной для всех государств-участников ОБСЕ, а только для тех, которые являются участниками Конвенции.

Однако, несмотря на некоторые недостатки Конвенции, ее положения, по сравнению с Валлеттской процедурой, действительно содержат ряд преимуществ, в частности, примирительная процедура в рамках Суда отличается более широким охватом юрисдикции и обязательным характером осуществления процедуры ^{[6, с. 144–145]}.

По сравнению с Валлеттским механизмом, при рассмотрении спора примирительной комиссией в рамках Суда по примирению и арбитражу у сторон спора отсутствует возможность по исключению каких-либо категорий споров, что является довольно прогрессивной особенностью таких комиссий ^{[8, p. 352]}.

Арбитражный трибунал выносит решения на основе международного права или ex aequo et bono. Решения трибунала носят обязательный характер. Арбитражный трибунал также обладает полномочиями по осуществлению обследования для установления фактов, которые необходимы для принятия наиболее подходящего решения ^{[9, с. 185]}. При отсутствии консенсуса при принятии решений трибуналом, его членам предоставляется возможность выразить свое несогласие или представить особое мнение в отношении рассматриваемого спора (Заключительный документ Стокгольмской встречи 1992 г., Приложение 2, ст. 31.1.).

В отличие от других элементов системы мирного урегулирования, которые предусматривают политическое обязательство для всех государств-участников ОБСЕ, положения Конвенции обязательны только для ее государств-участников ^{[1, p. 267]}.

Отметим также, что примирительная и арбитражная процедуры в рамках Суда могут быть применены к многосторонним спорам, в том числе с участием других государств-участников ОБСЕ, не являющихся участниками Конвенции, при условии, что хотя бы одна сторона в споре является участницей Конвенции (Заключительный документ Стокгольмской встречи 1992 г., Приложение 2, статьи 20.2 и 26.1.).

Таким образом, с целью обеспечения максимальной эффективности Суда, его основатели установили связь между государствами-участниками Конвенции и другими государствами-участниками ОБСЕ посредством возможности рассмотрения споров с таким смешанным кругом потенциальных сторон спора. Это позволяет другим государствам-участникам ОБСЕ, еще прежде ратификации и присоединения к Конвенции, накопить практический опыт работы с ее примирительным и арбитражным процедурами ^{[8, p. 353]}.

3. Комиссия по примирению

Как было сказано выше, на Конференции в мае 1992 г. были выдвинуты две инициативы о: 1) факультативной процедуре примирения (Великобритания); 2) процедуре директивного примирения (США). Оба предложения были утверждены на Стокгольмской встрече в декабре 1992 г., в силу чего, соответственно, были приняты два документа: Положения о Комиссии СБСЕ по примирению и Положения о директивном примирении.

Целью учреждения Комиссии по примирению было внедрение в систему мирного урегулирования СБСЕ примирительной процедуры, которая, в отличие от Валлеттского механизма, будет предлагать сторонам спора более упрощенную процедуру урегулирования спора. Тесную взаимосвязь Комиссии по примирению с Валлеттским механизмом можно проследить в порядке формирования состава Комиссии, а именно, входящие в ее состав мировые посредники назначаются сторонами спора из так называемого «Валлеттского списка» (Заключительный документ Стокгольмской встречи 1992 г., Приложение 3, раздел V).

Однако, критически оценивая порядок функционирования Комиссии, можно заявить, что процедура примирения, предлагаемая Комиссией, почти идентична Валлеттской процедуре, так как: во-первых, Комиссия по примирению не является постоянным органом ОБСЕ; во-вторых, осуществление примирительной процедуры не имеет обязывающего характера в силу того, что процедура применяется только на основе соглашения между сторонами или при наличии предварительных взаимных заявлений; в-третьих, предложения Комиссии не носят обязательного характера для исполнения сторонами, однако, в отличие от Валлеттской процедуры, стороны в любое время могут сделать заявление о признании обязательности условий примирения, предлагаемых Комиссией, как в общем порядке, так и по отношению к конкретному спору ^{[6, с. 145-146]}.

Следует особенно отметить, что процедуру Комиссии невозможно применить к многосторонним спорам (Заключительный документ Стокгольмской встречи 1992 г., Приложение 3, раздел I). Такое ограничение является шагом назад по сравнению с Валлеттским механизмом, который был применим для урегулирования многосторонних споров (Доклад Валлеттского Совещания 1991 г., Положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров, раздел IV).

4. Процедура директивного примирения

Касательно директивного примирения, в первую очередь, отметим, что данная процедура не предусматривает создание нового органа или механизма по урегулированию споров, а лишь наделяет правомочиями Совет министров ОБСЕ и Постоянный совет (после ликвидации КСДЛ/РС его соответствующие полномочия перешли Постоянному Совету ОБСЕ) по даче распоряжения двум любым государствам-участникам ОБСЕ обратиться к Комиссии по примирению для мирного урегулирования спора, которого им не удалось разрешить в течение разумного срока. Если стороны спора являются участниками Конвенции по примирению и арбитражу, то вышеупомянутые органы могут также обязать стороны обратиться и к Суду по примирению и арбитражу.

Процедура принятия решений на основе Положений о директивном примирении осуществляется без участия министров иностранных дел или представителей государств-участников ОБСЕ, являющихся сторонами спора, в силу чего эту процедуру часто характеризуют как «консенсус минус два».

При осуществлении данной процедуры полномочия Совета министров или Постоянного совета ОБСЕ ограничиваются следующими случаями: а) при рассмотрении спора в рамках других механизмов; б) при осуществлении мирного урегулирования за рамками ОБСЕ, в том числе путем непосредственных переговоров; в) если стороны «посчитают», что спор относится к следующим категориям: споры относительно территориальной целостности или национальной обороны государств-участников и споры касательно права на суверенитет над сухопутной территорией или конкурирующих притязаний в отношении юрисдикции над другими районами (данные категории идентичны категориям-исключениям, предусмотренным Валлеттской процедурой).

Таким образом, можно заключить, что процедура директивного примирения, также как и факультативная процедура примирения (Комиссия по примирению), не носит обязательного характера и не применяется к многосторонним спорам ^{[6, с. 146]}.

5. Причины неэффективности системы мирного урегулирования споров ОБСЕ

В официальном справочнике ОБСЕ 2011 г. указано, что ни один из четырёх элементов системы мирного урегулирования споров не применялся на практике, что является довольно прискорбным показателем ^{[10, pp. 30–32]}.

Среди причин неэффективности системы мирного урегулирования споров ОБСЕ можно выделить следующие:

– несмотря на наличие в рамках ОБСЕ хорошо разработанной системы мирного урегулирования споров, сложность и трудоёмкость ее процедур является значительным препятствием для обращения к данным процедурам государствами-участниками ОБСЕ;

– отсутствие обязательного характера решений, принятых в рамках соответствующих процедур, или слишком узкая юрисдикция механизмов или органов, в связи с возможностью изъятия сторонами спора довольно обширного круга споров из рассмотрения, которые являются источниками большинства крупных вооруженных конфликтов, произошедших за последние десятилетия.

Однако в международной доктрине также высказывались мнения относительно целесообразности исключения определённых категорий споров из рассмотрения в соответствующих механизмах в рамках ОБСЕ, объясняя это тем, что, на практике, спор не может быть урегулирован без согласия всех сторон спора, даже если юридические вопросы спора легко можно решить. Поэтому гибкий характер процедур и исключение определенных споров только повышают шансы на обращение государств-участников ОБСЕ к этим методам для урегулирования своих споров. Однако, по нашему мнению, такие доводы не представляются вполне корректными;

– невозможность применения процедур системы мирного урегулирования ОБСЕ для разрешения внутригосударственных споров, которые составляют основную массу споров, имеющих место на пространстве ОБСЕ ^{[7, pp. 46–47]}.

Исключение внутригосударственных споров из области применения системы мирного урегулирования споров, на наш взгляд, является основной причиной неиспользования элементов данной системы на практике. Однако такая особенность системы, можно сказать, что косвенным образом восходит к положениям Устава ООН о мирном урегулировании споров, согласно которым, эти положения применяются исключительно к межгосударственным спорам. Вдобавок, в ст. 34.1 Статута Международного суда ООН четко определено, что данный судебный орган рассматривает исключительно межгосударственные споры.

Учитывая, что одним из сторон большинства современных конфликтов являются нации и народы, борющиеся за независимость, то понятие «международный спор» в международной практике следует расширить. Несмотря на то, что в международной практике в качестве субъектов международного права признаются лишь нации и народы, находящиеся в колониальной зависимости и борющиеся за создание своего независимого государства, многочисленные современные международные конфликты, например, в Абхазии, Южной Осетии, Косово и др., так или иначе, связаны с нациями и народами, не находящимися под колониальной зависимостью. Поэтому предоставление им хотя бы возможности быть стороной международного спора в процедурах мирного урегулирования в рамках ООН, ОБСЕ и прочих организаций, является крайней необходимостью в современную эпоху международных отношений ^{[11, p. 63]}. Таким образом, на наш взгляд, перечень потенциальных сторон спора, могущих выступать в процессе мирного урегулирования, необходимо расширить такими квазисубъектами международного права, как нациями и народами, не находящимися в колониальной зависимости, и созданными ими частично признанными и непризнанными государствами, а также ополченцами, контролирующими значительную часть территории определённого государства. Вдобавок, вооружённые негосударственные субъекты, например, в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и т. д., являются фактическими властями, с которыми ОБСЕ волей-неволей взаимодействует ^{[12, p. 10]}.

Группа видных деятелей ОБСЕ в своей рекомендации предлагала признать на официальном уровне способность ОБСЕ взаимодействовать с индивидами и органами, статус которых оспаривается, однако при этом должны быть также учтены интересы государств-участников ОБСЕ ^{[13, p. 13]}.

Таким образом, лишь путём предоставления упомянутым выше квазисубъектам возможности выступать в качестве сторон спора, можно буквально возродить «спящие» положения по урегулированию споров, предусмотренные в четырёх элементах системы мирного урегулирования споров ОБСЕ. Ни один из элементов данной системы не применялся, в частности, для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе, который нашёл своё разрешение военным путем в 2020 г. Вопрос не в том, что обращение к данным элементам, непременно, привело бы к урегулированию данного конфликта, а в максимальном использовании потенциала ОБСЕ в данной области, сформировавшийся благодаря многолетним усилиям передовых международных экспертов и ведущих политиков.

Профессор Дж. Мерриллс весьма справедливо отмечает, что причина неиспользования столь тщательно разработанных процедур примирения заключается не в потребности создания новых механизмов, а в неготовности конфликтующих сторон наиболее целесообразным образом использовать имеющиеся механизмы для мирного урегулирования споров ^{[1, p. 78]}.

6. Посредничество ОБСЕ

Помимо осуществления в рамках ОБСЕ примирения, арбитража и обследования, данная организация также выступает посредником для урегулирования современных международных и внутригосударственных конфликтов. Например, посредническую деятельность ОБСЕ осуществляла для урегулирования следующих конфликтов:

– для урегулирования межэтнического конфликта между македонцами и албанскими сепаратистами в бывшей Югославской Республике Македонии (БЮРМ) в 2001 г.;

– начиная с 2008 г., наряду с ООН и ЕС, ОБСЕ является одним из сопредседателей Международных женевских дискуссий (МЖД), на которых обсуждаются пути урегулирования конфликтов в Абхазии и Южной Осетии. В июле 2023 г. состоялся 58-й раунд МЖД, а следующий 59-й раунд состоится в декабре 2023 г. ^[14];

– для урегулирования межэтнического конфликта между киргизами и узбеками в Кыргызстане в 2010 г.;

– с 2014 г. выступала посредником в Трёхсторонней контактной группе (ТКГ) по урегулированию конфликта на востоке Украины, работа которого была прекращена в 2022 г.;

– для урегулирования нагорно-карабахского конфликта в рамках Минской группы, которая в 2022 г. ^[15], после тридцатилетней деятельности, прекратила существование;

– в настоящее время уже около двадцати лет является одним из посредников на переговорах в формате «5+2» по урегулированию Приднестровского «замороженного» конфликта ^{[16, p. 263]}.

7. Деятельность ОБСЕ по поддержанию мира

Наряду с деятельностью по урегулированию споров в рамках ОБСЕ немаловажное значение имеют операции по поддержанию мира, порядок функционирования которых подробно описаны в пунктах 17-51 главы III Хельсинкских решений 1992 г. Выделим основные положения касательно порядка функционирования операций ОБСЕ по поддержанию мира:

– могут осуществляться как по отношению к международным, так и к внутригосударственным конфликтам государств-участников ОБСЕ. Такие операции не заменяют политический процесс мирного урегулирования споров, а лишь служат дополнительным средством для упрочнения результатов процесса мирного разрешения споров путем содействия сохранению мира и устранения любых потенциальных причин, могущих привести к возобновлению конфликтных отношений;

– не могут предусматривать принудительных мер;

– для осуществления операций требуется согласие всех непосредственно заинтересованных сторон. При условии согласия сторон просьба о проведении операции направляется через Председателя Постоянному Совету ОБСЕ;

– состоят из гражданского и/или военного персонала;

– могут осуществляться в различных формах, в частности, в форме миссий наблюдателей, миссий по контролю и т. п.;

– могут предусматривать различные действия: наблюдение за выводом войск, поддержка в сохранении правопорядка, оказание гуманитарной и медицинской помощи и т. д.;

– общее руководство и контроль за операциями осуществляет Постоянный совет ОБСЕ;

– оперативное командование на месте проведения операции осуществляет руководитель миссии;

– основными условиями для начала операции являются установление надежного и долгосрочного режима прекращения огня и предоставление гарантий безопасности личного состава миссий.

Отметим также, что общее руководство деятельностью ОБСЕ, в том числе по поддержанию мира, осуществляет Председатель ОБСЕ, являющийся министром иностранных дел государства, в котором проходила последняя встреча Совета министров ОБСЕ ^{[17, с. 317]}.

В качестве примера операций по поддержанию мира, проводимых в рамках ОБСЕ, можно привести:

– миссии ОБСЕ в Югославии с целью создания благоприятных условий для диалога между населением Воеводины, Санджака и Косово с соответствующими органами страны;

– миссии в Боснии и Герцеговине, осуществляемые в соответствии с Дейтонским соглашением 1995 г., по наблюдению за выборами, по оказанию помощи в создании Боснийской комиссии по правам человека и в проведении дискуссий по мерам контроля над вооружениями и по мерам укрепления доверия и безопасности;

– а также миссии в Македонии, Таджикистане, Эстонии, Грузии, Чечне, Молдове и Украине ^{[18, pp. 1033-1034]}.

Как отмечает посол Ф. Таннер, из всех миссий ОБСЕ только Контрольная миссия в Косово и Специальная мониторинговая миссия в Украине походили на миротворческие операции военного типа, в силу того что данные гражданские миссии по наблюдению начали функционирование при относительно спокойных условиях, но впоследствии оказались в зоне повышенного риска ^{[19, с. 3]}.

Заключение

Таким образом, в рамках ОБСЕ доступны почти все мирные средства разрешения споров, отраженные в ст. 33 Устава ООН. Несмотря на существование в рамках ОБСЕ Суда по примирению и арбитражу, работа данного судебного органа ограничивается арбитражной процедурой и сегодня в рамках ОБСЕ все ещё отсутствует орган, осуществляющий судебное разбирательство в качестве правового средства для мирного урегулирования споров. Поэтому с целью достижения максимальной завершенности правовой разработанности существующей системы мирного урегулирования споров ОБСЕ, на наш взгляд, перечень доступных мирных средств разрешения споров в рамках ОБСЕ необходимо дополнить созданием единого полноценного судебного органа ОБСЕ наподобие Международного Суда ООН, который будет осуществлять судебное разбирательство для урегулирования споров и выносить по просьбе Совета министров или Постоянного совета ОБСЕ консультативные заключения по различным правовым вопросам.

В настоящее время в рамках ОБСЕ наблюдается недостаточно высокий уровень информационного обеспечения граждан государств-участников ОБСЕ, что, на наш взгляд, является немаловажным фактором, создающим благоприятные условия для трансформации международных и внутригосударственных споров в вооруженные конфликты.

Для информационного обеспечения людей на пространстве ОБСЕ уже давно необходимо было создать официальный телевизионный канал ОБСЕ доступный во всех государствах-участниках ОБСЕ, основными тематиками которого должны стать: а) международно-правовая оценка претензий сторон напряженной политической ситуации, спора или вооруженного конфликта; б) обзор хода мирного процесса и примененных процедур для мирного урегулирования конфликта; в) обзор полномочий соответствующих операций по поддержанию мира; и т. п.

Надлежащее информационное обеспечение в мире круглосуточных новостей является практически необходимым. Так, во время осуществления СММ в Украине, все стороны конфликта обвинили ОБСЕ в предвзятости и организация стала мишенью в информационной войне. Это могло бы повлечь тяжелые последствия, в частности, для безопасности персонала миссии. Поэтому миротворческие операции должны рассматривать общественную информацию как элемент государственной политики, а директивными органами ОБСЕ должно быть уделено надлежащее внимание информационной политике на всем пространстве ОБСЕ ^{[12, p. 9]}.

Спад политического влияния ОБСЕ начался с конца 1990-х гг. после безуспешных усилий ОБСЕ по мирному урегулированию конфликта в Косово, вследствие чего на общеевропейском пространстве укрепились позиции НАТО и ЕС. Некоторыми учеными-правоведами среди причин слабости ОБСЕ выделялись: политическое безволие, отсутствие возможности по принуждению к миру, а также принцип консенсуса ^{[4, с. 347]}.

Перечисленные причины имеют непосредственное отношение к способностям ОБСЕ по мирному урегулированию конфликтов. Так, во-первых, за последние двадцать лет ОБСЕ не проявляла должной решимости в обеспечении исчерпания сторонами конфликтов всех мирных средств разрешения споров, доступных в рамках организации.

Во-вторых, отсутствие специального воинского контингента или жандармерии ОБСЕ для оперативного реагирования на изменение ситуации в «горячих точках» в силу несоблюдения одним или всеми сторонами конфликта режима прекращения огня является существенным ограничением в деятельности ОБСЕ. Создание вооруженных сил ОБСЕ по принуждению к миру, на наш взгляд, поспособствовало бы росту авторитета ОБСЕ и возрождению данной организации в новой более совершенной форме. Однако процесс создания таких сил требует в наивысшей степени грамотного подхода в связи с риском превращения миссий ОБСЕ в очередную мишень обеих сторон. Тем не менее, совсем не обязательно миссиям ОБСЕ носить военный характер, чтобы подвергнуться обстрелу сторонами конфликта. Так, в период осуществления СММ в Украине, персонал которой состоял исключительно из гражданских невооруженных лиц, транспортные средства ОБСЕ подвергались обстрелу вооруженными силами конфликтующих сторон. Помимо обеспечения безопасности персонала операций по поддержанию мира, наличие специальной жандармерии ОБСЕ могло бы также обеспечить надлежащее управление границами, необходимые условия безопасности для беженцев и мигрантов и т. д. ^{[12, pp. 10–11]}.

В-третьих, согласно пункту 2 главы II Правил процедуры ОБСЕ, принятие решений всеми директивными органами ОБСЕ, начиная Встречами глав государств и правительств, заканчивая Постоянным советом, осуществляется на основе консенсуса, под которым подразумевается принятие решения единогласно без «какого бы то ни было возражения со стороны того или иного государства-участника». Принятие решений исключительно на основе консенсуса, на самом деле, является значительной помехой для успешного развития всех направлений деятельности в рамках ОБСЕ. Учитывая тот факт, что государствами-участниками ОБСЕ по состоянию на 2023 г. являются 57 государств из трех континентов: Северной Америки, Европы и Азии ^[20], принятие на основе консенсуса решений по применению необходимых мер по всем входящим в компетенцию ОБСЕ сложным политическим проблемам, в том числе по урегулированию конфликтов, является довольно трудной задачей.

Принцип консенсуса, по нашему мнению, можно было бы заменить принятием решения на основе квалифицированного большинства в не менее чем две трети голосов государств-участников, так как слишком высокое снижение количества необходимых голосов для принятия решений (50% и ниже) в рамках ОБСЕ может привести к нарушению прав групп государств-участников, составляющих меньшинство, что исключит объективность механизма принятия решений ОБСЕ.

Учитывая все сказанное, можно утверждать, что сегодня система мирного урегулирования споров ОБСЕ не является достаточно продуктивной. Длительный период неиспользования элементов данной системы вызывает сомнение и скептическое отношение к её процедурам и исключает возможность обращения к её элементам в будущем. Поэтому в ходе исследования мы выявили причины неэффективности данной системы и предложили пути их устранения, посредством реализации которых, по нашему мнению, удастся возродить систему мирного урегулирования споров ОБСЕ. В силу чего, в частности, станет возможным применение четырёх элементов данной системы для урегулирования затяжных конфликтов, таких как в Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и др.

До сегодняшнего дня состоялись всего семь саммитов ОБСЕ: 1) в Хельсинки в 1975 г.; 2) в Париже в 1990 г.; 3) в Хельсинки в 1992 г.; 4) в Будапеште в 1994 г.; 5) в Лиссабоне в 1996 г.; 6) в Стамбуле в 1999 г.; 7) в Астане в 2010 г. В настоящий момент последней встречей глав государств и правительств государств-участников ОБСЕ остается встреча в Астане, проходившая 1-2 декабря 2010 г., на которой государства-участники ОБСЕ вновь подтвердили свою ответственность друг перед другом и по отношению к своим гражданам за соблюдение ценностей, принципов и обязательств, закрепленных в Заключительном акте 1975 г. и Парижской хартии 1990 г. Главы государств и правительств заявили, что положения этих основополагающих документов ОБСЕ должны и дальше в XXI веке служить ориентиром во взаимоотношениях государств на пространстве ОБСЕ, а также при их взаимоотношениях со всеми людьми, находящимися на их территории. Однако после Астанинского саммита на общеевропейском пространстве произошла целая масса событий, коренным образом изменившие представления о безопасности на пространстве «от Ванкувера до Владивостока».

В 2025 г. намечается 50-ти летний юбилей Хельсинкского Заключительного акта 1975 г. Хотя в рамках ОБСЕ ежегодно проходят встречи Совета министров, однако, на наш взгляд, к данному юбилею обязательно должна состояться встреча на уровне глав государств и правительств государств-участников ОБСЕ для обсуждения и подведения итогов деятельности ОБСЕ, начиная от деятельности в области человеческого измерения, заканчивая деятельностью в военно-политической области, в том числе в сфере мирного урегулирования современных конфликтов. На повестке дня стоит довольно обширный круг вопросов, для разрешения которых требуется высокая степень политической воли глав государств и правительств.

Использованные международно-правовые документы

– Хельсинкский Заключительный акт от 1 августа 1975 г. // Официальный сайт ОБСЕ. URL: https://www.osce.org/files/f/documents/0/c/39505_1.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Парижская хартия для новой Европы от 21 ноября 1990 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/3/4/39520.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Заключительный документ второй встречи Совета министров СБСЕ в Праге, 30-31 января 1992 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/a/b/40274.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Хельсинский документ СБСЕ «Вызов времени перемен» от 10 июля 1992 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/8/0/39534.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Заключительный документ третьей встречи Совета министров СБСЕ в Стокгольме, 14-15 декабря 1992 г. // Официальный сайт ОБСЕ. URL: https://www.osce.org/files/f/documents/e/8/40346.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Заключительный документ четвертой встречи Совета министров СБСЕ в Риме, 30 ноября - 1 декабря 1993 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/a/6/40405.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Будапештский документ «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху» от 6 декабря 1994 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/b/a/39558.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Решение Совета Министров ОБСЕ № 4/06 о Руководящем совете ОБСЕ от 26 июня 2006 года. Документ MC.DEC/4/06 // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/1/f/22773.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Итоговый документ третьей встречи, Вена, 4 ноября 1986 года - 19 января 1989 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/9/1/40885.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Доклад Совещания экспертов СБСЕ по мирному урегулированию споров в Валлетте, 8 февраля 1991 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/8/1/30119.pdf (дата обращения: 26.08.2023)

– Решение Совета министров ОБСЕ № 1/06 от 1 ноября 2006 года, Правила процедуры ОБСЕ. Документ MC.DOC/1/06 // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/2/4/22780.pdf (дата обращения: 30.08.2023)

– Астанинская юбилейная декларация «На пути к сообществу безопасности» от 3 декабря 2010 г. // URL: https://www.osce.org/files/f/documents/d/8/74990.pdf (дата обращения: 26.08.2023)