Правовые основы национальной безопасности Российской Федерации

Шихнабиев Рустам Абдулкадирович старший преподаватель; методист научно-исследовательского отдела Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России 142007, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Shikhnabiev Rustam Abdulkadirovich Senior lecturer; Methodologist of the All-Russian Institute for Advanced Training of Employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia 142007, Russia, Moscow region, Domodedovo, Fir street, 3 rustamkaluga@yandex.ru Другие публикации этого автора     Афонина Ирина Алексеевна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник научно-исследовательского отдела ВИПК МВД России 142007, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Afonina Irina Alekseevna PhD in Law Senior Research Fellow of the Research Department of the All-Union Institute of Advanced Training of the Ministry of Internal Affairs of Russia 142007, Russia, Moscow region, Domodedovo, Fir street, 3 irina9247@yandex.ru

Волкова Ольга Алексеевна Инспектор 5 отдела зонального информационного центра ГУВД по г. Москве 127944, Россия, г. Москва, ул. Петровка, 38 Volkova Ol'ga Alekseevna Inspector of the 5th Department of the zonal information center of the Central Internal Affairs Directorate for Moscow 38 Petrovka str., Moscow, 127944, Russia irina9247@yandex.ru

Вопросы обеспечения безопасности всегда являлись центрообразующими в жизни каждой страны. О значимости этой проблемы говорит вся история развития человечества на протяжении многих веков ^[2].

Возрастающий уровень угроз и политических вызовов на фоне начала специальной военной операции РФ на территории Украины вынуждает руководство нашей страны разрабатывать и принимать соответствующие меры по реализации продуктивных решений для защиты интересов государства и общества. В связи с этим на первое место выходит вопрос эффективного обеспечения национальной безопасности в разных аспектах: как в организационном, так и правовом поле.

Перед тем, как перейти к вопросу об особенностях правового регулирования национальной безопасности РФ, важно рассмотреть понятийный аппарат, а также определить структуру данного института.

Стоит отметить, что в настоящее время в российском законодательстве используются, однако не четко определены следующие термины: «безопасность», «государственная безопасность». Зачастую, даже в правовом поле одно понятие подменяется другим. В научной среде также отсутствует единое мнение ученых-правоведов по поводу содержания указанных понятий, а также понятия «национальная безопасность».

Так, некоторые авторы термин «национальная безопасность» рассматривают как некорректный перевод с английского выражения «national security». В данном случае «national» переводится не как «нация» или «национальный», а как «народ, общество, государство» ^[1].

По мнению М.Ю. Зеленкова, национальная безопасность – «это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, достигаемая применением системы мер политического, эко­номического, организационного, правового, военного, идеологического и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общест­ва и государства, обеспечивающая их устойчивое прогрессивное развитие»^[7].

Академик юридических наук А.В. Опалев считает, что «в широком смысле национальная безопасность — это защищенность основ существования стра­ны. Другими словами, государственная безопасность является высшим звеном национальной безопасности» ^[8].

Мы согласны с мнением В.Г. Вишнякова, который предлагает следующее определение национальной безопасности Российской Федерации: «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, достигаемого совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и человека на основе нормативных правовых актов в целях обеспечения суве­ренитета и территориальной целостности государства, его устойчивого и поступательного развития» ^[3]. По нашему мнению, в этом определении цель деятельности по обеспече­нию национальной безопасности практически совпадает с целью деятельности по обеспечению государственной безопасности в традиционном её понимании.

«Национальная безопасность» как понятие многократно формулировалось в разных правовых актах (в частности, в Стратегии национальной безопасности в Указе Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации (Утратил силу) и Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии национальной без­опасности Российской Федерации до 2020 года» (Утратил силу)), при этом с каждым новым изданием, определение рассматриваемого термина менялось.

Определение термина «национальная безопасность» было дано в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ № 537 от 12.05.2009. Это определение корреспондировалось с ранее установленным определением понятия «безопасность», данного в ст.1 ФЗ-2446-1 от 05.03.1992 «О безопасности», а также со сформулированными в нем объектами безопасности. Это дает основания для вывода о равенстве в содержательном плане двух определений разной терминологии (безопасность и национальная безопасность»). Однако, по нашему мнению, это недопустимо с позиции самой техники юриспруденции. Также важно подчеркнуть, что в актуальной на сегодняшний день редакции Федеральный закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О безопасности» вовсе не приводится определение терминов «безопасность» и «национальна безопасность».

Позже в тексте Стратегии о национальной безопасности в РФ, утвержденной Указом Пре­зидента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683, появилось понятие «национальной безопасности» в более общей, всеобъемлющей формулировке. Оно включило в себя различные типы и виды общественной безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) и иными законодательными нормами Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в Указе Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (Утратил силу), понятие национальной безопасности вновь видоизменилось и имеет следующее определение: «национальная безопасность Российской Федерации - состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан, достойные качество и уровень их жизни, гражданский мир и согласие в стране, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, социально-экономическое развитие страны».

Обобщая изложенное, стоит заключить, что национальная безопасность может трактоваться в самом широком значении – как обеспечение условий физического выживания общества, сохранность суверенитета и целостности территорий, неделимости страны. Также национальная безопасность включает создание гражданами и членами общества всех требуемых условий для обеспечения гражданских свобод, культурного развития, духовного самовыражения.

В глобальном мире с его постоянными изменениями для многих стран и народов вопрос национальной безопасности считается признаком устойчивости, стабильности, развития страны как системы социума. Национальная безопасность – общественно-государственный институт, в котором имеется должна быть обеспечена надежная защита жизненно важных интересов каждого из граждан от внешних угроз и влияния опасных внутренних факторов. Также национальная безопасность является признаком защищенности общественных интересов от любых реальных или потенциальных угроз.

В любом государстве национальная безопасность включает несколько составных элементов (отдельных сфер деятельности). Это военный сектор, экономика, социальная сфера, политика, духовно-нравственная жизни общества и т.д. Существующая ситуация в мире тесно связана с появлением разных угроз для государства, служит источником возникновения новых требований к обеспечению национальной безопасности ^[4].

Обеспечение национальной безопасности внутри каждой страны служит элементом безопасности международного уровня. Кроме этого, национальная безопасность служит как определенная стратегия, цель которой – обеспечить все значимые интересы граждан, потребности населения страны ^[6].

При обсуждении и рассмотрении внутренних национальных угроз России стоит изучать конкретную совокупность определенных явлений. В первую очередь к их числу можно отнести коррупцию и социальное неравенство слоев населения. Также сложно игнорировать существенный процент населения, находящийся за чертой бедности. Иными внутренними угрозами можно назвать рост безработицы и ценовую инфляцию, относительно новые кризисные тенденции в развитии социального института семьи.

При переходе к изучению вопроса относительно особенностей правового регулирования национальной безопасности в России важно отметить следующий факт: на протяжении последних десяти лет в российском законодательстве появились существенные изменения относительно вопросов национальной безопасности. В основном это выражалось во введении дополняющих понятий, определений и категорий.

Также важно отметить и тот факт, что в Конституции РФ не употребляется понятие «национальной безопасности». Но при этом, она все-таки является образующей, исходной правовой платформой для разработки разных способов обеспечения национальной безопасности в нашей стране.

Роль Конституции РФ – ведущая в правовой сфере, связанной с обеспечением национальной безопасности. Главный российский закон выполняет ключевую роль в современном решении вопросов касательно обеспечения всех направлений безопасности страны. В первую очередь, через Конституцию РФ регулируются все аспекты и виды общественных отношений. Они важны для персональной безопасности граждан, для общественной и государственной безопасности. Во-вторых, она гарантирует целостность, суверенность российских территорий, что имеет важнейшее значение для национальной безопасности. В-третьих, Конституция РФ объявляет носителями суверенитета, единственным источником государственной власти российский народ, со всей его многонациональной структурой. В-четвертых, Конституция РФ включает в себя конкретные указания на разные аспекты национальной безопасности, ее разновидности. И, наконец, в-пятых, Конституции РФ, как было указано выше, стала базовым правовым актом для разработки способов обеспечения национальной безопасности.

Помимо Конституции Российской Федерации, правовую основу национальной безопасности России состав­ляют принципы и нормы международного права (а именно - Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и т.д.).

Формирование законодательной системы РФ по вопросам обеспечения национальной безопасности начинается с принятием ранее упомянутого выше закона РФ «О безопасности» (от 05.03.1992 № 2446-1). Он закреплял ключевые понятия и объекты в сфере безопасности, соответствующие полномочия властных органов в вопросах обеспечения национальной безопасности. Важно отметить, что этот закон утратил свою силу после выхода в свет нового ФЗ № 390 в 2010 году. Как уже отмечалось, данный акт широко применяет такую категорию, как «безопасность», но не включает ее общей трактовки, не дает легального и оформленного определения конкретного феномена. Предмет регулирования в данном законе – ключевые принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности на государственном уровне, безопасности в обществе, экологии, экономике, военной сфере и других отраслях. Также данный закон содержит в себе описаний полномочий федеральных властных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности на территории нашей страны и определяет правовой статус Совета Безопасности Российской Федерации ^[10].

При попытке обозначить систему законодательных актов в области национальной безопасности страны, стоит учесть ее разновидности в контексте общественных отношений. В 1996 г. вышел Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 28.04.2023) (далее – УК РФ) и до сих пор служит единственным источником уголовного права в России.

В ст. 2 УК РФ закреплены основные задачи уго­ловного закона: «охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественно­го порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности че­ловечества, а также предупреждение преступлений».

Важно отметить, что по содержанию задач, обозначенных в правовых нормах УК РФ, он может рассматриваться как отдельный акт законодательства, разработанный для обеспечения национальной безопасности. Это объясняется тем, что УК РФ включает в себя обширный, исчерпывающий перечень деяний преступного характера, которые пресекаются властными органами с целью сохранения и поддержания необходимого уровня национальной безопасности. Наряду с этим, в составе особой части УК РФ присутствуют такие разделы, как: раздел IX «Преступле­ния против общественной безопасности и общественного порядка», раздел XII «Преступления против мира и безопасности человечества». В указанных разделах закреплены пределы ответственности за самые тяжкие преступления, в том числе, которые способны нанести угрозу национальной безопасности. К примеру, к данной категории преступлений можно отнести деятельность террористических организаций, возрождение националистических идеологий, призывы к экстремизму, деяния по распространению особо опасного оружия (массового поражения) и др.

Правонарушения, касаемые национальной безопасности подлежат регулированию Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 28.04.2023) (далее - КоАП РФ). Содержащиеся в нем положения охватывают самые разные области нарушений административного характера. Например, системы связи и информации, сферу экономики и финансов, таможенную деятельность, государственные структуры, работу государственной границы, вопросы защиты общественной безопасности, учет военных кадров.

Стратегия национальной безопасности, принятая в 2021 г., напрямую связана с введением правок к российской Конституции 2020 г. (конкретно пункт «м» ст.71), существенными изменениями, происходящими во всем мире и событиями, которые уже произошли. Важно уточнить, что национальная безопасность РФ стоит воспринимать также через призму сохранения безопасности национального уровня в других государствах – как дружественных, так и недружественных.

Важная особенность Стратегии национальной безопасности России заключается в том, что существует вероятность ее перманентных корректировок. Провести изменения в составе Стратегии гораздо легче, чем в Федеральный закон. Стратегия служит более удобный и гибким, функциональным документом – его легко адаптировать под динамичные условия быстро меняющегося мира. В последний раз изменения в Стратегию предлагались в 2020 году. В процессе очередной редакции законодателем было принято решение о целесообразности прогнозировать возможное уточнение отдельных положений в составе документа, которое будет учитывать особенности актуальной обстановки во всем мире, внутренней ситуации в стране. Именно в 2020 г. были внесены корректировки относительно угрозы деградации контролирующего режима над боевыми ресурсами, вооружением, рисков увеличения числа международных очагов политического и военного напряжения. Специальная выделенная глава посвящена проблемам безопасности в информационной сфере.

При рассмотрении иных нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы обеспечения национальной безопасности, важно подчеркнуть один важный момент. Ввиду наличия у России выходов к морю и длинной по протяженности морской границы, особенно важно заниматься обеспечением защиты национальных территориальных интересов в рамках существующей морской акватории, с учетом государственной территории на побережье, наличия особой экономической зоны, собственного континентального шельфа, открытых морских зон ^[5].

Вопросы, задачи, направления, принципы, механизмы реализации безопасности в военно-морской деятельности регулируются Указом Президента РФ от 20.07.2017 № 327 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-­морской деятельности на период до 2030 года».

Одной из современных угроз России является терроризм. В этой связи Президентом РФ была утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009), в которое определены основные направления, задачи по противодействию данному преступному деянию. В дополнение к ней в 2018 году была утверждена Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Президентом РФ 30.05.2018).

Также существуют и другие документы, принятые в рамках реализации отдельных направлений национальной безопасности (например, Указ Президента РФ от 05.12.2016 № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» и пр.).

Кроме перечисленных аспектов, система источников нормы права в вопросах обеспечения национальной безопасности включает и другие акты – региональные, подзаконные.

В качестве итога к данной статье можно отметить следующую отличительную черту системы правовой поддержки в области национальной безопасности: в структуре ключевых направлений этой системы пока отсутствуют требуемые законы. При этом центральные, наиболее важные направления системы национальной безопасности подлежат регулированию через нормативно-правовые акты так называемого «второго уровня» ^[9].

К таким правовым документам можно отнести Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, Военную доктрину Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976, Указ Президента РФ от 31.07.2022 № 512 «Об утверждении Морской доктрины Российской Федерации», Указ Президента РФ от 31.03.2023 № 229 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации», Указ Президента РФ от 25.04.2018 № 174 «Об утверждении Основ государственной пограничной политики Российской Федерации» и другими документами. С учетом этого также были зафиксированы случаи разногласий в законах федерального уровня и законодательных концепциях, причем по одним и тем же вопросам. Например, в тексте Военной доктрины РФ можно отметить неоправданное выделение, усиление задач военного ведомства (что отличает доктрину от состава Концепции национальной безопасности) в отношении ограничения и ликвидации угроз внутреннего характера. На этом фоне идет снижение значения основной цели в вопросах обеспечения российской военной безопасности (предотвращения, локализации и нейтрализации угроз военного характера в адрес России). Этот факт – прямое свидетельство того, что необходимо выработать единообразную, комплексную и гармоничную систему норм права, с четкой иерархией, единообразным толкованием и трактовкой по разным вопросам. Система также должна иметь прочные взаимосвязи внутри собственной структуры, но не иметь разногласий по существу – в отношении трактовки и толкований, реализации указанных правовых норм.

Среди проблем в сфере обеспечения национальной безопасности можно назвать существующие пробелы в региональном законодательстве (конкретно – в отношении присоединенных к России территорий ДНР и ЛНР, Херсонской и Запорожской областей). Стоит высказать мнение по поводу необходимости разработки правовых основ в отношении обеспечения безопасности указанных регионов. При этом разработка должна базироваться не на опасениях, стереотипах и подозрениях относительно сопредельных стран, не на подходах и позициях оборонного типа, а на конкретных правовых очертаниях понимания происходящих событий, трезвом анализе и учете всех появляющихся возможностей, а также их последствий.

Основываясь на вышесказанном, можно сформулировать вывод о том, что при всей обширности, четкости правового регламента отношений в сфере обеспечения национальной безопасности, а также, с учетом повышенного социального значения безопасности и общенационального характера этого явления, можно считать целесообразным принятие специального Федерального закона «О национальной безопасности». Предлагаемый нормативный акт способен в перспективе стать базой для развития российских законов, которые регламентируют правовые отношения в этой сфере.