Комплексность обеспечения безопасности на внутреннем водном транспорте

Зайкова Светлана Николаевна ORCID: 0000-0003-1205-501X кандидат юридических наук доцент кафедры административного и муниципального права, Саратовская государственная юридическая академия 410056, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Вольская, 1 Zajkova Svetlana Nikolaevna PhD in Law Associate professor, Department of Administrative and Municipal Law, Saratov State Law Academy Volskaya St., 1, 410056 Saratov, Russian Federation snzaikova@rambler.ru Другие публикации этого автора

Введение

В транспортной системе России водный транспорт занимает особое место. Положительные технико-экономические показатели (значительная протяженность российских водных путей - более 100 тыс. км., грузоподъемность судов, небольшая энергоемкость) делают привлекательным внутренний водный транспорт (далее - ВВТ) для перевозки пассажиров и грузов. Однако статистический учет фиксирует снижение объемных показателей перевозки за период с 2000 по 2021 г. (с 28 до 9 миллион человек) и незначительную долю ВВТ в структуре перевозок пассажиров всеми видами транспорта - 0,4 % [информационно-аналитические материалы и статистические показатели. URL: https://rosstat.gov.ru/statistics/transport (дата обращения 12.06.2023)].

Как отмечают ученые и практические работники, спад объемных показателей объясняется рядом причин: критическое состояние инфраструктуры, мелководность акваторий, устаревание флота (общее количество пассажирских и грузопассажирских судов составляет 2595, из них более половины старше 30 лет) и аварийность. В два раза увеличилось число погибших в происшествиях на ВВТ за период с 2012 по 2020 г. [Происшествия с подвижным составом и пострадавшими в них. Электронный ресурс https://rosstat.gov.ru/statistics/transport (дата обращения 12.06.2023)].

Безопасность водного транспорта ранее становилась предметом научных исследований. Так, в литературе, посвященной вопросам государственного регулирования в транспортной отрасли, имеются исследования по ряду направлений обеспечения безопасности на водном транспорте ^[1-3] и отдельным видам безопасности: экологической ^[4], информационной ^[5], пожарной ^[6], промышленной ^[7], медико-санитарной ^[8]. Рассматривая показатели экологической безопасности водного транспорта с применением системной методологии, ученые отмечают, что система безопасности зависит от состояния каждого из ее элементов. Они выделяют на водном транспорте в зависимости от функционального содержания безопасность транспортных процессов (управления судами, коммуникаций, транспортной инфраструктуры) и террористическую безопасность. При этом авторы отмечают необходимость проведения дальнейшей детализации структуры безопасности на водном транспорте ^{[9, с. 162]}.

Среди зарубежных работ можно выделить исследования группы белорусских ученых, которые рассматривают современное состояние правового регулирования транспортной безопасности на водном транспорте. Отмечается смешение понятийного аппарата в рассматриваемой сфере и значительное количество ведомственных правил, как правовой основы обеспечения транспортной безопасности на указанном виде транспорта ^[10].

В учебной литературе по-разному отражается содержание системы безопасности на водном транспорте. В одном случае особое внимание уделено инженерным, техническим средствам охраны и связи, комплексу организационных мероприятий ^{[11, с. 73; 12, с. 31]}. В другом случае приоритет отдан правовому регулированию и выстраиванию системы субъектов обеспечения безопасности ^{[13, с. 8]}. Не оспаривая значимость каждого из перечисленных элементов, следует отметить, что только системное их выстраивание может стать гарантией защищенности водного транспорта.

Несмотря на проведенные исследования, до настоящего времени не имеется комплексного исследования, определяющего место транспортной безопасности в структуре безопасности ВВТ, их соотношение и особенности правового регулирования. Актуальными остаются вопросы единообразного толкования терминологии, используемой в нормативных правовых актах в сфере транспортной отрасли и в области обеспечения транспортной безопасности; налаживания взаимодействия субъектов, осуществляющих охрану и защиту объектов речного транспорта; совершенствования действующего административно-правового механизма защиты от актов незаконного вмешательства.

Научная новизна исследования состоит в предложенной классификации видов безопасности ВВТ в зависимости от объектов защиты, в выделении из инфраструктуры внутренних водных путей объектов, в отношении которых исполнение обязательных требований является одновременно предметом федерального государственного контроля (надзора) в области ВВТ и в области транспортной безопасности.

Целью исследования является формирование предложений, направленных на повышение эффективности защиты речных перевозок пассажиров и опасных грузов. Задачи исследования: сопоставить правовые основы обеспечения безопасности внутренних водных путей и обеспечения транспортной безопасности на ВВТ; проанализировать виды безопасности на ВВТ, предложить авторские определения ключевых понятий, используемых в рассматриваемой области и не нашедших законодательного закрепления.

Теоретическая значимость исследования заключается в разработанных положениях, выявляющих особенности правового регулирования в области обеспечения транспортной безопасности ВВТ, систематизирующих существующее многообразие правовых терминов, используемых для регулирования правоотношений на водном транспорте. Практическая - в предложениях по внесению изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (далее – КВВТ РФ), которые могут быть использованы при совершенствовании законодательства в сфере транспортной отрасли.

Методология:

Использованы общенаучные и специальные юридические методы познания. При изучении законодательства в области ВВТ и законодательства в области транспортной безопасности применен формально-юридический метод. Административно-правовые отношения по организации выполнения, обеспечению и соблюдению требований в области безопасности на ВВТ рассмотрены с использованием диалектического метода. Формально-логический метод использован при классификации различных видов безопасности по объектам защиты, выявлении имеющихся усложнений правового регулирования.

Результаты:

Обеспечение безопасности на ВВТ всегда относилось к стратегическим государственным задачам. Основным нормативным правовым актом, регулирующим защищенность ВВТ, является КВВТ РФ.

Содержание понятия «безопасность внутреннего водного транспорта» в КВВТ РФ не раскрывается, но вопросам ее обеспечения посвящено множество правовых норм: безопасность судоходства (п. 4 ст. 1), плавания судов (п. 4 ст. 1, п. 2 ст. 30, п.п. 12 п. 1 ст. 34.1, ст. 41), их подхода и стоянки (ст. 3, 56), технической эксплуатации (п. 3 ст. 31, п. 1 ст. 61), судоходных (п. 4 ст. 4) и гидротехнических сооружений (п.п. 1 п. 2 ст. 4.1), погрузочно-разгрузочных работ (п. 2 ст. 56), внутренних водных путей (п. 4 ст. 4), безопасность труда (п. 4 ст. 28), пожарная (п.п. 1 п. 2 ст. 4.1), экологическая (ст. 34, 39, 40), санитарная (ст. 34) и иные виды безопасности (п.п. 3 п. 4 ст. 34.1, ст. 69).

Анализ указанных правовых норм в зависимости от объектов защиты позволяет объединить их в группы, каждой из которых соответствует определенный вид безопасности на ВВТ.

Первая группа правовых норм определяет содержание безопасности судоходства. Обособление указанной группы обоснованно не только потому, что указанному виду безопасности посвящена отдельная глава 6 КВВТ РФ, но и потому, что понятие «судоходство» является обобщающим для деятельности на внутренних водных путях с использованием судов.

Обязанность по обеспечению безопасности судоходства возложена на судовладельцев, владельцев сооружений, расположенных на внутренних водных путях, и администрации бассейнов внутренних водных путей.

Основной обязанностью судовладельцев является разработка и реализация системы управления безопасностью судна, подготовка судна к плаванию, укомплектование его экипажем, соответствующим установленным требованиям, исполнение требований безопасности.

Владельцы сооружений, расположенных на внутренних водных путях, обязаны их содержать в состоянии, обеспечивающем безопасность судоходства, и незамедлительно информировать уполномоченных лиц о возникновении ситуации, угрожающей такой безопасности.

Администрации бассейнов внутренних водных путей наделены широким перечнем функций, обеспечивающих безопасность судоходства, среди которых организующие, регистрационные, разрешительные и контрольные (п. 4 ст. 34 КВВТ РФ).

Наряду с обязательными требованиями по обеспечению безопасности судоходства установленными КВВТ РФ, отдельные требования содержатся в правилах, утвержденных Минтрансом России. Так, согласно Правилам плавания судов по внутренним водным путям, утвержденным приказом Минтранса России от 19 января 2018 г. № 19, судовладельцем должен быть разработан и согласован с администрациями бассейнов план обеспечения безопасности плавания судна по всему маршруту следования, позволяющий с учетом габаритов судна проходить через шлюзы и под мостами. В соответствии с п. 7.5.1 Общих правил плавания и стоянки судов в речных портах Российской Федерации (утв. приказом Минтранса России от 31 мая 1995 г. № 33) указания капитана порта по обеспечению безопасности являются обязательными для исполнения капитанами судов, находящихся в порту.

Безопасность плавания судов обеспечивается ведомственными правилами: движения судов в конкретных бассейнах, пропуска через шлюзы, диспетчерского регулирования движения и связи. По содержанию указанные правила устанавливают технические параметры безопасной эксплуатации судов, поэтому можно согласиться с мнением, согласно которому «безопасность судоходства соответствует безопасности эксплуатации судов» ^{[14, с. 6]}.

Особый интерес для исследования представляют Правила разработки и применения системы управления безопасностью судов, утвержденные приказом Минтранса России от 6 ноября 2020 г. № 465.

Указанная система включает в себя инструкции, порядки и иные документы, определяющие алгоритмы взаимодействия между работниками судовладельца и экипажем, последовательность действий при возникновении аварийных ситуаций, оценку эффективности принятых мер (п. 1 ст. 34.1 КВВТ РФ).

Обязанность по разработке и реализации указанной системы возложена на судовладельца. Разработка системы согласно установленным требованиям подтверждается документом о соответствии, а надлежащая ее реализация – судовым свидетельством об управлении безопасностью. Обязательно назначается ответственное лицо, основная задача которого – внутренний (среди работников судовладельца) контроль за безопасной эксплуатацией судна. Ответственное лицо не может быть членом экипажа.

Следует отметить, что наличие указанной системы является одним из лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии по перевозке пассажиров ВВТ.

Несмотря на законодательно установленную систему управления безопасностью судов, требования по обеспечению антитеррористической защищенности судов в нее не включены, что значительно снижает защищенность указанных объектов.

Анализ статистики причин, повлекших аварии на водном транспорте, показал, что среди ошибок в эксплуатации судов в 2021 году несоблюдение транспортной безопасности составило одну четвертую часть от общего количества нарушений. Основной причиной возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций на водном транспорте остается человеческий фактор – «ошибки лица, принимающего решения» ^{[15, с. 88]}. Именно поэтому требуется системная подготовка команды судна и сотрудников сил транспортной безопасности, на которую указывает в монографическом исследовании профессор А.И. Землин ^{[16, с. 118]}. Однако следует обратить внимание на имеющиеся правовые противоречия.

Для целей обеспечения транспортной безопасности на ВВТ Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Федеральный закон № 16-ФЗ) определены не все суда, а только те из них, которые используются для перевозки пассажиров и (или) грузов повышенной опасности. К числу обязательных требований для перевозчиков с использованием указанных судов относятся назначение из числа командного состава лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности судна, разработка и направление в Росморречфлот паспорта обеспечения транспортной безопасности судна и ряд других.

В первом случае (управление безопасностью судна) лицо, ответственное за обеспечение безопасности, не может быть членом экипажа, во втором случае (транспортная безопасность) – назначается из членов экипажа, что означает необходимость обучения и поддержание квалификации минимум двух сотрудников перевозчика, осуществляющего перевозки пассажиров речным транспортом. Возникает вопрос об эффективности использования ресурсов перевозчика и излишней административной нагрузке на бизнес.

Указанная проблема также влечет за собой увеличение числа субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность наряду с представителями правоохранительных органов. Множественность субъектов вызывает сложности в координации их совместной деятельности.

О потребности в налаживании взаимодействия субъектов транспорта и публичных органов власти, позволяющего предупреждать аварийные ситуации, неоднократно отмечалось в научных публикациях ^[17-19]. Отдельными авторами предлагается даже создать в портах центры мониторинга для координации всех служб охраны, которые обеспечивают транспортную безопасность ^{[20, с. 58]}. Поддержать такое предложение достаточно сложно, поскольку неопределенность административно-правового статуса таких центров не позволит им регулировать деятельность правоохранительных ведомств.

Таким образом, безопасность судоходства ВВТ соотносится с транспортной безопасностью судов как целое и частое. Поскольку управление безопасностью представлено в виде системы документированных мер, видится возможным для судов, которые используются для перевозки пассажиров и (или) грузов повышенной опасности, дополнить их перечень, определенный пунктом 1 статьи 34.1 КВВТ РФ, паспортом обеспечения транспортной безопасности транспортного средства ВВТ, типовая форма которого утверждена Правительством РФ. Также видится необходимым уточнение обязательных требований, установленных для обеспечения безопасности судов и транспортной безопасности судов, аналогичных по содержанию.

Вторая группа исследуемых правовых норм регламентирует безопасность инфраструктуры внутренних водных путей (абзац шестнадцатый статьи 3 КВВТ РФ): маяки, пункты отстоя судов технического флота, судоходные гидротехнические сооружения (например, судоходные шлюзы).

Обеспечение указанного вида безопасности возложено на владельцев указанных сооружений. Так, общим требованием для них является установка по согласованию с администрациями бассейнов внутренних водных путей навигационных огней, знаков, оборудования и их обслуживание (п. 2 ст. 9 КВВТ РФ). Отдельные требования по безопасности установлены, например, для владельцев судоходных шлюзов, в их числе регулярные обследования гидротехнического сооружения, мониторинг за показателями его состояния, аттестация работников по вопросам безопасности, декларирование и другие требования. Исполнение указанных требований является предметом федерального государственного контроля (надзора) в области ВВТ.

Обязательные требования по безопасности установлены также Федеральным законом № 16-ФЗ, поскольку судоходные гидротехнические сооружения являются объектами транспортной инфраструктуры, подлежащей защите от актов незаконного вмешательства. Например, для обеспечения транспортной безопасности судоходных шлюзов обязательными требованиями являются: мониторинг состояния границ зоны транспортной безопасности, аттестация сил ее обеспечения и другие. Исполнение указанных требований является предметом федерального государственного контроля (надзора) в области транспортной безопасности.

Таким образом, безопасность инфраструктуры внутренних водных путей (п.п. 1 п. 2 ст. 4.1 КВВТ РФ) и транспортная безопасность объектов транспортной инфраструктуры ВВТ (п. «д» ст. 1 Федерального закона № 16-ФЗ) имеют аналогичные по содержанию обязательные требования. В части судоходных гидротехнических сооружений они соотносятся как виды безопасности, пересекающиеся по объектам защиты.

В части обеспечения безопасности речных портов имеются различные правовые подходы, содержащиеся в Федеральном законе № 16-ФЗ и в КВВТ РФ. Федеральный закон № 16-ФЗ относит речные порты к объектам транспортной инфраструктуры. В КВВТ РФ речные порты не отнесены к инфраструктуре внутренних водных путей и рассматриваются в качестве самостоятельных сооружений, предназначенных для обслуживания пассажиров, погрузки (выгрузки) грузов. При этом обязательных требований по обеспечению безопасности речных портов КВВТ РФ не устанавливает, отдельные правовые нормы касаются лишь безопасных подходов и стоянки судов, а также проведения погрузочно-разгрузочных работ. Указанное положение позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время защищенность речных портов регулируется исключительно законодательством о транспортной безопасности.

Третью группу представляют правовые нормы, регулирующие безопасность внутренних водных путей (п. 4 ст. 4 КВВТ РФ). Администрации бассейнов содержат внутренние водные пути, обеспечивают безопасность судовых ходов и рейдов. Требований по обеспечению транспортной безопасности внутренних водных путей КВВТ не содержит.

Согласно Федеральному закону № 16-ФЗ антитеррористической защищенности подлежат не все внутренние водные пути, а только отдельные участки, расположенные в границах Южного федерального округа. Видится необходимым в отношении указанных участков водных путей дополнение КВВТ РФ положением о принятии обязательных мер, связанных с антитеррористической защищенностью таких участков.

Возвращаясь к ранее проведенным исследованиям и принимая предложение ученых о детализации выработанной ими структуры безопасности на водном транспорте в зависимости от функционального содержания ^{[9, с. 162]}, представляется возможным предложить следующую структуру: безопасность транспортных путей, безопасность водного транспорта и инфраструктурных транспортных объектов, безопасность транспортных процессов и террористическая безопасность.

Заключение

На основе проведенного анализа правовых норм, содержащихся в КВВТ РФ и ведомственных правовых актах, можно констатировать, что безопасность ВВТ включает в себя безопасность судоходства, внутренних водных путей и расположенной на них инфраструктуры, и не выделяет в качестве обязательной составной части транспортную безопасность. Отсутствие в КВВТ РФ правовых норм, регламентирующих транспортную безопасность, не позволяет говорить о комплексной безопасности ВВТ, о созданном правовом механизме защиты указанного вида транспорта от различных видов угроз, в том числе, от актов незаконного вмешательства.

Видится возможным предложить следующие определения ключевых понятий, используемых в рассматриваемой области и не нашедших законодательного закрепления.

Под безопасностью внутреннего водного транспорта предлагается понимать состояние защищенности внутренних водных путей Российской Федерации, судоходства, судов и инфраструктуры внутренних водных путей от транспортных происшествий, актов незаконного вмешательства, иных внутренних и внешних угроз, обеспечиваемое установленной государством системой мер.

Под обеспечением безопасности внутреннего водного транспорта предлагается понимать реализацию установленных законодательством Российской Федерации мер предупреждения терроризма, правовых, организационных, экономических, информационных и иных мер для безопасного судоходства по внутренним водным путям.

Под безопасностью внутренних водных путей, судоходства, судов и инфраструктуры внутренних водных путей предлагается понимать их состояние, исключающее или снижающее риск причинения вреда личности, обществу и государству.

Для повышения защищенности судов и речных портов предлагается включить паспорт обеспечения транспортной безопасности судна в документированную систему мер управления безопасностью судна с внесением соответствующих изменений в КВВТ РФ. Для исключения случаев необоснованной нагрузки на бизнес видится необходимым провести дальнейшие научные исследования в части сопоставления содержания обязательных требований по обеспечению безопасности судов и обязательных требований по обеспечению транспортной безопасности судов, а также в части сопоставления различной контрольно-надзорной деятельности, проводимой на внутреннем водном транспорте в части судоходных гидротехнических сооружений.