Гуманитарное содействие во внешней политике Японии: основные принципы и механизмы оказания гуманитарной помощи

Мелконян Лусине Арменовна ассистент, кафедра теории и истории международных отношений, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10/2, оф. 302 Melkonyan Lusine Assistant, Department of Theory and History of International Relations, RUDN University 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 10/2, of. 302 loussinneh@gmail.com Другие публикации этого автора

Гуманитарное содействие является одним из важнейших критериев оценки эффективности внешнеполитической деятельности той или иной страны. Оказание гуманитарной помощи в настоящее время представляет собой ключевое направление международной деятельности и внешней политики Японии. Обладая статусом одной из крупнейших стран-доноров гуманитарной помощи и будучи старейшим членом Комитета содействия развитию ОЭСР, Япония оказывает помощь практически во всех зонах мировых конфликтов и природных и антропогенных катастроф.

Официальная помощь развитию (ОПР) и гуманитарная помощь как ее подвид рассматриваются в качестве практического инструментария международной гуманитарной деятельности современной Японии. Опыт Японии в области гуманитарного содействия является объектом исследований как японских, так и зарубежных авторов, которые по-разному оценивают японское гуманитарное содействие.

О японской политике в сфере гуманитарного содействия в современном понимании можно говорить, начиная с 1950-1960-х гг., когда в период послевоенного восстановления возобновилась деятельность гуманитарных организаций и движений в силу экономического роста и демократизации общественной и политической жизни страны.

В вопросе определения «гуманитарного содействия» японское правительство ссылается на дефиницию КСР ОЭСР, согласно которой, это помощь, направленная на «спасение жизней людей, облегчение их страданий, сохранение и защиту человеческого достоинства, реализуемую исходя из принципов гуманизма»^[1]. В качестве целей оказания гуманитарной помощи обозначены «защита жизни, достоинства, безопасности и восстановление жизнедеятельности наиболее уязвимых людей, включая беженцев, внутренне перемещенных лиц и жертв катастроф». Токио выражает готовность соблюдать основные принципы гуманитарного содействия в соответствии с требованиями ОЭСР и учитывать их в обеспечении безопасности личности с помощью достижения «свободы от нужды и свободы от страха»^[2].

Еще в 1953 г. Япония начала финансировать программы ООН для палестинских беженцев, а в 1954 г. присоединилась к Плану Коломбо по совместному экономическому и социальному развитию Азии и Тихоокеанского региона. План Коломбо (Colombo Plan), основанная в 1950 г. и действующая с 1951 г. – международная организация по оказанию помощи в развитии экономики государств-членов Азиатского и Тихоокеанского регионов. Идею создания организации выдвинула Австралия на конференции стран Британского Содружества в г. Коломбо в январе 1950 г. Цель организации заключалась в оказании помощи странам Содружества в указанных регионах. В настоящее время в организацию входят 27 стран, в числе которых 6 стран-кредиторов. Среди них в качестве главных доноров выступают США и Япония.

В 1999 г. правительство Японии приняла программу среднесрочной политики по оказанию Официальной помощи развитию^[3]. В качестве приоритетных сфер в ней обозначались социальное и экономическое развитие, предотвращение конфликтов, постконфликтное восстановление. Гуманитарная помощь, таким образом, стала одним из направлений ОПР (ODA). Через международные организации и напрямую Япония оказывала ОПР, выделяя гранты, предоставляя долгосрочные кредиты на льготных условиях.

Одной из специфических особенностей японского опыта в оказании гуманитарной помощи заключается в том, что в послевоенный период страна сама являлась реципиентом гуманитарной помощи из-за рубежа, с помощью которой ей удалось восстановиться от разрушительного воздействия войны. Это благоприятствовало росту в японском обществе осознания важности и необходимости оказывания гуманитарного содействия другим странам, пострадавшим от различных бедствий [Yeophantong, 2014: 5]. В целом, японское общество также поддерживает участие Сил самообороны в международной гуманитарной деятельности несмотря на то, что существует значительный процент японцев, негативно рассматривающих участие своих граждан в международных вооруженных конфликтах в том или ином формате [Nishikawa, 2006: 159].

В связи с этим ряд исследователей акцентируют внимание на участие Сил самообороны в политике Японии по гуманитарному содействию. Так, О.А. Добринская исследует законодательные нововведения 1992, 2001 и 2015 гг., приведшие эту область в соответствие с международными стандартами, закрепляя вопрос физического участия японского контингента в устранении последствий чрезвычайных ситуаций, включая постконфликтное восстановление, в основе которого находится понятие безопасности человека, а также использование официальной помощи развитию, таким образом восполняя недостаток военного персонала в ОПМ за счет обучения людских ресурсов, а также финансового и технологического вклада [Добринская, 2020: 723]. Японский исследователь Юкико Нисикава анализирует гуманитарное содействие во внешнеполитической стратегии Японии, отмечая, что с помощью активизации деятельности в данной области японское правительство стремится повысить статус и влияние государства на международной арене, ограничиваясь при этом рамками юридических и моральных концепций, формируемых Конституцией и под влиянием общественного мнения.

12-13 июля 2000 г. на Саммите министров иностранных дел G8 в Миядзаки (Япония) были приняты «Инициативы Миядзаки по предотвращению конфликтов»^[4]. Вместе с этим правительство Японии представило документ под названием «Действия Японии по предотвращению конфликтов и развитию»^[5]. Документ указывал на важность своевременности оказываемой помощи, необходимость сократить временной разрыв между гуманитарной помощью и работами по постконфликтному восстановлению. Кроме того, подчеркивалась важность привлечения к гуманитарной деятельности НКО и частных компаний.

Говоря о концептуальных основах и ключевых направлениях гуманитарной помощи, следует отметить, что основные положения государственной политики в этой сфере содержатся в документе под названием «Политика гуманитарной помощи Японии», изданном МИД Японии в 2011 г.^[6]

В положениях государственной политики в сфере гуманитарной помощи подтверждается приверженность таким основным принципам, как гуманность (humanity), нейтральность (neutrality), независимость (independence) и беспристрастность (impartiality), на которые Япония опирается в своей гуманитарной деятельности и закрепляет признание этих международных норм в соглашениях и конвенциях, устанавливающих критерии и нормы обращения с беженцами, принципы добросовестного гуманитарного донорства^[7], руководящие принципы Осло, регулирующие использование военных средств в целях оказания помощи при стихийных бедствиях^[8].

В 2015 г., согласно данным КСР ОЭСР, Япония занимала 4-е место (1.09 млн долл.) среди крупнейших доноров гуманитарной помощи после США, ЕС и Великобритании. В последние годы правительство Японии увеличивает объемы гуманитарной помощи, финансируемой из бюджета Официальной помощи в целях развития (ОПР ОЭСР) и составляющей около 10% от всех расходов Японии на ОПР. Начиная с 2007 г., правительство Японии предоставляет средства на реализацию программ и мероприятий, направленных на повышение способности реципиентов гуманитарной помощи противостоять бедствиям. Реализация этого подхода на практике предполагает переход от проведения спасательных работ к оказанию помощи в восстановлении нормальной жизнедеятельности.

Отличительной чертой гуманитарного содействия Японии является комплексный подход к оказанию помощи с упором на сотрудничество с международными организациями и привлечение доступных средств различных государственных ведомств и организаций.

Япония классифицирует свою гуманитарную помощь зарубежным странам на 3 категории: отправление спасательных отрядов в зоны чрезвычайных ситуаций, предоставление предметов первой помощи и оказание финансовой помощи [Вода, 2018: 291]. Если первые 2 вида помощи оказываются при стихийных бедствиях, техногенных катастрофах, за исключением вооруженных конфликтов, то финансовая помощь оказывается только в случае чрезвычайных ситуаций^[9].

Ключевым институтом в области оказания гуманитарной помощи является МИД Японии. В случае чрезвычайных ситуаций правительство пострадавшего государства или представители международной организации с помощью японского посольства обрабатывают запрос на оказание гуманитарной помощи, после чего информация анализируется Министерством иностранных дел, принимающим решение о видах, объемах и сроках оказания содействия по результатам консультаций с другими министерствами и ведомствами.

В зонах чрезвычайных ситуаций управлением и координацией гуманитарной помощи занимается Японское агентство международного сотрудничества (JICA), осуществляющее деятельность в 154 странах мира. JICA является преемницей одноименной организации, основанной в 1974 г. и являющейся подведомственной организацией МИД Японии. Начиная с 2003 г., JICA представляет собой независимое государственное агентство, основная функция которого заключается в координации ОПР Японии. Миссией организации является содействие развивающимся странам в социально-экономическом развитии и поддержка международного сотрудничества и взаимопомощи. В качестве основных задач агентства можно обозначить поиск решений глобальных проблем, искоренение нищеты с помощью экономического роста, повышение эффективности государственного управления, достижение безопасности и т.д.^[10].

JICA предоставляет предметы экстренной помощи при возникновении крупных стихийных бедствий, главным образом, в развивающихся регионах, в ответ на запросы, полученные от правительств пострадавших стран или международных агентств.

Согласно данным JICA, в период с 1987–2016 гг. страна около 150 раз предоставляла спасательные отряды за рубеж (в 44 страны) и около 500 раз организовывала предоставление предметов первой необходимости^[11]. Японскую гуманитарную помощь чаще всего получали страны ЮВА, Африки, Центральной Америки и Карибского бассейна, такие как Индонезия, Гаити, Гана, Непал и др., в результате стихийных бедствий и катастроф.

В зонах чрезвычайных ситуаций Япония оказывает финансовую помощь главным образом на двусторонней основе. Для стран, которые на регулярной основе нуждаются в гуманитарной помощи в виду часто возникающих стихийных бедствий, Япония разработала механизм под названием «Standby Emergency Credit for Urgent Recovery», представляющий собой резервный аварийный кредит для срочного восстановления и позволяющий в краткие сроки оказывать экстренное финансовое содействие на базе предварительных договоренностей между Японией и страной-реципиентом. В качестве примера можно провести соглашение между Японией и Республикой Перу от 2014 г., позволившим Перу получить экстренный кредит в размере 10 млрд японских йен (90 млн долл. США) сроком погашения в 40 лет, а также схожее соглашение Японии с Филиппинами в 2015 г.^[12]

В сфере гуманитарного содействия важным направлением является взаимодействие с международными организациями. В 2006–2015 гг. Япония предоставляла международным организациям 50–95 % средств, выделяемых на гуманитарную помощь. Только в 2015 г. на эти цели Япония выделила около 700 млн долл. США.

В оказании гуманитарного содействия Япония преимущественно взаимодействует со специализированными учреждениями ООН — ПРООН (UNDP), Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR), Управлением по координации гуманитарных вопросов (UNOCHA), Детским фондом ООН (UNICEF), Центральным Фондом реагирования на чрезвычайные ситуации (CERF), а также Международным комитетом Красного Креста (ICRC), Международной организацией по миграции (IOM) и др.^[13].

В 2016 г. Япония принимала активное участие в подготовке к Всемирному саммиту по гуманитарным вопросам в Стамбуле, на котором выступила с призывом осуществлять более эффективную гуманитарную деятельность путем наращивания потенциала локальных сообществ и местного населения в целях противостояния стихийным бедствиям^[14]. Для достижения этих целей Япония обозначила 5 приоритетных направлений деятельности: взаимодействие с широким кругом партнеров по гуманитарным вопросам и развитию, принятие мер по уменьшению риска бедствий, защита и расширение прав и возможностей женщин, наращивание инновационного потенциала^[15].

Помощь Южному Судану также является примером гуманитарного содействия Японии в зонах конфликта. С помощью международных организаций японское правительство на двусторонней основе оказывает финансовую и материально-техническую помощь населению Южного Судана после вспышки вооруженного конфликта там в 2013 г. Гуманитарную деятельность в этой стране финансируют японские и международные НПО^[16].

Программы гуманитарного содействия включают помощь в восстановлении экономической и социальной инфраструктуры и меры по улучшению условий жизни внутренне перемещенных лиц и беженцев. Японские НПО здесь также участвуют в проектах по обеспечению убежищ, водоснабжения, реализации образовательных программ, улучшению санитарных условий. В период с 2012–2017 гг. военнослужащие Сил самообороны осуществляли работы по восстановлению инфраструктуры в рамках Миссии ООН в Республике Южный Судан (UNMIS) [Вода, 2018: 296].

Отдельный интерес представляет тот факт, что международная гуманитарная деятельность Японии не ограничивается устранением последствий чрезвычайных ситуаций и предоставлением значительных объемов финансовой помощи. Она также содержит применение инновационных практик и мер по восстановлению пострадавших зон и уменьшению риска возникновения стихийных бедствий.

Таким образом, проанализировав японскую политику гуманитарного содействия, стоит подчеркнуть, что страна играет ведущую роль в сфере оказания гуманитарной помощи на международной арене и принимает активное участие в формировании международной повестки дня в данной области.

Особенность японских программ гуманитарного содействия заключается в том, что они не ограничиваются устранением последствий чрезвычайных ситуаций и предоставлением финансовой помощи. Эти программы также содержат применение инновационных практик и мер по восстановлению пострадавших зон, уменьшению риска возникновения стихийных бедствий, восстановлению экономической и социальной инфраструктуры, чему способствует колоссальный опыт Японии в устранении последствий природных бедствий.

Япония демонстрирует комплексный подход к решению гуманитарных проблем, задействовав все имеющиеся и доступные средства японских государственных институтов и международных организаций. Приоритетным направлением в сфере гуманитарного содействия для Японии является взаимодействие с международными организациями (преимущественно со специализированными учреждениями ООН).

^[1] Humanitarian Assistance. Organisation for Economic Co-operation and Development. URL: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-topics/humanitarian-assistance.htm#:~:text=Humanitarian%20action%20saves%20lives%2C%20alleviates,conflict%2C%20shocks%20and%20natural%20disasters. (дата обращения: 06.07.2023).

^[2] Humanitarian Aid Policy of Japan. Ministry of Foreign Affairs. July 2011. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/emergency/pdfs/aid_policy_japan.pdf (дата обращения: 06.07.2023).

^[3] Japan's Medium-Term Policy on Official Development Assistance (ODA). Ministry of Foreign Affairs of Japan. 10.08.1999. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/oda/mid-term/1999/index.html (дата обращения: 20.05.2023).

^[4] G8 Miyazaki Initiatives for Conflict Prevention. Ministry of Foreign Affairs of Japan. July 12-13, 2000. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/economy/summit/2000/documents/initiative.html (дата обращения: 20.06.2023).

^[5] Action from Japan on «Conflict and Development». Japan Development Cooperation for Conflict Prevention. Ministry of Foreign Affairs of Japan. July 2000. URL: https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/bunya/conflict/pdf/action_from_japan.pdf (дата обращения: 20.06.2023).

^[6] Humanitarian Aid Policy of Japan. Ministry of Foreign Affairs. July 2011. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/emergency/pdfs/aid_policy_japan.pdf (дата обращения: 06.07.2023).

^[7] A guide to international refugee protection and building state asylum systems. Handbook for Parliamentarians N° 27, 2017. Inter-Parliamentary Union and the United Nations High Commissioner for Refugees, 2017. URL: https://www.unhcr.org/3d4aba564.pdf (дата обращения: 06.07.2023).

^[8] Oslo Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief. Revision 1.1 November 2007. United Nations, Geneva. June 2008. URL: https://www.unocha.org/sites/unocha/files/OSLO%20Guidelines%20Rev%201.1%20-%20Nov%2007.pdf (дата обращения: 06.07.2023).

^[9] Humanitarian assistance/Emergency Assistance. Ministry of Foreign Affairs. 24 April 2018. URL: http://www.mofa.go.jp/policy/emergency/index.html (дата обращения: 06.06.2023).

^[10] Our Mission, Vision and Actions. Japan International Cooperation Agency (JICA). URL: https://www.jica.go.jp/english/about/mission/index.html#vision (дата обращения: 14.06.2023).

^[11] Emergency disaster relief as of August 2016. Japan International Cooperation Agency. URL: https://www.jica.go.jp/english/our_work/types_of_assistance/emergency.html (дата обращения: 14.06.2022).

^[12] Japanese ODA Loan. Ex-ante Evaluation. Japan International Cooperation Agency (JICA). 2014. URL: https://www2.jica.go.jp/en/evaluation/pdf/2013_PE-SB1_1_f.pdf (дата обращения: 07.07.2023).

^[13] Japan’s Humanitarian Assistance. Humanitarian Assistance and Emergency Relief Division, International Cooperation Bureau. Ministry of Foreign Affairs of Japan. 21.01.2021. URL: http://www.mofa.go.jp/files/000236450.pdf (дата обращения: 08.07.2023).

^[14] World Humanitarian Summit. Istanbul, 23-24 May 2016. URL: https://agendaforhumanity.org/summit (дата обращения: 08.07.2023).

^[15] Statement by H.E. Ms. Kazuko Shiraishi, Ambassador for Women, Human Rights and Humanitarian Affairs and Ambassador in charge of Arctic Affairs, Ministry of Foreign Affairs of Japan, at the 70th Session of the United Nations General Assembly High-Level Event on the World Humanitarian Summit. 30.09.2015. URL: https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000102188.pdf (дата обращения: 08.07.2023).

^[16] Japan’s assistance to South Sudan. Basic Policy Framework of Japan’s Assistance Programmes in South Sudan. Embassy of Japan to South Sudan. December 2015. URL: https://www.ss.emb-japan.go.jp/en/pdf_20151204.pdf (дата обращения: 08.07.2023).