Особенности совместного развития особо охраняемых природных территорий и прилегающих к ним населенных пунктов Ленинградской области

Веретенникова Ксения Вадимовна кандидат архитектуры доцент кафедры градостроительства, Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет 190005, Россия, Санкт-Петербург, г. Санкт-Петербург, ул. 2-Я красноармейская, 4 Veretennikova Kseniia Vadimovna PhD in Architecture Associate Professor, Department of Urban Planning, Saint Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering 190005, Russia, Saint Petersburg, Saint Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4 xenyaver@gmail.com Другие публикации этого автора

Дмитриев Иван Сергеевич аспирант, кафедра градостроительства, Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. 2-Я красноармейская, 4 Dmitriev Ivan Sergeevich Postgraduate student, Department of Urban Planning, Saint Petersburg State University of Architecture and Civil Engineering 190005, Russia, Saint Petersburg, 2nd Krasnoarmeyskaya str., 4 ivandmitriev97@gmail.com

Особо охраняемые природные территории (далее — ООПТ) — «это участки земли, воды и воздуха, на которых находятся природные объекты и комплексы, имеющие особую ценность для охраны окружающей среды». Эти территории полностью или частично освобождены от хозяйственной деятельности и имеют особый режим охраны, который обеспечивает их сохранение в первозданном виде ^[1]. Законом установлено шесть категорий ООПТ с учетом особенностей установленного режима: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады ^[2]. В связи с ускоренным процессом урбанизации, такие территории начинают играть все более важную роль в поддержании экологического равновесия на планете.

Конфликт между целями развития природного и антропогенного ландшафтов представляет собой существенную проблему, которая возникает в результате взаимодействия человеческой деятельности с естественной средой.Процесс формирования антропогенных ландшафтов связан с размещением жилых и промышленных объектов, строительством дорожной сети, разработкой инфраструктуры. Эти трансформации приводят к существенному изменению природных систем, нарушению их структуры и функций, а также к разрыву связей между природными объектами и их фрагментации. Одним из самых разрушительных антропогенных воздействий на природные территории является, так называемая, «эрозия краев» ^[3], которая приводит к появлению индивидуальных коттеджей, автостоянок, отдыха, технических объектов и обслуживающих учреждений по кромке природным территорий.

Установление ООПТ, хотя и является неоспоримым благом для сохранения естественных экосистем, актуальной проблемой остается вопрос имущественных правоотношений и ограничивающий режим использования земельных участков местным населением, проживающим на землях ООПТ. Близость особо охраняемых территорий к небольшим городским или сельским населенным пунктам консервирует их развитие и может негативно сказываться на правах и комфорте местных жителей. Актуальность данной проблемы подтверждается поправками в Федеральный закон от 14 марта 1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — закон об ООПТ), внесенными в 2020 году, призванными смягчить ограничивающий режим использования земель населенных пунктов, находящихся под воздействием режима особо охраняемой территории ^[4]. Благодаря внесенным изменениям, теперь допускается включение населенных пунктов в состав особо охраняемой территории без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателей; не ограничивается оборот земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав ООПТ. Однако, правоприменительная практика показывает, что из-за недостаточного регулирования понятие режима особой охраны ООПТ приводит к его разнообразной интерпретации, отсутствует единая практика применения норм, посвященных данному вопросу ^[5]. Также, с 1 сентября 2023 вступят в силу новые изменения Закона об ООПТ ^[6], добавится статья про туризм на особо охраняемых природных территориях, что подчеркивает актуальность и темы туристической нагрузки на ООПТ и ее влияния на окружающие территории.

Особое регулирования земель населенных пунктов, находящихся под влиянием ООПТ, для поддержания экологической устойчивости актуальны и для Ленинградской области, в частности. С одной стороны, происходящее разрастание крупнейшего города Санкт-Петербурга — масштабное жилищное строительство, расширение зон интенсивной урбанизации в первом и втором поясах агломерации, увеличение численности и плотности населения влечет за собой сокращение площади природных территорий и увеличение антропогенной нагрузки на существующие природные объекты. С другой стороны, придание территориям статуса ООПТ усложняет регулирование застройки близлежащих населенных пунктов и требует выработки устойчивых подходов к их развитию. Также, на территории Ленинградской области проживают коренные малочисленные народы: вепсы, водь, ижоры, а также народы из числа старожильческого финно-угорского населения: тихвинские карелы и ингерманландские финны ^[7], и нередко создание ООПТ ограничивает возможность их традиционного природопользования, что порождает конфликты представителей общин и администраций ООПТ. Объектом исследования в данной статье являются населенные пункты Ленинградской области, находящиеся в непосредственной близости и под влиянием особого режима особо охраняемых территорий.

Исторические аспекты развития урбанизированных и особо охраняемых природных территорий Ленинградской области

В конце XIX-начале XX веков в России началось становление заповедной системы, которое проходило на фоне активизации мирового природоохранного движения и образования первого государственного национального парка Йеллоустон в США. В 1872 году конгресс США утвердил его создание на основании «Йеллоустонского манифеста», определяющего цели и задачи парка: территория должна была быть защищена от заселения, неблагоприятного использования или повреждений, исключена из коммерческих целей, предназначена для пользы и радости людей и рассматриваться как хранилище природных и исторических ресурсов в их естественном состоянии ^[8].

К началу XX столетия в шести странах было создано 19 национальных парков общей площадью 4.6 млн. гектаров ^[9]. Их главной задачей являлось сохранение уникальной природы и ее использование в целях туризма. В 1913 году в Швейцарии, в Берне, состоялась Первая международная конференция по охране природы. Спустя несколько лет, в 1916 году, в России был принят Первый общегосударственный акт «Об установлении правил об охотничьих заповедниках», вскоре был создан первый государственный заповедник — Баргузинский.

Далее Коллегией Народного комиссариата просвещения РСФСР от 22 февраля 1929 года было утверждено первое типовое положение о заповедниках: заповедники навсегда подлежат оставлению в неприкосновенном виде или ограничению их хозяйственного использования; не допускается хозяйственное использование заповедной территории; вокруг полного заповедника образуется охранный район, служащий естественной оградой.

К началу 30-х годов перед заповедниками были поставлены две взаимоисключающие задачи: с одной стороны — оберегать типичные участки природы, с другой — обогащать и улучшать их путем акклиматизации хозяйственно-полезных видов животных и растений ^[10].

В 1950-х было ликвидировано две трети заповедников — за десятилетие их площадь уменьшилась более чем в 10 раз (Рис. 1). Исследователи связывают данный период с наступлением «зрелой» советской субурбанизации, когда началось массовое строительство дач на землях, предоставленных государством для создания садовых товариществ. Это было предпринято в рамках решения продовольственной проблемы страны. В 1950-70-е гг. общее количество вторых жилищ выросло в 3–5 раз ^[11].

Рис. 1. Изменение площади заповедников России ^[12].

В 1960-х происходит второй этап сокращения заповедников: вновь были закрыты 16, 9 преобразованы в филиалы, у 8 урезана площадь. Вскоре на них развернулись обширные сплошные рубки ^[9]. Лишь к 1982 году удалось восстановить площадь заповедников СССР после их сокращений.

К 1970-ому году были разработаны научно обоснованные предложения по созданию сети ООПТ Ленинградской области. В середине 1970-х начинается первый период создания ООПТ, который до сих пор является самым массовым за всю его историю: появляются сразу 25 ООПТ, причем 22 из них в 1976 году Решением Леноблисполкома № 145 от 29 марта 1976 года «О создании заказников и признании памятниками природы ценных природных объектов на территории Ленинградской области». В 1980-ом создается первый из трех ООПТ федерального значения – природный заповедник «Нижне-Свирский».

1981–1990 гг. по части создания ООПТ в Ленинградской области можно охарактеризовать как период «затишья». В 1982 году был создан лишь один ООПТ – природный заказник «Мшинское болото».

С 1991-2000 гг. созданы 13 ООПТ. В 1994 году 8-ми ООПТ Ленинградской области присвоен статус водно-болотных угодий международного значения (на основании подписанной конвенции 1994 года) ^[13]. В части урбанизации в это время происходят процессы неконтролируемой коттеджно-дачной застройки. С 1991 года садовые дома на садово-дачных участках переводятся в категорию капитального строительства и продолжают развиваться садовые товарищества, предоставляя возможность для строительства дач на их участках.

В период с 2001-2010 гг. создано 6 ООПТ. С 2011-2020 гг. создано 9 особо охраняемых природных территорий. 30 ноября 2012 года 15 ООПТ Ленинградской области были номинированы на включение в «Изумрудную сеть Европы», экологическую сеть, состоящую из территорий особого природоохранного значения ^[14]. В 2017 году создан третий ООПТ Федерального значения – природный заповедник «Восток Финского залива (Ингерманландский)» на границе с Финляндией.

С 2021-н.в. создано 2 ООПТ, последний из них – 28 февраля 2023 года – памятник природы «Бухта Жёлтая».

На 2023 год в списке ООПТ Ленинградской области насчитывается 56 комплексов. Общая площадь особо охраняемых территорий занимает порядка 7% от всей территории области — около 6000 км² ^[15].

Взаимное расположение особо охраняемых природных территорий и населенных пунктов Ленинградской области

В исследовании были рассмотрены ООПТ Ленинградской области и близлежащие к ним населенные пункты на предмет их взаимного расположения и особенностей правового регулирования. В результате анализа было выявлено 7 типов их взаимного расположения (Рис. 2):

1. Включенное: характеризуется полным включением населенного пункта в границы ООПТ. К данному типу можно отнести 12 ООПТ в Ленинградской области, в т. ч. природный парк «Вепсский лес», природные заказники «Сяберский» и «Шалово-Перечицкий».

2. Исключенное: территория населенного пункта окружена ООПТ, но не включена в его состав. При таком типе расположения ООПТ имеет сложносоставную границу, исключающую территории населенных пунктов. Например, природные заказники «Кургальский», «Лисинский».

3. Окружающее: ООПТ со всех сторон окружена территорией населенного пункта, но не включена в него. Например, памятник природы «Токсовские высоты», охраняемый природный ландшафт «Хаапала».

4. Смежное (с общей границей): наиболее распространенный тип взаимного расположения – непосредственное соседство населенного пункта и ООПТ. Границы населенных пунктов совпадают с границами ООПТ. Например, природный парк «Токсовский», природный заказник «Болото Ламмин-Суо», памятник природы «Озеро Красное».

5. Перекрывающее: ООПТ находится полностью на территории населенного пункта. Например, памятник природы «Музей-усадьба Н. К. Рериха», охраняемый природный ландшафт озера Вероярви и «Поляна Бианки».

6. Частично наложенное: характеризуется частичным включением контура границ ООПТ в границы населенного пункта. Например, памятники природы «Геологические обнажения девона на реке Оредеж у поселка Ям-Тесово» и «Староладожский», природный заказник «Кивипарк».

7. Раздельное: ООПТ и населенный пункт не граничат, располагаются на удалении друг от друга. Например, природные заказники «Анисимовские озера» и «Ракитинский», природный заповедник «Восток Финского залива», такие памятники природы как «Озеро Ястребиное», «Остров Густой» (расположены на островах).

Рис. 2. Типы расположения населенного пункта по отношению к ООПТ

a) ООПТ; b) населённый пункт;

1) Включенное; 2) Исключенное; 3) Окружающее; 4) Перекрывающее; 5) Частично наложенное; 6) Смежное (с общей границей); 7) Раздельное.

Таким образом, все семь типов взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов можно разделить на две группы: с наложением (включенное, перекрывающее, частично наложенное) и без наложения (исключенное, окружающее, смежное, раздельное).

Особенности правового регулирования в зависимости от типа расположения населенного пункта по отношению к особо охраняемой природной территории

Всего 9% ООПТ Ленинградской области располагаются на удалении (более 5 км) от населенных пунктов и не испытывают необходимость в особом регулировании такого взаимодействия. В свою очередь, 21% ООПТ содержат в своих границах населенные пункты, на которые распространяется режим особой охраны. Цель правового регулирования такого совместного развития заключается в балансировании сохранения природы с потребностями и интересами местного населения, обеспечении устойчивого развития с сохранением природных ресурсов. Ограничения для хозяйственной деятельности на охраняемой территории не должны приводить к полному ее запрету, в первую очередь для проживающих там граждан. Понятие устойчивого развития подразумевает под собой триаду, где в балансе находятся экологическая, экономическая и социальная сферы. Поиск путей устойчивого развития населенных пунктов в границах ООПТ заключается не только в максимальном сохранении природных территорий, но и в создании «благоприятных условий жизнедеятельности человека» ^[1]. В остальных 70% случаев ООПТ и населенные пункты располагаются в непосредственной близости друг от друга и вопрос об их гармоничном соразвитии является открытым.

Группа с наложением:

Согласно статье 83 Земельного кодекса границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Земли, относимые к категории «земли населенных пунктов» используются и предназначаются для застройки и развития населенных пунктов ^[16]. Градостроительные конфликты начинались, когда при наложении особо охраняемой природной территории на земли населенных пунктов, ее режим входил в противоречие с правами собственников земельных участков, существовали проблемы как с приобретением прав на землю, так и ведением хозяйственной деятельности. Изменения 2020 года ^[4] в Закон об ООПТ призваны разрешить данную проблему и устанавливают особенности земельных и градостроительных отношений в населенных пунктах, находящихся в границах особо охраняемых природных территорий. Теперь при создании ООПТ населенные пункты могут полностью включаться в их состав без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости (за исключением государственных природных заповедников) ^[2]. Виды разрешенного использования земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов на них устанавливаются правилами землепользования и застройки (далее — ПЗЗ). При этом сохраняются экологические требования и контроль со стороны природоохранных структур: Положением об ООПТ могут устанавливаться требования к градостроительному регламенту, а проект ПЗЗ, применительно к территории населенного пункта, полностью находящегося в границах ООПТ, подлежит согласованию с исполнительным органом власти, в ведении которого находится особо охраняемая территория, на предмет соответствия градостроительного регламента режиму особой охраны.

На территории ООПТ может быть установлен дифференцированный режим особой охраны с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей, согласно которому разработан проект зонирования, то такие населенные пункты включаются в состав функциональных зон, режим которых допускает осуществление хозяйственной деятельности.

Группа без наложения:

Когда населенный пункт располагается в окружении охраняемой территории, окружает ООПТ, имеет с ним смежную границу, располагается на удалении от нее, на населенный пункт не накладывается никаких ограничений хозяйственной деятельности. Исключение составляют случаи, когда у ООПТ установлена зона охраны.

Сейчас документом, регулирующим установление охранных зон, является Постановление Правительства РФ от 19 февраля 2015 года N 138 «Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон» ^[17]. Важно отметить, что законодательство позволяет устанавливать охранные зоны вокруг не всех ООПТ, а лишь в отношении государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы. Как следует из вышеприведенного Постановления: минимальная ширина охранной зоны государственного природного заповедника или национального парка — 1 километр. Действующее законодательство не требует обязательного установления вокруг ООПТ охранной зоны — соответствующее решение принимается исходя из целого ряда факторов.

Руководство по функциональной организации ООПТ от АНО «Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов» и ООО «СИТИМЭЙКЕРС» вводит такой термин как «сопредельная территория» — «участок местности, расположенный в непосредственной близости от границы ООПТ, который в том числе может включать ее охранную зону». Рассматриваемые в статье населенные пункты, располагающиеся в непосредственной близости от ООПТ подпадают под определение этого термина. Подчеркивается, что правовой режим таких сопредельных территорий на практике крайне вариативен и устанавливается в каждом конкретном случае исходя из целого ряда факторов, как и в случае с самой ООПТ ^[18].

Рис. 3. Границы ООПТ природного парка «Вепсский лес» и природного заказника «Кургальский»

При сравнении правового регулирования двух ООПТ регионального значения: природного парка «Вепсский лес» и природного заказника «Кургальский» можно отметить, что в первом случае населенные пункты, располагающиеся на территории парка, включены в состав ООПТ, во втором случае — исключены (Рис. 3). Целесообразно включение населенных пунктов в состав ООПТ, где проживают малочисленные этнические общности, являющиеся агентами традиционного природопользования и частью социоэкосистемы особо охраняемой территории. Интересным является тот факт, что обе рассматриваемые ООПТ являются местом проживания малочисленных коренных народов. Вепсский лес охватывает часть территории традиционного расселения вепсов. Кургальский полуостров является районом проживания других финно-угорских народностей: ижоры и води. Режим особой охраны обеих территорий (государственного природного заказника и природного парка) допускают их создание как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Проанализировав границы особо охраняемых природных территорий в Ленинградской области, можно сделать вывод о вариативности принимаемых решений и несистемности исключения населенных пунктов из границ ООПТ Кургальского природного заказника. Данное решение, скорее всего, было обусловлено отсутствием на момент установления границ заказника соответствующих поправок в законодательство, регулирующих земельные и градостроительные отношения в населенных пунктах, попадающих под режим особо охраняемых природных территорий. Такой подход позволил сохранить возможность дальнейшего развития для таких поселений. Если населенные пункты, входящие в состав ООПТ и испытывающие на себе влияние ее режима, обязуются согласовывать свою градостроительную документацию с природоохранными структурами, то населенные пункты, входящие в группу «без наложения», могут развиваться, игнорируя соседство с особо охраняемой территорией. Экологическая экспертиза при развитии таких территорий, как правило, действительно не требуется, и остается ответственностью научно-исследовательской деятельности по разработке положения об ООПТ. Но для гармоничного развития близлежащих к ООПТ населенных пунктов должны быть выработаны эстетические и градостроительно-средовые принципы, которые обеспечат органичное сосуществование с окружающей заповедной территорией. Примером такой ситуации, когда это необходимо, может послужить село Барабаш в Хасанском районе Приморского края. Это село «вырезано» из границ национального парка «Земля леопарда», то есть, по своему расположению относится к исключенным населенным пунктам внутри ООПТ. Барабаш — типичный посёлок, большая часть которого построена в советское время методами индустриального домостроения, возможно именно по этой причине он был исключен из состава особо охраняемой природной территории. Тем не менее, село играет важную роль в качестве ключевого транспортного узла для туристических потоков, являясь своего рода «воротами» в национальный парк. Так как на него не распространяется особый режим ООПТ, его развитие сильно контрастирует с окружающей заповедной территорией.

Необходим дальнейший поиск инструментов и решений градостроительного регулирования близлежащих к ООПТ населенных пунктов для совместного их сбалансированного сосуществования и развития. Возможными инструментами, способствующими закреплению эстетических и градостроительно-средовых принципов могут стать: создание мастер-плана ООПТ, включающий не только саму ООПТ, но и зону его влияния на окружающие территории с разработкой рекомендаций для конфликтных соседствующих населенных пунктов, оказывающих влияние на восприятие ООПТ; создание градостроительного стандарта населенных пунктов, соседствующих с особо охраняемыми территориями; разработка моделей, учитывающих современные тенденции и экологические вызовы, особенности места, которые в дальнейшем могут учитываться при разработке правил землепользования и застройки таких близлежащих к ООПТ населенных пунктов.

Заключение

Особо охраняемые природные территории Ленинградской области играют важную роль в сохранении биологического разнообразия и создании экосистемных услуг. Но при нахождении ООПТ в непосредственной близости от населенных пунктов, выявляются конфликтные градостроительные ситуации между хозяйственным использованием территории и охраной природы.

В результате проведенного анализа было выделено семь типов взаимного расположения населенных пунктов и особо охраняемых природных территорий в Ленинградской области: включенное, исключенное, окружающее, перекрывающее, частично наложенное, смежное (с общей границей) и раздельное. Рассмотрены особенности их правового регулирования, сформулирован ряд проблем их совместного развития. В таком соседствующем расположении населенных пунктов и особо охраняемых территорий должен быть соблюден баланс между сохранением природных ценностей, существующего биоразнообразия на особо охраняемых природных территориях и учетом интересов жителей населенных пунктов, находящихся в непосредственной близости и под взаимным влиянием. Законодательно сейчас такие близлежащие населенные пункты, не включенные в состав особо охраняемых природных территорий, могут развиваться, не учитывая соседство с ООПТ (исключение составляют населенные пункты, попадающие в охранную зону особо охраняемых территорий). Для гармоничного устойчивого развития и предотвращения градостроительных проблем в рамках комплексного подхода предлагается разработка мастер-планов соразвития или стандартов близлежащих к особо охраняемым территориям населенных пунктов.