Административная ответственность по итогам федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования: соблюдение баланса интересов в свете актуального законодательства

Дружинин Андрей Владимирович ORCID: 0000-0002-1033-2012 к. теол., старший преподаватель, кафедра Общей и русской церковной истории и канонического права, Образовательное частное учреждение высшего образования "Православный Свято-Тихоновский гуманитарный университет" 127051, Россия, город Москва, г. Москва, ул. Лихов Переулок, 6 строение 1 Druzhinin Andrei Candidate of Science, Senior Lecturer, Department of General and Russian Church History and Canon Law, St. Tikhon's Orthodox University 127051, Russia, Moscow, Moscow, Likhov Lane, 6 building 1 andr.pstbi@gmail.com Другие публикации этого автора

Уже прошло некоторое время спустя проведенной реформы контрольно-надзорной деятельности в России, что позволяет проанализировать как первые результаты, так и обратить внимание на упущения, поиск путей исправления. Актуальность совершенствования законодательства особенно остро ощущается в период глобальных вызовов, на публичное управление ложится более высокая нагрузка ответственность. От работы механизма контроля и надзора во многом зависит эффективность соблюдения и реализации прав граждан, одним из которых является прав на получение образования. Как одна из объектов контрольно-надзорной деятельности сфера образования также получила новые нормативно-правовую регламентацию и тенденции в административных процедурах. Включаясь в общее поле реформы, акцент в контроле и надзоре за организациями, осуществляющими образовательную деятельность, сместился на риск-ориентированный подход и профилактику нарушения обязательных требований, сокращающий издержки как для органов исполнительной власти по объему и трудоемкости мероприятий, так и издержки для добросовестных субъектов контроля.

Литературный обзор (Literature Review).

В последнее десятилетие защищено не так много научных диссертаций по данной тематике и ещё менее тех, которые имеют предметом рассмотрения отраслевую специфику. Вопросы административных правонарушений и административной ответственности как правило затрагиваются в рамках специальных разделов монографий, посвященных административному праву. При этом, поскольку административная ответственность должностных и юридических лиц возникает в рамках контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти в России, тема рассматривается как в рамках исследований на тему государственного контроля (надзора) в целом, так и в отраслевом контексте. Например, А.А. Стахов уделяет вопросу административной ответственности по результатам контрольно-надзорных мероприятий особое внимание как неотъемлемой составляющей государственной безопасности, объединяя их в рамках единого раздела об административно-санкционирующих мерах воздействия. Административная ответственность (далее — АО) в данном случае рассматривается как «наказательные административно-деликтные меры» и одна из основных функций органов административно-публичного обеспечения безопасности, в связи с чем А.А. Стахов связывает важность и актуальность темы ^{[10, с. 181]}. Тем не менее, среди исследований вопроса в отраслевом контексте число работ как правило меньше. Среди авторов работ последних лет, посвященных сфере образования, можно выделить статьи А.А. Кирилловых, Е. П. Коцюрко, М.В Ожигановой, Д. С. Рябченко ^{[4, 5, 7, 8, 9]}, а в контексте административно-правовой ответственности - С.Д. Бунтова, Л.В. Крестинской ^{[2, 6]}. Таким образом, влияние проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности в части динамики привлечения к административной ответственности недостаточно осмысленны в литературе. И хотя прошло не так много времени, тем не менее уже есть некоторые данные по обобщению правоприменительной практики, анализ которых открывает возможность дискуссии по данному вопросу.

Проблема (the problem)

Новое положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 г № 997 (далее соотв. — ФГКН, Положение №997) детализирует перечень мер воздействия на нарушителя обязательных требований, крайней из которых является отзыв лицензии на осуществление образовательной деятельности. Она применяется при исчерпании иных способов воздействия, однако, среди предшествующих мер отсутствует четкая связь с кодексом об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ). Таким образом, вопрос соотношения контрольно-надзорной деятельности в сфере образования с обязанностью привлечения поднадзорного субъекта к АО не получил детализации в отраслевых нормативных правовых актах и требует дополнительного анализа. Возникающие при этом затруднения, связанные с соблюдением баланса частных и публичных интересов, являются проблемой для текущего правоприменения.

Цель и задачи (Research goals and objectives)

В связи с этим целью статьи является определение влияния новых механизмов ФГКН в сфере высшего образования на принципы привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушение в рамках общественных отношений в сфере образования. Для этого был проведен анализ новелл в законодательстве, принятых до и после реформы контрольно-надзорной деятельности в РФ, проведен сравнительный анализ обобщенных данных правоприменительной практики федерального органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по привлечению к административной ответственности в сфере образования, осуществлены сбор и систематизация судебной практики по вопроса привлечения к административной ответственности лиц и организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Материалыиметоды (Materials and methods).

В рамках исследования использована совокупность общенаучных и специально-юридических методов исследования, среди которых:

• методы анализа и синтеза, которые позволили обобщить различные подходы к предложенной тематике;
• формально-правовой метод, который способствовал проведению анализа и толкования норм действующего законодательства;

Кроме того, проводился анализ правоприменения, судебной практики в отношении арбитражных споров, а также соотнесение выводов с имеющимися в исследовательской литературе решениями.

Конкретизация темы лишь по одному виду образования – высшему – связана с особенностью его правового статуса для обучающегося. Если право на получение основного общего и среднего профессионального образования гарантировано ст. 43 Конституции РФ, то при рассмотрении споров, связанных с применением меры отзыва лицензии на образовательную деятельность у образовательных организаций высшего образования (далее – ОО ВО) не обнаруживается оснований для апелляции к конституционным нормам в качестве аргументации ответчика. В связи с тем, что указанные особенности характерны для организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории РФ, географические рамки исследования ограничиваются территорией РФ.

Основная часть (Results)

Особенности административно-правовых отношений в РФ в сфере образования в свете административной реформы

Общие принципы административно-правовых отношений в РФ имеют в сфере образования некоторые особенности, которые нечасто отмечаются в исследовательской литературе. В первую очередь следует отметить наделение Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее — Рособрнадзор) особым административным статусом в рамках административной реформы. Так, произошло его выделение Указом Президента РФ от 15.05.2018 N 215 из состава министерства образования и науки для прямого руководства деятельностью Правительством РФ. Это обстоятельство позволяет расценивать Рособрнадзор в качестве субъекта правоотношений, непосредственно подчиняющегося Правительству РФ, что по мнению М.В. Ожигановой «говорит о значимости направления его деятельности» ^[9]. В частности, Рособрнадзор являлся специальной службой, осуществляющий государственный контроль и надзор в соответствующей сфере в соответствии с принятым федеральным законом от 31.07.2020 г. №248-ФЗ (далее — Закон №248).

Последовавшее за этим вступление в силу 1.07.2021 г. Закона №248-ФЗ совпало с принятием отраслевого Положения №997. Согласно новеллам, связь между контрольно-надзорной и административной ответственностью осуществляется исключительно через отраслевой федеральный закон от 29.12.2012 г. №273-ФЗ (далее — Закон №273-ФЗ) в силу отсутствия каких-либо указаний на эту связь.

Важность факта привлечения к АО обуславливается тем, что согласно статье 93 Закона №273-ФЗ факт привлечения к АО должностного лица по статье 5.57 КоАП РФ является одним из необходимых условий для обращения в суд контрольно-надзорного органа с заявлением об аннулировании лицензии юридического лица на право ведения образовательной деятельности. В связи с этим административные правонарушения и АО в сфере образования тесно связана с разрешительной деятельностью государства в соответствии с Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 04.05.2011 г. №99-ФЗ.

При этом перестроена система контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования (далее — КНМ). Если согласно нормативным актам до 1.07.2021 г. предполагалось три вида ФГКН в сфере образования (контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, надзор за соблюдением требований законодательства, контроль качества образования), то в текущей ситуации, оставшись по содержанию, все они были интегрированы в рамках единого федерального государственного контроля (надзора) за организациями, осуществляющими образовательную деятельность (Положение №997). Таким образом, в рамках деятельности Рособрнадзора осуществляется тесная взаимосвязь нескольких видов государственной отраслевой регламентации: контроль и надзор за соблюдением законодательства, привлечение к административной ответственности и разрешительная деятельность составляют иерархическую модель особенности административно-правовых отношений в сфере образования. Эти аспекты следует учитывать при оценке последствий реформы для динамики административно-правовых процессов в сфере образования.

Одним из следствий административной реформы в отраслевом контексте стало уточнение перечня лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях. Так, еще до реформы контрольно-надзорной деятельности происходило уточнение принципов привлечения должностных и юридических лиц к административной ответственности: в часть 4 статьи 28.3 КоАП РФ Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 514-ФЗ были внесены дополнения о полномочиях должностных лиц федеральных органов исполнительной власти. Одним из следствий этого факта стало обновление и регулярное уточнение «Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» (на данный момент - Приказ Рособрнадзора от 18 января 2022 г. N 34). Данный приказ указывает на четкую корреляцию между наделением права составления протоколов и группами, категориями должностей федеральной государственной гражданской службы ( далее — ФГГС), установленным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ. Так, по мысли законодателя, таким правом обладают в первую очередь служащие, чьи должности относятся к высшей и главной группам должностей, категории «руководители». Акт не ограничивает возможность выступать лицо, не имеющее соответствующего стажа ФГГС, в качестве привлекающего к административной ответственности, допуская такую возможность в соответствии с внутренними регламентами. Тем не менее, учет квалификационных характеристик, предъявляемым к лицам, замещающим должности ФГГС по высшей и главной группам должностей, позволил бы ограничить ситуации, когда к административной ответственности привлекает лицо, лишь недавно получившее профессиональное образование, либо не имеющее опыт работы в соответствующей сфере.

Второе следствие проведенной реформы, отраженное в рассматриваемом акте, свидетельствует об уточнении полномочий в отношении перечня правонарушений, закрепляемого за Рособрнадзором. Это место можно считать обобщающим для списков статей КоАП, соотнесенных с нормативно-правовыми актами, содержащие обязательные требования и утвержденные Рособрнадзором по четырем видам ФГКН, осуществляемого Службой в соответствии Положением о Рособрнадзоре. Кроме того, важной составляющей является разделение перечня административных нарушений по категориям поднадзорных объектов на организации, осуществляющие образовательную деятельность и на субъекты, осуществляющие переданные государственные полномочия.

Одной из насущных проблем в кодификации норм права является отсутствие в КоАП РФ отдельной главы, в которой были бы систематизированы статьи об ответственности за правонарушения в сфере образования ^[6]. Соглашаясь с Л.В. Крестинской о необходимости изменений в КоАП РФ, мы тем не менее должны отметить, что отчасти, эту проблему решает введение в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности Перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, за несоблюдение которых предусмотрена административная ответственность. Изучение Перечня позволяет дополнить полную картину административных правонарушений. Совокупность статей, в которых излагаются соответствующие правонарушения условно можно разделить на содержащие специальные и общие правонарушения. Соглашаясь с А.А. Кирилловых, можно отметить, что они делятся на «нарушения права граждан на образование (ст. 5.57); нарушения в области предпринимательской деятельности в части требований государственной регистрации и лицензирования (ч. 2 и 3 ст. 14.1), порядка управления, в том числе мероприятий государственного контроля (ст. 19.4.1, 19.5, 19.6, 19.7, 19.20, ч. 1 ст. 19.26, ст. 19.30)» ^[4]. Тем не менее, А.А. Кирилловых не указывает ряд правонарушений, которые можно увидеть из перечня нормативно-правовых актов, и которые предусмотрены статьями 5.57, 6.17, 9.13 (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов образования и предоставляемых услуг в сфере образования), ч. 2 статьи 13.21, ч. 3 статьи 14.3.1, частью 2 статьи 18.19, частью 1 статьи 19.4, частями 8 и 9 статьи 19.34 КоАП РФ. Таким образом, должностные лица Рособрнадзора имеют более широкие полномочия, чем указано в исследовательской литературе, что позволяет более оценить детально оценить динамику.

Однако, до сих пор проблемным является отмеченный С.М. Бунтовым ^[2] факт того, что не все конкретные запреты образовательного законодательства обеспечены санкциями КоАП РФ, например. требования, предусмотренные ч. 12, статьи 27, ч. 6 статьи 34 Закона №273-ФЗ. Можно добавить, что указанные запреты относятся к обязательным требованиям, соблюдение которых проверяется Рособрнадзором, им сопоставлены указанные выше статьи КоАП РФ. Однако, в случае выявления какого-либо нарушения привлечение к административной ответственности правонарушителя составляет проблему, т.к. санкция указанных статей КоАП не соответствует ни одному из видов правонарушений. В данном случае Рособрнадзор сталкивается с лакуной, которая не позволяет добиться судебного решения в пользу надзорного органа по протоколу, осложняет дальнейшие меры воздействия на правонарушителя в соответствии со ст. 93.1 Закона №273-ФЗ. Всё это говорит в пользу работы по систематизации и кодификации санкций, требуемых согласно запретам образовательного законодательства.

Анализ динамики правоприменительной практики по результатам ФГКН

Основным источником информации для анализа динамики привлечения к административной ответственности по соответствующим статьям послужили обобщения правоприменительной практики, выполненные Рособрнадзором за 2017-2022 гг. Следует отметить, что обобщение правоприменительной практики согласно Положению №997 является одним из пяти видов профилактических мероприятий, предусмотренных новой моделью ФГКН. Анализ правоприменения позволяет оценить роль реформы контрольно-надзорной деятельности в выявлении административных правонарушений и привлечению к административной ответственности в сфере образования. Количественные значения результатов правоприменительной практики Рособрнадзора представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Количественные значения результатов правоприменительной практики Рособрнадзора 2017-2022 гг.

Падение числа возбужденных административных дел в 2020 г., связанное с мерами, предпринятыми правительством для предотвращения последствий пандемии коронавирусной инфекции для экономики (поручение Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 18.03.2020 № ММ-П36-1945 и постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 438) компенсируется в первом полугодии 2021 г. – последнем периоде, в рамках которого контрольно-надзорная деятельность в сфере образования осуществлялась в рамках Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ.

Введенный в 2022 г. мораторий на КНМ не позволяет сравнивать напрямую динамику административной ответственности образовательных организаций до и после вступления в силу №248-ФЗ. Таким образом, можно сравнить лишь два полугодия 2021 г. с оговорками о том, что многие дела были возбуждены по результатам мероприятий, проведённых до 1 июля 2021 г. Поэтому актуальные тенденции в рамках соотношения количества контрольно-надзорных мероприятий и административно-правовых последствий можно увидеть с учетом того, что привлечение к административной ответственности юридических и должностных лиц в сфере образования осуществляется при повторном неисполнении предписания, которое могло быть выдано в ином году (ст. 93.1 Закона №273-ФЗ). Кроме того, следует учитывать выделение после 1.07.2021 г. в самостоятельный вид контроля «государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию», до того входившего в общий объём КНМ.

Дискуссия (Discussion)

Таким образом, на текущий момент в рамках новой модели контрольно-надзорной деятельности можно отметить резкое увеличение числа административных дел в соотношении с числом проведенным количеством КНМ. Это может говорить об эффективности новой модели контроля (надзора) для выявления и привлечения к ответственности административных правонарушителей в сфере образования, что, однако требует дополнительного исследования по возможном снятии ограничений на КНМ.

В свою очередь анализ судебной практики показывает, что само по себе привлечение к административной ответственности, являющееся условием для дальнейших мер воздействия на подконтрольный субъект (например, обращения Рособрнадзора в суд с требованием об аннулировании лицензии) не рассматривается судом в качестве достаточных оснований для удовлетворения требований административного истца [напр., Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 16 ноября 2022 г. N Ф10-4877/22 по делу N А14-15201/2021]. В этом смысле, соглашаясь с А.А. Кирилловых, что «с точки зрения обеспечения разумного баланса частных и публичных интересов в сфере образования» ^[4] требуется внесение коррективов в соответствующее законодательство, утверждаем, однако, что оценка текущего состояния такого баланса имеет дискуссионный характер. В связи с этим, не давая конкретных оценок, тем не менее укажем, что предложение А.А. Кирилловых придать административному приостановлению деятельности правонарушителя судебный порядок ^[4] противоречит другой позиции, согласно которой решение об аннулировании лицензии необходимо проводить не в судебном порядке, а по решению лицензирующего органа в сфере образования с возможностью обжаловать соответствующий распорядительный акт в судебном порядке.

Заключение (Conclusion)

В заключении можно отметить, что административная ответственность по итогам ФГКН организаций, осуществляющих образовательную деятельность, является одним из факторов соблюдения баланса частных и публичных интересов. Анализ статистических данных позволяет говорить о тенденции к превалированию частного интереса. Однако, на наш взгляд, не решён однозначно вопрос о соотнесении частного и общественного интереса в сфере образования, что не позволяет на данном этапе предложить дальнейших мер по совершенствованию законодательства. Такое решение сейчас было бы преждевременным, а выработка подходов к соблюдению частных интересов требует большего времени для формирования аналитической базы в части правоприменительной и судебной практики по итогам ФГКН. Одним из источников такой информации в условиях моратория на большинство контрольно-надзорных мероприятий мог бы стать новый вид контрольно-надзорной деятельности в сфере образования «наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности)».