Явка граждан как выражение воли народа на участие в голосовании

Кравченко Олег Александрович кандидат юридических наук доцент кафедры государственно-правовых дисциплин РАНХиГС 119454, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 78 Kravchenko Oleg Aleksandrovich PhD in Law Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the RANEPA 78 Prospekt Vernadskogo str., Moscow, 119454, Russia sf-mka-spb@yandex.ru Другие публикации этого автора

Проблема явки граждан

В юридической доктрине и практике остро стоит проблема явки граждан на выборы и правовых последствий, связанных с ней. На наш взгляд корень проблемы состоит в различном понимании демократии, а именно в том, что понимается под большинством голосов при принятии политического решения. В связи с этим, следует исследовать термин "явка граждан" и то, какие правовые последствия связывает с ним российское законодательство, применительно к правоотношениям возникающим в сфере народовластия, а также рассмотреть и выявить взаимосвязь явки граждан и волеизъявления граждан при принятии решений на прямых формах демократии.

При этом, автор в раскрытии вопросов обозначенной проблемы конституционализма, в основном, ориентирован на применение юридического метода при исследовании соответствующих явлений и процессов. Специфика юридического метода состоит в том, что это, способ понимания действительности в качестве именно правовых свойств, черт, признаков (Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 2001. С. 11-12). Отсюда, в настоящем исследовании, с помощью юридического метода рассматриваются важные для познания и понимания демократии процедуры, сопровождающие реализацию демократии, но с ориентацией, как на их правовой результат, так и на порождаемые им правовые последствия. Автор использует метод анализа нормативных источников, выявляя тенденции их изменений, а также труды ученых осмысливающих работу процедур, связанных с прямыми формами демократии, через призму явки граждан на эти процедуры.

Можно выделить три подхода к принятию решений при демократии. Первый подход исходит из того, что решение должно считаться принятым, если за него проголосовало большинство граждан, имеющих право на голосование.

Второй подход исходит из того, что решение должно считаться принятым, если за него проголосовало большинство принявших участие в голосовании и при этом в голосовании участвовало не менее пятидесяти процентов граждан от общего числа граждан, имеющих право на голосование.

Третий подход исходит из того, что решение должно считаться принятым, если за него проголосовали большинство граждан, принявших участие в голосовании и при этом не имеет значения процент проголосовавших граждан от общего числа граждан, имеющих право на голосование.

Соответственно явка граждан имеет значение только при первом и втором подходе к пониманию большинства голосов и не имеет значения при третьем подходе.

Полагаем, что более правильным является третий подход к определению большинства голосов при принятии политического решения, обоснование справедливости которого будет дано ниже.

Понятие и правовые последствия явки граждан

Явка граждан на процедуры, связанные с высшим непосредственным выражением власти народа (далее – явка граждан), является предметом исследования различных наук, которыми изучаются в основном количественные показатели такой явки и причины, от которых зависят эти показатели. Так, явка граждан изучается политическими (Бушенева Ю.И. Абсентеизм как фактор избирательного процесса в современной России: автореферат дис. … кандидата политических наук: 23.00.01 / Бушенева Юлия Ивановна; Санкт-Петербургский государственный университет. Санкт-Петербург, 2007. 25 с.; Трофимова Е.П. Электоральное поведение избирателей Ленинградской области в условиях реформирования политической системы России в период 1995-2008 гг.: автореферат дис. … кандидата политических наук: 23.00.02 / Трофимова, Елена Павловна; [Место защиты: Сев.-Зап. акад. гос. службы]. Санкт-Петербург, 2009. 26 с. Горбачева О.М. Информационно-манипулятивные технологии в политических процессах современной России: На примере избирательных кампаний: автореферат дис. … кандидата политических наук: 10.01.10 / Горбачёва, Ольга Михайловна; Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. Москва, 2004. - 25 с.), историческими (Дорожкина Я.Б. Избирательные кампании по выборам в верховные и местные советы в Западной Сибири: 1937-1941 гг.: автореферат дис. … кандидата исторических наук: 07.00.02 / Дорожкина Яна Борисовна; Новосибирский государственный университет. Новосибирск, 2004. 23 с.), экономическими (Кочеткова О.В. Экономические факторы электорального поведения: автореферат дис. … кандидата экономических наук: 08.00.01 / Кочеткова Ольга Владимировна; Институт экономики переходного периода. Москва, 2003. 20 с.), географическими (Сидоренко А.А. Информационные и политические аспекты развития крупных городов России в 2000-е годы: автореферат дис. … кандидата географических наук: 25.00.24 / Сидоренко Алексей Аркадьевич; Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова. Москва, 2010. 25 с.), философскими (Модестова Д.А. Демократическая модернизация российского общества: социально-философский анализ: автореферат дис. … кандидата философских наук: 09.00.11 / Модестова, Дарья Александровна; [Место защиты: Твер. гос. ун-т]. Тверь, 2009. 21 с.), физико-математическими (Вартанов С.А. Теоретико-игровые модели формирования коалиций и участия в голосовании : автореферат дис. ... кандидата физико-математических наук: 01.01.09 / Вартанов Сергей Александрович; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова]. Москва, 2013. 23 с.) науками.

Как видно, на явку граждан влияют такие факторы, как уровень и тип выборов, уровень экономического развития и социальное положение избирателя, его демографические характеристики, а также индивидуальные и психологические качества избирателя, специфика его культуры, в том числе и политической, социально-психологическое состояние на момент выборов и другие (Бушенева Ю. И. Социально-политические основания российского электорального абсентеизма // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. 2007. №32).

Как представляется, с точки зрения правовой науки, изучению подлежит: 1) взаимосвязь причин влияющих на явку с волей граждан побуждающей их явиться или воздержаться от явки на прямые формы демократии; 2) явка граждан как юридический факт.

Безусловно, явка граждан подвергается также изучению в конституционном праве (Скосаренко Е.Е. Избирательная система в политической жизни России: конституционно-правовые аспекты: автореферат дисс. … кандидата юридических наук: 12.00.02 / Скосаренко, Екатерина Евгеньевна; Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Москва, 2006. 25 с.). Здесь важными являются вопросы возникновения, изменения и прекращения правоотношений, связанных с явкой граждан на выборы и на референдумы, а также на иные процедуры, связанные с голосованием (далее – процедуры, связанные с народовластием).

С помощью юридического метода познания рассмотрим явку граждан как основание для возникновения правоотношений в сфере демократии исходя из российского избирательного законодательства.

Термин «явка» почти не употребляется в законодательстве. Так, единственный случай его употребления имеется в п. 9 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 29.05.2023, с изм. от 07.06.2023) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав), где слово «явка» обозначает явку гражданина в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования и используется, по сути, лишь для регулирования единичного правоотношения с гражданином, находящимся за пределами России.

Представляется странным, что единственный случай употребления термина «явка» связан с гражданами, находящимися за пределами РФ.

Следует отметить, несмотря на единственный прямой случай употребления термина «явка», избирательное законодательство, тем не менее, по смыслу установленных норм, подразумевает, что голосование невозможно без явки гражданина в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования.

При этом явка гражданина на избирательный участок для голосования ещё не означает, что гражданин принял участие в голосовании, поскольку граждан, принявших участие в голосовании, законодательство определяет иным образом.

Мы исходим из общепризнанного в доктрине понимания термина «явка граждан» как количества граждан, принявших участие в голосовании.

Подходы к определению явки

По смыслу избирательного законодательства количество граждан, принявших участие в голосовании, рассчитывается исходя из избирательных бюллетеней в ящиках для голосования («2.1. Число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования» (п. 2.1 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав)), а применительно к референдуму по числу подписей в списке участников референдума (согласно п. 2.1 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав: «Число участников референдума, принявших участие в референдуме, определяется по числу подписей участников референдума в списке участников референдума, проголосовавших в помещении для голосования в день голосования, и по числу отметок в списке участников референдума о том, что участник референдума проголосовал вне помещения для голосования либо досрочно»).

Следовательно, избирательное законодательство различает два подхода к определению явки граждан: первый – путём подсчета граждан, пришедших в комиссию для голосования, количество которых подтверждается отметками в списке участников референдума (граждане, которые пришли на голосование); второй - путём подсчета граждан, принявших участие в голосовании, количество которых определяется по числу бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования (граждане, которые проголосовали).

Указанные подходы выяснения явки граждан, закрепленные в избирательном законодательстве, были применены к регулированию сходных с референдумом и выборами правоотношений, таких как народное голосование при принятии масштабных поправок к Конституции РФ. О чем, например, изложено в ч. 25 ст. 3 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»: «Количество граждан, принявших участие в общероссийском голосовании, определяется по количеству бюллетеней в ящиках для голосования».

В связи с чем возникает вопрос о значении указанных подходов к определению явки граждан.

Представляется, значение явки граждан состоит в том, что она определяет является ли голосование состоявшимся (не состоявшимся).

Действительно, минимальная явка имеет отражение в законодательстве применительно к так называемому «порогу явки» для признания соответствующей процедуры состоявшейся.

Так, согласно ч. 5 ст. 80 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2021) «О референдуме Российской Федерации» (далее – Закон о референдуме): «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума».

Утративший силу Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» предусматривал сходные правила в абз. 2 и 4 ст. 37: «Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает референдум Российской Федерации состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации».

В законодательстве о референдумах для признания голосования состоявшимся/несостоявшимся учитывается явка граждан в соответствии с их подписями в списках участников референдума (граждане, которые пришли на голосование). Так, в силу п. 8 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав «8. Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума».

При таком подходе явка граждан определяется независимо от количества граждан, принявших участие в голосовании (граждане, которые проголосовали).

Однако, следует учитывать, что опыта реализации названных правовых норм применительно к референдуму пока что не было.

Что же касается выборов, то явка граждан в настоящее время не имеет значения на федеральных выборах.

Следует отметить, что подходы к способам определения явки законодателем меняются.

Так, в ранее действовавшем законодательстве явка граждан имела правовые последствия при проведении выборов Президента РФ.

Ранее действовавшая редакция Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ (в ред. от 16.01.2003, от 21.07.2005, от 12.07.2006, от 25.07.2006, от 30.12.2006, от 21.01.2007) «О выборах Президента Российской Федерации» содержала в подп. 1 п. 4 ст. 76 требование о признании выборов состоявшимися в зависимости от явки граждан, исчисляемой исходя из количества граждан, включенных в список избирателей («4. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы Президента Российской Федерации не состоявшимися в одном из следующих случаев: 1) если в выборах приняли участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей на момент окончания голосования» (Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (в ред. от 16.01.2003, от 21.07.2005, от 12.07.2006, от 25.07.2006, от 30.12.2006, от 21.01.2007) «О выборах Президента Российской Федерации»).

Таким образом, ранее был взят за основу первый подход к способу определения явки граждан (граждане, которые пришли на голосование).

Однако, Закон о выборах Президента РФ (в действующей редакции) в п. 4 ст. 76 исключил требование о признании выборов несостоявшимися в связи непреодолением порога явки («4. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы Президента Российской Федерации не состоявшимися в одном из следующих случаев: 1) утратил силу; 2) если в соответствии с пунктом 5 статьи 77 настоящего Федерального закона голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании; 3) если в избирательный бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании»).

Следовательно, в действующей редакции были исключены правовые последствия, связанные с явкой граждан на выборы.

Таким образом, правовые последствия непреодоления порога явки сейчас сохранены только для референдума, а для федеральных выборов явка граждан не имеет никакого правового значения.

Современное законодательство под термином «явка граждан» понимает как количество граждан, которые пришли на голосование, так и количество граждан, которые проголосовали.

По нашему мнению, явка граждан должна определяться количеством граждан, выразивших свою волю при голосовании (граждане, которые проголосовали).

Если же взять за основу другой подход (граждане, которые пришли на голосование), то при определении явки будут учитываться, в том числе, те граждане, которые свою волю не выразили (например, получили бюллетень, но не проголосовали, расписались в списке избирателей, но не получили бюллетень).

Кроме того, следует учитывать, что в истории развития современной России имеются также случаи, когда процедурные вопросы голосования регулировались ad hoc, т.е. не на основе действующего и устоявшегося законодательства, а применительно к конкретной правовой ситуации.

Например, подход ad hoc был применен при принятии Конституции РФ в 1993 году при определении результатов голосования.

Как отмечают исследователи: «Как выяснилось, можно заранее подстраховаться и изменить специально под конкретный референдум правовую основу его проведения (как это произошло с референдумом, проведенным 12 декабря 1993 г., когда вместо действующего Закона 1990 г. о референдуме РСФСР (Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241-1 «О референдуме РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 25.10.1990, N 21, ст. 230) было принято Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г.) Разница заключалась в том, что если по Закону для принятия Конституции РФ требовалось большинство от числа включенных в списки избирателей, то по Положению (Указ Президента РФ от 15.10.1993 № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 18.10.1993, № 42, ст. 3995) достаточно было большинства от принявших участие в голосовании (не менее 50% избирателей))» ^{[1, 32]}.

Так, согласно ст. 35 Закону РСФСР от 16 октября 1990 № 241-1 «О референдуме РСФСР» референдум признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме; при этом решение о принятии Конституции РСФСР считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме (большинство от общего количества граждан, имеющих право голоса).

Однако, согласно нормам ad hoc, т.е. в силу ч. 2 ст. 22 Указа Президента РФ от 15.10.1993 № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», всенародное голосование признается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее 50 процентов зарегистрированных избирателей; Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании (большинство от тех граждан, кто проголосовал).

Следовательно, в 1993 году при принятии Конституции РФ, несмотря на наличие устоявшегося и действующего Закона 1990 г. о референдуме РСФСР был использован подход ad hoc при определении результатов голосования.

Кроме того, подход ad hoc использовался при принятии поправки в Конституцию РФ в 2020 году к вопросу о явке граждан.

Так, согласно ч. 5 ст. 80 Закона о референдуме «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума» (большинство от общего количества граждан, имеющих право голоса).

В свою очередь, правила, установленные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке), не предусматривали норм о признании состоявшимся голосования в зависимости от явки граждан. Что было отмечено в абз. 7 п. 2.1 Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации»: «Статьи 2 и 3 Закона о поправке не содержат предписаний о числе граждан, которые должны принять участие в общероссийском голосовании, чтобы оно было признано состоявшимся». В отношении же порядка принятия решения на общероссийском голосовании Закон о поправке содержал требования учитывающие явку граждан, о чем сказано в ч. 5 ст. 3 Закона о поправке: «Изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании»).

Следовательно, в отличие от устоявшегося и действующего Закона о референдуме был использован подход ad hoc к вопросу о правовом значении явки граждан.

Таким образом, под термином «явка граждан» предлагается понимать личное участие граждан в голосовании, определяемое общим количеством граждан, выразивших свою волю за принятие политического решения.

Явка граждан, в отличии от порога явки граждан, определяется абсолютными величинами, т.е. точным числом граждан, выразивших свою волю за принятие политического решения.

Порог явки

Важным является вопрос о порогах явки граждан.

Классическим количественным порогом явки граждан является порог в размере 50% от числа граждан, имеющих право на голосование (при проведении референдума).

Такой же подход используется и в гражданском праве. Так, согласно п. 1 ст. 181.2 ГК РФ «решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания и при этом в заседании участвовало не менее пятидесяти процентов от общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества».

Как было указано, в ранее действовавшем законодательства также применялся подход к определению порога явки в размере 50% от числа граждан, имеющих право на голосование (на выборах Президента РФ).

В ранее действовавшем законодательстве использовался порог явки для выборов в размере 20% от числа граждан, имеющих право на голосование (п.п. а) п. 2 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 25.07.2006) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Затем это положение было признано утратившим силу п.п. а) п. 10 ст. 1 Федерального закона от 5 декабря 2006 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации».

Порог явки граждан определяет, является ли голосование состоявшимся или несостоявшимся.

Порог явки граждан определяется относительными величинами, т.е. процентным значением количества граждан, выразивших свою волю за принятие политического решения, по отношению к общему количеству избирателей.

В связи с этим, под порогом явки граждан следует понимать наименее возможное значение явки граждан для признания голосования состоявшимся, определяемое процентом (пороговым процентом) проголосовавших граждан от общего количества граждан, имеющих право на голосование.

Взаимосвязь явки гражданина с волей гражданина

Как было показано выше, вопросы, связанные с явкой граждан, следует раскрывать через волю и волеизъявление граждан. Рассмотрим соотношение явки граждан с волей и волеизъявлением граждан при голосовании.

В первую очередь отметим, что воля гражданина является определяющей для наступления предусмотренных законом правовых последствий.

Зададимся вопросом о том, должно ли волеизъявление являться действием, а также может ли изъявление воли происходить через бездействие того лица, которое её выражает. По словам А.П. Сергеева: «Волеизъявление - выражение тем или иным способом внутренней воли вовне, благодаря чему она становится доступной для восприятия другими лицами» (Сергеев А.П. Сделки // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. М.: Проспект, 2010. С. 348 – 349). Применительно к гражданским правоотношениям авторы дают сходные определения. Так, В.А. Рясенцев отмечал, что «волеизъявлением в гражданском праве называется такое выражение воли лица вовне, при котором она становится доступной восприятию других лиц и может породить юридические последствия» ^{[2, 8]}.

Следует различать выражение воли при явке граждан, где воля изъявляется посредством действия, и выражение воли при голосовании, где воля может изъявляться как посредством действия, так и посредством бездействия.

В первом случае, явка гражданина представляет собой действие в виде сделки (юридический факт) по реализации права на голосование, поскольку голосование обусловлено целенаправленной волей гражданина. Ведь, «юридические акты относятся к тем действиям, в которых лицо руководствуется заранее поставленной целью. Постановка цели требует наличия определенных предпосылок психологического порядка: стремлений, желаний. Выбор основного и главного из многочисленных желаний и побуждений происходит посредством волевого акта» ^{[3, 170]}.

В таком случае воля при явке гражданина распознается посредством ее выражения в избирательном бюллетене и в итоговом протоколе голосования.

Во втором случае, т.е. при голосовании, воля гражданина может быть выражена как в форме действия (в виде сделки), так и в форме бездействия (в форме молчания).

Воля гражданина выражается в форме действия посредством голосования и отражается как в избирательном бюллетене, так и в итоговом протоколе голосования.

Воля гражданина выражается в форме бездействия посредством молчаливого согласия с любым политическим решением и отражается только в итоговом протоколе голосования.

В последнем случае, по нашему мнению, волеизъявление гражданина выразилось посредством молчания за политическое решение, которое было принято большинством граждан, принявших участие в голосовании.

Полагаем, что если бы у гражданина была сформирована воля на иное решение, то он бы выразил ее посредством явки на голосование.

Более того, любой гражданин имеющий активное избирательное право, не лишен возможности участия в голосовании.

Некоторые авторы отмечают, что низкая явка (высокий уровень молчания) может привести к победе альтернативы с меньшим уровнем поддержки (Вартанов С.А. Теоретико-игровые модели формирования коалиций и участия в голосовании : автореферат дис. ... кандидата физико-математических наук: 01.01.09 / Вартанов Сергей Александрович; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова]. Москва, 2013. 23 с. С. 3.) (так называемый парадокс голосования ^{[4, 333-350]}).

Другие авторы идут ещё дальше. Они связывают низкую явку граждан с искажением их воли и заявляют: "При низкой явке на выборы существует угроза представительства интересов лишь небольшой части населения, органы государственной власти или местного самоуправления в сложившейся ситуации будут вызывать сомнения относительно их легитимности" (Максименко, А. В. Добровольность участия в выборах как один из основополагающих принципов реализации конституционного права на протест / А. В. Максименко, А. В. Зейналбдыева // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2021. № 1(42). С. 67-71).

Однако, такие утверждения, по нашему мнению, необоснованны.

«Альтернатива» получит победу именно в связи с тем, что получит поддержку граждан, явившихся на голосование. Остальные граждане были согласны с любым принимаемым политическим решением из того набора политических решений, который был представлен на голосовании.

Действительно, согласно избирательному законодательству точно определить волю гражданина можно только в том случае, если он явился на голосование. Если у гражданина была иная воля, но он не явился на голосование, то невозможно достоверно определить его волю.

Однако, по нашему мнению, молчание гражданина является презумпцией выражения воли за любое принимаемое политическое решение.

При этом известно, что молчание может признаваться юридическим фактом, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношений (например, согласно п. 3 ст. 158 ГК РФ «Молчание признается выражением воли совершить сделку в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон»).

Поскольку участниками голосования являются все граждане Российской Федерации, имеющие активное избирательно право (Так, согласно ч.ч. 1 и 3 ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав: «1. Гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет… 2. Не имеют права избирать, быть избранными, осуществлять другие избирательные действия, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда»), постольку субъектами волеизъявления являются как лица, явившиеся на голосование, так и лица, не принявшие участие в голосовании.

В пользу приведенных доводов свидетельствует и имеющаяся юридическая практика новейшей истории России в которой, на федеральном и региональном уровне, не было отмены результатов выборов из-за массового несогласия граждан с их результатами, в том числе и в сложный послевыборный период в 2011 году. Так, по словам Е.Н. Головенкина: "Наиболее сложным для Российской политической системы оказался период после выборов в Государственную думу 2011 года, когда в стране произошли массовые акции протеста против фальсификации результатов выборов (Головенкин, Е. Н. Эволюция представительной системы современной России: динамика перераспределения политической власти / Е. Н. Головенкин // PolitBook. – 2018. – № 1. – С. 150-167).

В научной литературе, в свою очередь, отсутствие массового несогласия граждан с результатами выборов, рассматривается как согласие с ними. Как отмечает А.И. Разинская: "Не только показатель явки является показателем легитимности выборов и их участников. Важную роль играет ещё один консенсус: согласие граждан и согласие участников выборов с результатами кампании" (Разинская, А. И. Электоральный процесс в России: его особенности и возможности влияния на развитие демократии в стране / А. И. Разинская // Вестник Московского государственного областного университета. – 2018. – № 4. – С. 122-134).

За решением, принятым большинством от общего количества граждан, принявших участие в голосовании, должна признаваться обязательность и юридическая сила несмотря на то, что оно прямо не отражает волю большинства дееспособных граждан.

Следует также учитывать, что воля граждан зависит от разнообразия предлагаемых вариантов выбора политических решений.

Так, при одном наборе политических решений (например, одного списка партий или кандидатов) будет одно распределение между голосующим и молчащим волеизъявлением граждан, а при другом наборе (другого списка партий или кандидатов) будет другое распределение.

Данное обстоятельство с очевидностью свидетельствует о том, что молчащее волеизъявление граждан не всегда является безразличным, а может учитывать оценку политической ситуации во время конкретного голосования.

Так, в случае если популярный кандидат был лишен права на участие в голосовании, то воля народа может быть признана искаженной в условиях, когда граждане, намеревавшиеся проголосовать за снятого кандидата, выразили свою волю молчанием.

Однако, проблемы, связанные с активным молчанием, должны решаться не в плоскости учета или не учета их мнения, а в плоскости законности или незаконности действий по лишению кандидата права на участие в голосовании.

Соотношение явки граждан и волеизъявления гражданина

Волеизъявление граждан фиксируется в избирательном бюллетене в отношении политического решения, который избран гражданином. Соответственно, явка граждан предшествует обнаружению их волеизъявления.

При этом, волеизъявление гражданина, отраженное в избирательном бюллетене, не всегда может быть обнаружено.

Например, когда гражданин сделал больше отметок в бюллетене, чем это необходимо или не сделал ни одной, или когда избирательная комиссия признала избирательный бюллетень недействительным.

Следовательно, величина явки граждан может не совпадать с количеством волеизъявлений граждан. При этом, если явка граждан фиксируется отметками в списке избирателей и наличием самого по себе бюллетеня для голосования, то для фиксации волеизъявления гражданина, его следует, во-первых, обнаружить в бюллетене, во-вторых, посчитать в совокупности с волеизъявлениями других граждан и, в-третьих, отразить итоговом протоколе.

Кроме того, явившийся на избирательный участок гражданин может отразить свое волеизъявление в бюллетене, не соответствующее его воле: например, в случае подкупа избирателя или подавления его воли (с помощью насилия или угрозы применения насилия). В этом случае избиратель, посредством явки на голосование, искажает не только результаты голосования, но и показатель явки граждан, поскольку его явка была обусловлена несвободной волей.

В силу этого, важно ответить на вопрос о том, влияет ли явка граждан на достоверность определения воли народа.

Для ответа на данный вопрос следует разграничивать возможную, фактическую и прогнозируемую явку граждан.

Под возможной явкой граждан понимается общее количество всех граждан, обладающих активным избирательным правом.

Под фактической явкой граждан понимается фактическое количество проголосовавших граждан.

Под прогнозируемой явкой граждан понимается прогнозируемое количество граждан, которые бы приняли участие в голосовании, если бы голосование проходило при других условиях, отличных от условий, при которых оно проходило.

Так, в случае если популярный кандидат был лишен права на участие в голосовании, то искаженной следует признавать не только волю народа, но и явку граждан, поскольку фактическая явка граждан при отсутствии популярного кандидата будет отличаться от фактической явки граждан при наличии такого кандидата.

В случае недопуска кандидата на голосование фактической явкой будет являться явка граждан, которые выразили волю в условиях недопуска кандидата. Прогнозируемой же явкой в этом случае будет явка граждан, которые бы выразили волю в условиях допуска кандидата.

Таким образом, в случае недопуска популярного кандидата на голосование фактическая явка граждан не соответствует прогнозируемой явке граждан, в силу чего воля народа на участие в голосовании может быть признана искаженной в условиях, когда граждане выразили волю молчанием.

Однако, сама по себе явка граждан на достоверность определения воли народа не влияет.

На достоверность определения воли народа (достоверность воли на принятие политического решения), а также на явку граждан (достоверность воли на участие в голосовании) влияют именно условия голосования. В свою очередь, надлежащие условия голосования должны обеспечиваться достаточными и необходимыми эффективными гарантиями.

Механизмы повышения явки граждан

Важным является вопрос о необходимости привлечения наибольшего количества граждан для участия в избирательных процедурах и выявления причин и способов повышения явки граждан.

Нам представляется, что для повышения явки граждан, речь следует вести, прежде всего, о расширении конкуренции и состязательности голосования.

Например, поскольку выборы в парламент проводятся по правилам мажоритарной избирательной системы, то при многочисленных вариантах политического выбора может произойти ситуация, при которой победившим вариантом политического выбора окажется выбор, за которой проголосовало не большинство граждан ввиду рассеивания голосов избирателей по разным политическим выборам. Для более полного учета воли народа предлагается проводить голосование на выборах в два тура: на первом туре осуществляется отбор двух наиболее популярных политических сил среди всех предложивших себя в этом качестве; во втором туре производится голосование по двум вариантам политического выбора, набравшим большинство голосов в первом туре, и тот вариант политического выбора, который наберет большинство голосов, будет наиболее максимально и достоверно отражать волю народа.

В свою очередь, в механизм реализации избирательного права следует включать правовые средства, направленные на побуждение воли и стимулов избирателей к голосованию. Как уже отмечалось: «Специфика российского электорального поведения обуславливается не только личными, но и географическими, демографическими, социально- экономическими и историко-генетическими факторами» ^{[5, 100]}.

Повышение явки граждан нам кажется важной задачей повышения правовой культуры и развития идеи демократии, поскольку мы считаем, что максимально большее участие граждан в голосовании напрямую коррелирует с полнотой реализации демократии, повышением её представительности и легитимности.

Явка граждан в этом смысле является одним из показателей уровня развития демократии.

Однако, мы видим две методологические проблемы в мерах по повышению явки.

Во-первых, сам по себе подход о повышении явки граждан влияет на свободу выбора гражданина и на его право принимать или не принимать участие в голосовании.

В конечном счете, можно сказать, что «традиционные» меры по повышению явки (поощрение и наказание за явку на выборы) могут нарушать автономию воли гражданина.

Во-вторых, зачастую предлагаемые традиционные меры по повышению явки рассчитаны на решение конкретной политической задачи (поощрение за участие, в том числе, денежное, или наказание за неучастие), а не на формирование системного политического мышления у гражданина.

Однако, в арсенале правового регулирования имеются возможности, предполагающие использование различных правовых средств, направленных на формирование у гражданина устойчивого желания на принятие участия в избирательном процессе.

Эти правовые средства могут быть направлены на формирование свободной и несвободной воли гражданина.

Меры по повышению явки можно признать обоснованными, если они направлены на системное развитие политических институтов (расширение возможностей для реализации принципов конкурентности и состязательности на выборах, независимые СМИ, свобода слова) и политического мышления гражданина (политическое образование граждан), т.е. способствуют формированию свободной воли гражданина.

В результате применения вторых мер, таких как поощрение за участие в выборах, или наказание за неучастие, может формироваться несвободная воля граждан, что, в конечном итоге, может влечь искажение достоверной воли народа.

В некоторых странах поставленный вопрос пытаются решить с помощью государственных мер принуждения, имеющих моральный, материальный, физический и иной характер. Обязательное голосование принято в Бельгии, Австралии, Люксембурге, Греции, некоторых кантонах Швейцарии и практически во всех странах Латинской Америки. В Бразилии обязаны голосовать все мужчины и работающие женщины в возрасте от 18-ти до 65-ти лет. Добровольное голосование предусмотрено для неработающих женщин, а также для лиц старше 65-ти лет и для офицерского состава вооружённых сил страны. Действующая Конституция Республики Перу устанавливает обязательное голосование для гражданина в возрасте от 18-ти до 70-ти лет. И предусмотрена наиболее действенная санкция за невыполнение этого требования в виде штрафа. Система денежных штрафов действует также в Австрии, Бельгии, Дании ^{[5, 101-102]}. В Италии используются меры порицания: по итогам выборов составляются списки не принявших участия в голосования, заносящиеся в официальные документы, которые сохраняются в течение 5-ти лет. В Голландии за неявку на выборы сравнительно недавно могли лишить свободы (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 333-334).

Представляется, что подход такого рода не влечет развития у гражданина чувства ответственности за страну и гражданского долга, что является необходимым для формирования гражданского общества.

При таком подходе действия гражданина по явке на выборы обусловлены только лишь чувством страха, основанным на возможности привлечения к юридической ответственности, в силу чего воля гражданина искажается государственным принуждением и невозможно говорить о формировании свободной воли гражданина.

Аналогично и так называемые меры поощрения способствуют формированию несвободной воли, поскольку, по сути, представляют собой легализованный подкуп граждан за участие в голосовании.

При таком подходе возникает вопрос о том, какой мотив для выражения воли является превалирующим: получение материальной выгоды вне зависимости от политического решения либо осознанный выбор решения при голосовании.

Поэтому следует не согласиться с авторами, утверждающими, что государственное стимулирование влечет возникновение интереса у субъекта избирательного права к выражению своей воли на выборах путем явки на голосование. Как отмечает применительно к категории «интерес» В.П. Грибанов: «Интерес - это и есть объективная потребность, принявшая форму сознательного побуждения и проявляющаяся в виде желаний, намерений, стремлений, а в конечном счете в тех отношениях, в которые вступают люди в процессе своей деятельности» ^{[6, 8-9]}.

Новизна проведенного исследования состоит в следующих выводах касательно явки граждан при прямых формах демократии.

Избирательное законодательство различает два подхода к определению явки граждан: 1) количество граждан, которые пришли на голосование; 2) количество граждан, которые проголосовали.

По нашему мнению, более предпочтительным является второй подход, поскольку при определении явки не следует учитывать граждан, которые свою волю не выразили (например, получили бюллетень, но не проголосовали).

Правовое значение явки граждан состоит в том, что она определяет является ли голосование состоявшимся (не состоявшимся).

Таким образом, под термином «явка граждан» предлагается понимать личное участие граждан в голосовании, определяемое общим количеством граждан, выразивших свою волю за принятие политического решения.

В свою очередь, под порогом явки граждан следует понимать наименее возможное значение явки граждан для признания голосования состоявшимся, определяемое процентом (пороговым процентом) проголосовавших граждан от общего количества граждан, имеющих право на голосование.

Волеизъявление при голосовании может быть активным и молчащим. Молчащее волеизъявление граждан, т.е. неучастие в голосовании, не всегда является безразличным, а может учитывать оценку политической ситуации во время конкретного голосования.

Для определения влияния явки граждан на достоверность определения воли народа, прежде всего, следует разграничивать фактическую и прогнозируемую явку граждан: 1) под фактической явкой граждан понимается фактическое количество проголосовавших граждан; 2) под прогнозируемой явкой граждан понимается прогнозируемое количество граждан, которые бы приняли участие в голосовании, если бы голосование проходило при других условиях, отличных от условий, при которых оно проходило.

Следует заключить, что сама по себе явка граждан на достоверность определения воли народа не влияет. На достоверность определения воли народа (достоверность воли на принятие политического решения), а также на явку граждан (достоверность воли на участие в голосовании) влияют именно условия голосования, которые должны обеспечиваться надлежащими гарантиями.

Кроме того, повышение явки граждан на выборы, является важным вопросом современного конституционализма, но при его решении следует учитывать, что меры по повышению явки граждан могут быть направлены на формирование свободной и несвободной воли гражданина. Так, можно констатировать следующее: 1) меры по повышению явки можно признать обоснованными, т.е. способствующими формированию свободной воли гражданина, если они направлены на системное развитие политических институтов (расширение возможностей для реализации принципов конкурентности и состязательности на выборах, независимые СМИ, свобода слова) и политического мышления гражданина (политическое образование граждан); 2) меры по повышению явки следует признать необоснованными, т.е. способствующими формированию несвободной воли гражданина, если в результате применения таких мер (например, поощрение за участие в выборах, или наказание за неучастие) у гражданина не развивается чувство ответственности за страну и гражданского долга, а его действия по явке на голосование обусловлены только чувством страха, основанным на возможности привлечения к юридической ответственности, или представляют собой легализованный подкуп за участие в голосовании.