To the question on classification of constitutional rights and freedoms for application by the Commissioner for Human Rights of the Russian Federation

Plutalov Ivan Yur'evich External Doctoral Candidate, the department of Administrative Law and Procedure, Kutafin Moscow State Law University 123182, Russia, g. Moscow, ul. Aerodromnaya, 15 k. 1, kab. 1 ivan_plutalov@mail.ru Other publications by this author

Система правовых норм законодательства Российской Федерации, образующая институт Уполномоченного, должна по определению быть предметно ориентированной на права человека, гарантию государственной защиты которых призван обеспечивать данный институт. Федеральный конституционный закон об Уполномоченном (далее - ФКЗ), лежащий в основе этого института, не содержит какого-либо перечня таких прав, но отсылает в этом отношении к Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, а также к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, которыми должен руководствоваться Уполномоченный в своей правозащитной деятельности ^{[1; 2; 3; 4]}. Соответственно, права и свободы, закрепленные в этих документах, находятся в таких связях и отношениях с нормами ФКЗ, что дополняют их, образуя вместе с ними систему института Уполномоченного, как определенную целостность множества норм, содержащихся в разных правовых документах.

Однако среди всех таких документов высшую юридическую силу имеет Конституция Российской Федерации, имеющая прямое действие и применяемая на всей территории Российской Федерации. Поэтому положениями Конституции, в части содержащихся в ней прав и свобод человека, должен, прежде всего, руководствоваться Уполномоченный в своей правозащитной деятельности, исходя из того, что их аналоги, содержащиеся в федеральных законах, а также международных договорах, имеющих для России юридическую силу, не должны противоречить Основному закону.

Следует признать, что в тексте ФКЗ прямо не говорится о том, что права человека, защите которых призвана способствовать деятельность Уполномоченного — это конституционные права человека. Указания на конституционный характер прав человека упоминаются лишь в двух статьях ФКЗ — при обращении Уполномоченного в Конституционный суд ^{[2, ст. 29]} и в случаях грубого и массового нарушения прав человека ^{[2, ст. 32]}. Однако на конституционный характер защищаемых им прав указывает само название института Уполномоченного, содержащее словосочетание «права человека», которые законодательно закреплены только в Конституции Российской Федерации. Известным нам исключением является название федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». На наш взгляд, это — неудачное название, поскольку он является регулятором прав не человека вообще, а конкретной категории людей.

Конституционные права человека имеют общий характер, распространяются на всех граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на российской территории. Но вся масса таких людей не однородна, каждый человек уникален и вместе с тем обладает признаками, характерными не только для него, а для группы людей определенной категории. Соответственно этому конституционные права дифференцируются и регулируются отдельными федеральными законами в рамках отдельных общественных отношений. Например, конституционное право на труд дифференцируется на права работников и права работодателей, регулируемых Трудовым кодексом в рамках их трудовых отношений. Конституционное право на социальное обеспечение дифференцируется на права по такому обеспечению по возрасту человека, в случае его болезни, инвалидности, воспитания детей, регулируемых соответствующими федеральными законами в рамках социальных отношений в Российской Федерации преимущественно человека с государством, но в условиях рыночных отношений также его с другими частными лицами.

Практически каждый человек одновременно является участником различных общественных отношений, регулируемых нормами различных отраслей права. Соответственно, он может быть обладателем разнообразных прав, закрепленных за ним соответствующими законами. Его права могут быть нарушены, причем одновременно по разным основаниям и позициям, что потребует с его стороны соответствующей защиты, предусмотренной законом. Одним из механизмов такой защиты является обращение с одной или несколькими жалобами, к Уполномоченному. И таких обращений, поступивших к Уполномоченному со всей Российской Федерации в короткий промежуток времени, может быть много. Как Уполномоченному разобраться в сложном и запутанном клубке разнообразия прав человека, каким из них отдавать приоритет, какие средства, способы и технологии использовать для их защиты может помочь только четкая организация его деятельности, нацеленная на запланированный результат. Основу такой организации составляет специализация правозащитной деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата, обеспечивающего такую деятельность.

Специализация Уполномоченного в сфере защиты разнообразных прав человека, точнее — способствование такой защите, осуществляемой другими компетентными органами, изначально предполагает их упорядочение, то есть их объединение в однородные группы, в классы прав человека, выделяемых на основе характерных для них сущностных признаков. Можно возразить, ведь проблема разнообразия прав человека решена и его основные права уже объединены в рамках Конституции в однородные группы, ориентированы по определенным направлениям и на их основе следует выстраивать специализацию Уполномоченного. На практике так и делается, если иметь в виду структуру рабочего аппарата Уполномоченного, а также его ежегодные доклады высшим органам власти о состоянии прав человека в Российской Федерации, в основе которых лежит классификация прав и свобод человека на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные.

Однако такая специализация, вернее упорядоченность отчетности Уполномоченного, обеспечивает ли требуемую эффективность его правозащитной деятельности, должным ли образом способствует решению поставленных ФКЗ перед ним задач по восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты? Ответы на эти вопросы дает сам Уполномоченный, публикуя в своих ежегодных докладах данные о состоянии дел с правами человека в Российской Федерации, приводя статистику обращений к нему и их результативность.

Как следует из ежегодных докладов Уполномоченного, по опросам, проведенным Фондом «Общественное мнение» по его обращению, в 2017 г. 39 % респондентов отрицательно ответили на вопрос с соблюдением прав человека в стране. В 2016 г. этот показатель был еще выше — 46 %. У каждого пятого опрошенного ответ вызвал затруднение. В 2018 г. доля респондентов, негативно оценивающих уровень соблюдения прав человека в стране, на 17 % превысила количество тех, кто так не считает, а в 2019 г. - на 19 %. Запрос на социальную справедливость в последние 3 — 4 года имеет тенденцию роста. Это свидетельствует в целом о неудовлетворительной оценке состояния дел с правами и свободами человека и гражданина в Российской Федерации, их недостаточной защищенности. По данным из доклада за 2018 г. лишь 12 % респондентов считали, что Уполномоченный вносит наибольший вклад в дело зашиты прав человека в Российской Федерации, что ставит его только на пятое место по данному показателю после Президента, СМИ, Прокуратуры и Правительства Российской Федерации ^{[5; 6; 7]}.

По признанию Уполномоченного, содержащемуся в его ежегодных докладах за 2018 и 2019 годы, граждане России не чувствуют себя по-настоящему защищенными. Разрыв между конституционными нормами о правах и свободах человека и практикой их воплощения в жизнь сокращается медленнее общественных ожиданий. Задача по безусловной реализации конституционного права на достойную жизнь и свободу развития человека остается по-прежнему актуальной. Решению этой задачи может способствовать специализация правозащитной деятельности Уполномоченного на иной основе классификации прав человека, отличающейся от используемой им в настоящее время большей ориентацией на востребованность обществом.

В современной отечественной юридической литературе теме классификации прав и свобод человека уделяется недостаточное внимание, учитывая накопленный за тридцатилетие разнообразный материал в формате принятых федеральных законов и возрастающую значимость закрепленных в них прав и свобод. Существующие научные исследования по данной теме представлены главным образом в виде учебных пособий и отдельных научных статей. Различные исследователи в приводимых ими классификациях предлагают самые разнообразные для этого основания. Наибольшее распространение получили основания, взятые ими из принятых несколько десятилетий назад международных документов, посвященных правам человека, и исходящих из естественных сфер жизнедеятельности человека — личностной, экономической, социальной, политической и культурной ^{[3; 4]}. При этом многие авторы публикаций даже не вносят в них каких-либо собственных изменений, дополнений, либо их авторской трактовки ^[8]. Другие, признавая такие основания наиболее удачными, дополняют их, как им представляется, не менее важными для современного человека правами, сводя их в отдельную группу, например, экологических прав ^[9]. Третьи представляют такие основания в завуалированной форме как собственные ^[10].

Но существуют работы, в которых их авторы приводят собственные варианты оснований для классификации прав и свобод человека, отличающиеся от приведенных выше. При этом они стремятся привнести в них нечто новое, часто умозрительное, иногда выходящее за пределы реального, а потому приобретающее, по меньшей мере, спорный характер.

Например, Стремоухов А. В., который также опирается на сферы жизнедеятельности человека, но в результате классификация у него приобретает иные формы и содержание. Так, им выделяются:

– область информационной свободы и личной безопасности;

– сфера публичных отношений, не связанных с осуществлением власти и управления;

– сфера публичных властных отношений;

– сфера собственности и хозяйственно-экономической деятельности;

– сфера материального и биологического бытия человека или сфера его достойного существования;

– сфера удовлетворения духовных потребностей ^[11].

Принадлежность каких-либо прав человека к одной их приведенных выше сфер, по его мнению, является основанием их объединения в обособленную группу. Однако для понимания предложенного требуется разъяснение того, что значит жизнедеятельность человека, например, в сфере духовного удовлетворения и какие такие его права, отличные от прав, обеспечивающих его информационную свободу и личную безопасность, обеспечивают также и его духовное удовлетворение? Как-то ограниченно (биологически) понимается им достойное человека существование и в чем практический смысл этой умозрительной классификации?

С точки зрения О. О. Шемятковой, в основу классификации прав человека должны быть заложены различные типы правоотношений между субъектом права, человеком и объектом, системой и содержанием прав и свобод человека и гражданина, их правовое регулирование международными и внутригосударственными правовыми нормами ^[12]. Но такое представление о классификации прав человека порождает еще больше вопросов, чем в предыдущем случае. Непонятен смысл каждой из цитируемых фраз, образующих, по мнению данного автора, основу классификации. Например, что за типы правоотношений между субъектом права, человеком и объектом? Что это за лица и по поводу чего между ними складываются правоотношения? К тому же, почему «различные типы правоотношений» в Российской Федерации должны регулироваться в первую очередь международными правовыми нормами?

Достаточно популярна классификации прав человека на основе «концепции поколений», обличенных в определенные временные этапы, начиная с конца XVIII века и по настоящее время. Выделяют, как правило, не менее трех таких этапов при том, что некоторые авторы в основу современного из них кладут такие ценности, как право на Любовь, Веру и любовь к Богу, право на информацию и управление энергией и другие Божественные права и свободы ^[13].

Разумеется, жизнь человека, как и его деятельность, весьма разнообразна и динамична, соответственно, связанные с ней его права не могут находиться в неизменном состоянии. Но почему тогда поколения прав человека ограничиваются только буржуазным периодом развития общества, как будто не было римского права, законодательства о правах человека в Древней Греции (Спарта, Афины) или даже законов вавилонского царя Хаммурапи, причем не самых первых в истории человечества. Опять же, почему человечество от буржуазного (капиталистического) этапа своего развития обязательно перейдет к этапу Божественного развития, хотя, если признаться, то хотелось бы. Можно согласиться с Л. Н. Новак-Каляевой в том, что предложенные данными концепциями основания классификации прав человека следует признать «надуманными» ^[14].

Анализ литературных источников свидетельствует о том, что в большинстве случаев исследователи концентрируют внимание на теоретическом аспекте классификации прав человека, популяризируя, в частности, вышеупомянутые концепции «поколений прав», концепцию «право прав человека» и другие, разделяя их на основные и производные, общие и особенные, индивидуальные и коллективные и прочие ^[15]. В тех же работах, где затрагиваются институты защиты прав и свобод человека — суд, прокуратура и другие, — места Уполномоченному почему-то не находится ^[16]. В целом можно констатировать, что исследования, посвященные классификации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, обошли стороной институт Уполномоченного, не заметив его важной роли в обеспечении гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Между тем, классификация прав человека применительно к правозащитной деятельности Уполномоченного востребована обществом по основаниям, более отвечающим их восприятию обществом. И такие основания не следует искать на стороне или придумывать. Защита прав человека рассматривается ООН как социальная справедливость, таковой она должна рассматриваться и в Российской Федерации, являющейся членом ООН. Социальная справедливость может рассматриваться как основание для классификации прав человека в целях специализации правозащитной деятельности Уполномоченного. Трудностью на этом пути является то, что в нашей стране нет, и не может быть, единого понимания социальной справедливости различными социальными группами, поскольку в Российской Федерации признается идеологическое многообразие и никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной ^{[1, ст. 13]}. Но это не препятствует российским гражданам на индивидуальном бытовом уровне воспринимать справедливость для оценки собственного положения в обществе и государстве, гарантировавшую каждому в стране ряд социально-экономических и иных прав.

Слово «справедливость» упоминается в преамбуле Конституции Российской Федерации как наследие предков, поэтому ее можно рассматривать как одну из ее основ. Согласно статьи 7 Основного закона, Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. То есть достойную жизнь и свободное развитие человека в Российской Федерации можно признать целями достижения социальной справедливости в нашей стране. Каждое из этих понятий в Конституции не находит своего объяснения, но они могут быть признаны или не признаны таковыми гражданами, исходя из их собственных ощущений, объективных и субъективных характеристик этих понятий.

Одним из выражений таких ощущений является волеизъявление граждан при опросе их мнений на предмет соблюдения предоставленных им Конституцией прав на достойную жизнь и свободное развитие. Голосуя в 1993 г. за Конституцию, граждане голосовали за свои права на такую жизнь и развитие, оценка которых ими может свидетельствовать о соблюдении или не соблюдении их законных прав, об уровне и тенденциях социальной справедливости в обществе, по которым может быть осуществлена классификация конституционных прав человека в Российской Федерации.

Существуют различные опросы, проводимые в рамках социологических исследований различными организациями в целях выявления общественного мнения относительно соблюдения прав человека в Российской Федерации. Одной из таких организаций является Фонд «Общественное мнение», результаты исследований которого заложены в основу ежегодных докладов Уполномоченного. Наиболее полный опрос граждан Российской Федерации был проведен Фондом в 2018 и в 2019 годах, в результате которого было учтено свыше двадцати позиций прав человека. Опросом было охвачено 1500 граждан в возрасте 18 лет и старше, проживающих в 104 населенных пунктах 53 субъектов Российской Федерации. Позиции этих опросов корреспондируются друг с другом, а также с опросами за ряд предыдущих лет. С учетом полноты учтенных позиций в этих опросах, статистической погрешности их результатов, которая не превысила 3,6 %, все они составили совокупность прав и свобод человека, подлежащих классификации (таблица 1):

Таблица 1.

Права и свободы в восприятии гражданами Российской Федерации

(рейтинг по востребованности в процентах поданных голосов опрошенных респондентов)

Источник: Ежегодные доклады Уполномоченного за соответствующие годы

Совокупность различных конституционных прав и свобод человека, способствованию защите которых призван Уполномоченный, в целях его специализации и повышения эффективности деятельности может быть разбита на группы по одному признаку — количественному, то есть степени их востребованности населением, выраженной в процентах отрицательной оценки их соблюдения. Используя метод статистической группировки с неравными интервалами, можно выделить следующие группы (классы) прав и свобод человека согласно приведенным номерам по списку, начиная с наименее востребованных (данные за 2018 г.):

1. 20 % и менее - Свободы творческие: политические, предпринимательские и культурные (№№ 22 - 10);

2. 21 — 40 % - Права, защищающие благосостояние гражданина (№№ 11 - 7);

3. 41 — 60 % - Права, защищающие безопасность гражданина (№№ 6 - 3);

4. 61 % и более - Права на отложенные гражданами услуги (№№ 2- 1).

Выделенные группы прав и свобод человека однородны по степени их востребованности, хотя внутри этих групп можно выделить подгруппы. Например, свободы творческие очевидно можно дифференцировать на политические, предпринимательские и культурные, каждые из которых имеющих свою специфику. Более того, возможны дифференциация и этих подгрупп, например, свободы предпринимательские подразделяются по субъектам ими обладающими — с образованием юридического лица или без такого образования (индивидуальные предприниматели) и т. д.

По сути, группировка конституционных прав и свобод человека в Российской Федерации по степени их востребованности — это их классификация по одному существенному признаку. Такая классификация значительно отличается от негласно принятой формы их представления в Конституции, где просматривается последовательная череда прав и свобод сначала гражданских (личностных): статьи 19 — 27; политических: 28 — 33; экономических: 34 — 57; социальных: 38 — 43 и юридических: 45 — 56. По сути, такой же градации прав и свобод придерживается Уполномоченный в своих ежегодных докладах, объединяя в одну группу гражданские и политические, в другую - экономические, социальные и культурные и в третью — юридические. Приведенная нами классификация позволяет видеть то, что не показывает фактически официальная классификация — наиболее и наименее ущемляемые права и свободы человека в стране. Она ставит приоритеты правозащитной деятельности государственного органа Уполномоченного, образованного вместе с его рабочем аппаратом, и других органов государства, нацеливает их на решение первоочередных задач, на реальное повышение эффективности такой деятельности.

Оказывается, политические и предпринимательские права и свободы человека не так важны для него в Российской Федерации, как его права в области здравоохранения и образования. Соблюдение последних более важно для россиян, чем их благосостояние и даже безопасность. Это не отдельные данные за 2019 или 2018 годы, а тенденция, прослеживающаяся на протяжении последних пяти и более лет. В социальном государстве, коим по Конституции является Российская Федерации, естественно обостренное чувство его граждан к не соблюдению их социальных прав. Причем это касается основной массы населения страны, а потому должно рассматриваться как приоритет правозащитной деятельности государства, в целом и Уполномоченного, в частности.

Количественный, то есть фиксированный признак востребованности в обществе конституционных прав и свобод человека, заложенный в основу их классификации, тоже не безупречен и имеет свои недостатки. Например, жесткий характер построения, допускающий объединение на первый взгляд разнородных прав, а также усложняющий внесение в нее изменений. В первом случае это касается, в частности, прав и свобод политических, предпринимательских и культурных. Но при внимательном рассмотрении последних открывается, по сути, одинаково творческий характер образующих их процессов, в основе которых лежит мыслительная деятельность, нацеленная на достижение уникального результата. Во втором случае такие сложности не являются непреодолимыми. Изменения возможны, хотя и сопряжены с изменением величины показателей востребованности той или иной группы прав, что только подчеркивает не статичный, а динамичный характер предложенной модели классификации.

Выводы:

1 Тема классификации прав и свобод человека, закрепленных в Конституции Российской Федерации, а также в федеральных законах, регулирующих общественные отношения в соответствующих сферах, до сих пор не получила должной научной разработанности как в плане теоретического осмысления накопленного материала, так практического применения. Существующие публикации на данную тему носят разрозненный, как правило, фрагментарный характер, часто повторяя давно известную схему классификации или предлагая свои умозрительные и нежизнеспособные варианты оснований для нее. Лишь в единичных случаях упоминаются механизмы защиты прав и свобод человека в Российской Федерации и ни разу применительно использования их классификации Уполномоченным.

2. Предложенный в статье вариант классификации конституционных прав и свобод человека для целей использования Уполномоченным основан на степени восприятия их населением страны. Количественные показатели такого восприятия регулярно публикуются в ежегодных докладах Уполномоченного, доступны к использованию и содержат достоверные результаты социологических исследований. Приведенная классификация свидетельствует о том, что с значительным отрывом от других групп прав лидирует по востребованности группа прав на отложенные гражданами услуги — бесплатную медицинскую помощь и бесплатное образование. Концентрация деятельности Уполномоченного на этом направлении может существенно улучшить положение с правами и свободами россиян в целом, значительно повысить эффективность деятельности Уполномоченного и его общественный авторитет.