On certain aspects of counteracting corruption in electoral process

Almieva Alina Alekseevna Postgraduate student, the department of Theory and History of State and Law; History of Doctrines of State and Law; Krasnoyarsk State Agrarian University 660049, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Lenina, 117 aero_volga@rambler.ru Other publications by this author

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации к числу национальных интересов на долгосрочную перспективу отнесены: укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества ^[9]. Эти интересы непосредственно связаны с выборами, поскольку именно выборы в современных демократиях позволяют достигать согласия граждан, фиксировать общественное мнение легитимными средствами.

К числу угроз, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам, названным документом отнесена коррупция. Законодательно коррупция определяется как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами» ^[7]. Однако в избирательном процессе коррупция носит специфический характер и может формулироваться, как «нарушение принципа равенства политической свободы» ^{[15, c.109]}. Отклонение от политического равенства проявляется в двух формах: как нарушение равновесия среди кандидатов и как нарушение равного политического участия избирателей в политическом процессе [15 с.105-118].

Многоликость коррупции, ее сверхспособность проникать в любые сферы жизнедеятельности общества, обеспечивать «ненадлежащее влияние» на любого участника общественных отношений требуют от исследователей «широкого использования интегративного подхода для изучения социальных практик» ^{[11, с. 90-91]}, новых знаний и «нового научного синтеза» ^{[12, с. 78]}.

В этой связи представляется перспективным использование социологического подхода в изучении проблем коррупции в избирательном процессе.

По мнению Пьера Бурдье особая склонность к... злоупотреблению властью.., коррупции свойственна бюрократической модели государства с ее логикой делегирования, в особенности - функции контроля ^{[5, С. 371]}.

Представляется целесообразным рассмотреть ряд примеров правоприменительной практики, касающихся проведения выборов, с точки зрения указанного подхода.

Действующее законодательство о выборах допускает возможность как формирования муниципальных избирательных комиссий в системе местного самоуправления, так и возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на государственный орган, каковым, применительно к муниципально-территориальным единицам, является территориальная избирательная комиссия. Подобная практика не вызывает возражений.

Вместе с тем на практике довольно часто избирательные органы возглавляют заместители глав муниципальных образований, руководители муниципальных учреждений, иные лица из числа муниципальных служащих, так или иначе связанные с главой муниципального образования отношениями власти-подчинения.

В случае, когда заместитель главы муниципального образования входит в состав государственного органа - территориальной избирательной комиссии, руководит ею, правовых конфликтов не возникает, поскольку расходы, связанные с проведением региональных и федеральных выборов, включая денежное вознаграждение председателям, финансируются из регионального и федерального бюджетов соответственно. Организация и проведение выборов в подобных случаях не нарушает установленных гарантий и принципов осуществления местного самоуправления.

Однако в случае, когда заместитель главы муниципального образования в силу факта возложения на территориальную избирательную комиссию полномочий избирательной комиссии муниципального образования, осуществляет руководство избирательной комиссией муниципального образования, которая в свою очередь организует подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, возникают обоснованные сомнения в допустимости и целесообразности подобной практики.

В Красноярском крае с 2015 года главы муниципальных образований - муниципальных районов, городских и муниципальных округов, городских и сельских поселений (если это установлено уставом поселения) избираются не иначе, как представительным органом муниципального образования по результатам конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. В состав конкурсной комиссии, формируемой представительным органом муниципального образования, включаются депутаты этого же органа. Тем самым они получают право определять персональный состав кандидатур, выводимых на итоговое голосование. В последующем они же в составе депутатского корпуса окончательно определяют, кому быть главой муниципального образования.

Очевидно, что при подобных обстоятельствах состав представительного органа, избираемого населением на прямых выборах, является достаточным побудительным мотивом с тем, чтобы пытаться влиять на избирательный процесс в целом и, в частности, воздействовать на деятельность избирательных комиссий через лицо, находящееся у главы в непосредственном подчинении (или связанное с администрацией служебным контрактом).

Действующее законодательство о выборах, не налагает запретов на совмещение должностей и не ограничивает возможность совмещения полномочий государственного и муниципального органа. Вместе с тем данная ситуация, как нам представляется, в полной мере указывает на наличие конфликта интересов, требующего внимания как со стороны надзорных органов, так и со стороны избирательных комиссий более высокого уровня.

Следует отметить, что мониторинг подобного рода ситуаций кем-либо не осуществляется, позитивное закрепление ограничений, конкретизирующих общие положения Федерального закона «О противодействии коррупции» ^[7] в законодательстве о выборах отсутствует. Выход из данной по существу «неправовой» ситуации представляется в нормативном возложении на председателя территориальной избирательной комиссии обязанности уведомлять избирательную комиссию субъекта Российской Федерации о возникновении ситуации конфликта интересов и, как следствие, в качестве меры, предотвращающей конфликт интересов, вынесение избирательной комиссией субъекта Российской Федерации решения о приостановлении полномочий члена избирательной комиссии - председателя территориальной избирательной комиссии. Несоблюдение такой обязанности в сочетании с осуществлением муниципальным служащим в ситуации конфликта интересов полномочий председателя избирательной комиссии муниципального образования, должно влечь за собой досрочное прекращение полномочий члена территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Вместе с тем следует согласиться с А.В. Коновым и Н.С. Горбачевой, что «само по себе нахождение в ситуации конфликта интересов правонарушением не является» - наказание должно предусматриваться «за совершение предусмотренных официальными полномочиями действий, если их совершение затрагивает личные интересы» ^[2].

Поскольку избирательные комиссии не поднадзорны органам прокуратуры, в этой части обнаруживается пробел при делегировании функции контроля за решениями, действиями, бездействием избирательных комиссий.

Также в практике проведения выборов встречаются случаи злоупотребления правом со стороны лиц, не обладающих властными полномочиями. К примеру, на прошедших 8 сентября 2019 года в одном из городских округов Красноярского края выборах зарегистрированное СМИ, учрежденное одной из политических партий, подготовило к распространению выпуск газеты, имеющий визуальное сходство с печатным агитационным материалом до степени смешения. Избирательная комиссия, полагая под продукцией СМИ печатные агитационные материалы кандидатов, учитывая факт их обнаружения в помещении, где располагалась участковая избирательная комиссия, обратилась в полицию с требованием о пресечении распространения «агитационного материала».

Описанная ситуация была разрешена правовым средствами на уровне избирательной комиссии субъекта Российской Федерации ^[6]. Однако остался вопрос - допустимо ли изготовление продукции СМИ, сходной по внешнему виду с печатными агитационными материалами до степени смешения. Не является ли размещение такого рода продукции СМИ на избирательных участках злоупотреблением свободой массовой информации в иных, не установленных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» формах ^[10].

Представляется, что делегирование законодателем функции информационного обеспечения выборов средствам массовой информации, учрежденным политическими партиями, кандидатами, ошибочно: поскольку средства массовой информации представляют собой еще «одну из многочисленных групп субъектов коррупции в избирательном процессе» ^{[1, с. 18-20]}, они не должны обладать «безграничной свободой действий» ^{[3, c. 244]}. В связи с этим, использованный законодателем подход, запрещающий злоупотребление свободой массовой информации «в иных формах», является неэффективным правовым средством, поскольку зависит от усмотрения правоприменителя. Необходима конкретизация данного законоположения. В этой связи предлагается дополнить статью 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» ^[8] запретом на распространение продукции средств массовой информации, содержащей агитационные, равно как и информационные материалы о политических партиях, кандидатах, в зданиях, где размещены избирательные комиссии, помещения для голосования в период проведения избирательной кампании.

Указанные меры будут способствовать во-первых, снижению политического влияния отдельных индивидов и политических групп на результаты голосования, позволяя кандидатам состязаться честно, выравнивая, насколько это возможно, политическое неравенство; во-вторых, будут способствовать достижению доверия между государством и гражданским обществом, а значит и долгосрочных стратегических интересов государства.

Проводимые ежегодно выборы должны достигать не только локальных политико-правовых целей, но и иметь общую социально значимую цель, в основании которой должны быть идеи общего блага, общей пользы, общественного согласия. Для этого необходимо осознать, в чем именно состоит общественная польза выборов и в чем именно, применительно к выборам, состоит интерес государства в лице его органов - правотворческих, исполнительных, судебных. Представляется, что этот интерес состоит в обеспечении политического равенства и снятии противоречий «между своекорыстным поведением отдельных лиц и общественными ценностями» ^{[13, с.IX]}. Иными словами - в противодействии коррупционным проявлениям в политической сфере. При этом важно помнить, что в организации и воспроизводстве общественного согласия, значимую роль играет утверждение принципа верховенства закона. Кроме этого, особое значение в вопросах противодействия коррупции в избирательном процессе имеет институт общественного контроля ^{[14, с. 101-102]}, позволяющий проводить проверку деятельности избирательных комиссий в условиях непосредственного проведения избирательной кампании. Субъекты общественного контроля способны выявлять факты, препятствующие замещению тем или иным лицом должности члена избирательной комиссии с правом решающего голоса по причинам родства, служебной зависимости от кандидата и иным подобным обстоятельствам. В конечном итоге «с ростом политического многообразия происходят изменения в некогда казавшейся единой электоральной среде, возникает необходимость реформирования законодательной базы выборов на новых, демократических принципах» ^{[4, с.137]}. Это касается и вопросов противодействия коррупции. На этом и необходимо стоять.