The problem of determining the structure of a political system within integration bloc

Grachev Bogdan PhD in Politics Scientific Associate, Institute of Philosophy of the Russian Academy of Sciences 109240, Russia, g. Moscow, ul. Goncharnaya, 12, str.1 BogdanGrachev@gmail.com Other publications by this author

Вот уже полвека тема интеграции занимает значимое место в исследованиях международных отношений и политологии. Всплески научного интереса соответствуют значимым политическим решениям и событиям. Последняя волна исследований в отечественной науке связана со становлением и функционированием Евразийского экономического союза. При этом управление интеграционным процессом на евразийском пространстве велось с учетом европейского опыта ^[4].

С научной точки зрения опыт европейской интеграции интересен тем, что для ее описания, объяснения и прогнозирования был создан целый ряд теорий и научных школ, таких как функционализм и неофункционализм, федерализм и неофедерализм, применялись межправительственный и коммуникативный подходы, теория сетевого управления. Примечательно, что после подписания Маастрихтского договора и формирования ЕС и до настоящего времени используется теория многоуровневого управления, центральным предметом которой является не интеграционный процесс, а политическая система, то есть структура и механизмы распределения власти в рамках Европейского союза ^[3].

Теория многоуровневого управления не является монолитной, но включает в себя множество различных взглядов на механизм функционирования ЕС. Наиболее известными ответвлениями являются федералистское и функциональное ^[2]. Для первого характерно распределение власти согласно территориальному принципу, т.е. каждый субъект политики имеет полномочия согласно своему статусу в общей властной вертикали – так же, как и в федерации, с тем лишь принципиальным отличием, что государство (как система правительственных институтов) утрачивает монополию на власть, делегируя ее часть на наднациональный и субнациональный уровни. Это же утверждают и представители функционального направления. Однако, с их точки зрения, зачастую невозможно определить границы правосубъектности политических акторов: их компетенции зачастую пересекаются, затрагивают одни и те же вопросы. Следовательно, для объяснения политического процесса необходимо отойти от институциональной структуры и сосредоточится на функциях политической системы ^[1].

В совокупности представленные подходы достаточно детально описывают особенности политического процесса в Европейском союзе, который хоть и представляет собой наиболее развитую интеграционную форму, не является единственным объединением в мире, построенном на основе интеграции. Применимость же разработанных концепций для других объединений оказывается ограничена в силу уникальной структуры ЕС.

Функциональное ответвление этой теории не может быть актуально для менее развитых объединений из-за того, что политические уровни еще не пересекаются, а происходит скорее политическая коммуникации акторов, но при этом можно выделить основной уровень принятия решений, т.е. сохраняется в некоторой степени иерархия. Федералистское ответвление подразумевает обращение к региональной структуре, что не всегда оправдано.

Таким образом, встает о вопрос о правомерности рассмотрения других интеграционных объединений с позиции политической системы? Допустимо ли говорить о политической системе интеграционного объединения как теоретической величине, ведь у наднациональных органов управления отсутствует ключевой признак государственной власти – право легитимного применения насилия.

А.И. Соловьев отмечает, что «решающее значение в процессах принятия решений имеют законодательно закрепленные публичные коммуникации государства и общества, отражающие тот нормативный порядок, который фиксирует права и возможности граждан презентовать свои интересы, влиять и контролировать государственных администраторов» ^{[8, с 131]}. В полной мере данное утверждение можно отнести и к политической системе интеграционного объединения, с той лишь разницей, что вместо государства и органов государственной власти будет выступать интеграционное объединение со своими институтами, а главным объектом влияния будут выступать не граждане, а государства-члены и организации.

Важнейшая характеристика системы – целостность, безусловно, свойственна интеграционным объединениям, поскольку они не могут быть сведены к описанию особенностей политической системы каждого из государств-членов, как это возможно при анализе международных соглашений и организаций, являющихся производными внешней политики. Интеграционные объединения суммативны по своей природе: при расширении или сокращении числа элементов (участников) не происходит существенных трансформаций ни других элементов, ни системы в целом.

«Политическое» в этой системе проявляется изначально весьма ограниченно – в механизмах целеполагания и определения повестки, генерируемых управляющими институтами. Впоследствии проявляются отношения субординации между национальным и наднациональным уровнем, возникает транснациональная политика – «преодолевающее границы сотрудничество региональных властей и неправительственных субъектов» ^{[6, с. 8]}, возникают разграничения компетенций, происходит формирование новых групп интересов, как в среде политической элиты, так и среди населения.

На стадии Таможенного союза уже присутствует институциональная структура, к которой относятся набор норм и организаций, реализующих эти нормы, процедуры принятия коллективных решений. Можно однозначно определить правила взаимодействия и иерархию этих институтов, поскольку их внутренние отношения формализованы. Наконец, граждане имеют возможность реализовывать свои политические цели (как индивидуально, так и через группы интересов, партии и т.п.). Создание наднациональных органов приводит к появлению новых неправительственных акторов, мобилизации социальных групп, в основе которых оказывается не национальный признак, а осознание общих интересов.

Другой важной чертой интеграционного объединения может быть недопустимая для национальной политической системы неоднородность правового поля, проявляющаяся, например, как разноскоростная интеграция (на евразийском пространстве), или как пространственная ограниченность действия ключевых законов (не все члены ЕС состоят в Шенгенской зоне или еврозоне) ^[7]. Более того, если в государстве есть столица как центр принятия решений, с четко очерченными полномочиями региональных властей, то управление интеграционным объединением децентрализовано, что может рассматриваться как отголосок международного принципа баланса интересов.

Можно утверждать, что в наиболее общем виде политическая система интеграционного объединения является новым типом политической организации общества, представляющий собой совокупность институтов и органов, формулирующих и претворяющих в жизнь коллективные цели государств-членов, различных групп интересов и общества в целом в рамках принятых международных соглашений и имеющих равные полномочия на всей территории интеграционного объединения ^[5].

Если устройство политической системы ЕС разработано в теориях многоуровневого и сетевого управления, политическая система государства – в работах представителей системного (Д. Истон, Т. Парсонс) и структурно-функционального подхода (Г. Алмонд, Дж. Пауэлл), то общие черты политической системы интеграционного объединения остаются неизученными.

Между тем, экстраполяция достижений структурно-функционального подхода открывает новые возможности для научного исследования таких систем. Устройство государственной и интеграционной политических систем имеет ряд принципиальных отличий. Во-первых, цель системы интеграционного объединения не просто сохранение и адаптация к изменяющимся условиям, но постоянная трансформация. Во-вторых, власть наднациональных органов базируется не на возможности легитимного применения силы, а на консенсусе, достигнутом сторонами и закрепленном в международных договорах. В-третьих, принципиально иначе выглядит способ взаимодействия системы с внешней средой [].

Эти отличия и составляют принципиальную сложность, при определении структуры интеграционного объединения.

Именно государство является основным источником власти. Любое интеграционное объединение формируется на основе первоначальных международных соглашений и договоров. Государство в данном контексте рассматривается как совокупность институтов, осуществляющих значимые для интеграционного объединения политические действия. К таковым относятся институт Президента, Правительства (исполнительной власти), Парламента (законодательной власти), Суда. Институту президента отводится роль в выработке стратегии сотрудничества и подписании необходимых соглашений. Институту парламента – легализация принятых договоров и корректировка национального законодательства. Институту правительства – проведение в жизнь принятых решений. Институту суда – проверка легитимности интеграционных решений.

Впоследствии возникает новый уровня политической системы – надгосударственный. Наиболее существенное различие между государственными и надгосударственными институтами – отсутствие аппарата принуждения у последних. Это, однако, не говорит об отсутствии властных полномочий. Обеспечение исполнения решений базируется на двух факторах: взаимном интересе и примате наднациональных актов. Прежде, чем такое решение будет принято, любая страна-участница имеет возможность представлять и отстаивать свои интересы. По замечанию А.Г. Сытина, «сегодня при характеристике властных отношений речь идет скорее о власти – взаимодействии, где стороны, хотя и в разной степени, оказывают друг на друга взаимное влияние» ^{[9, с. 69]}.

Рисунок 1. Политическая система интеграционного объединения. Составлено автором

На рисунке 1 представлены уровни политической системы интеграционного объединения и сигналы «входа – выхода» по всем уровням. Наднациональный уровень обозначен в виде ромба, рассеченного пунктирной линией. Это связано с тем, что интеграционные институты могут иметь разную природу – наднациональную или межправительственную – и, следовательно, представлять разные позиции, и даже входить в противоречие. Таким образом, взаимодействие этих структур и консолидация позиций при формировании политического курса должны быть предметом отдельного рассмотрения.

Как и любая другая, система интеграционного объединения существует не изолированно, а находится в некой среде. Представляется важным рассмотреть среду и ее взаимосвязи с системой в двух аспектах. Во-первых, среда международного окружения, под которой понимается совокупность международных акторов, не входящих в интеграционное объединение. К таким акторам относятся как государства, так и негосударственные образования – ТНК, НКО, неправительственные организации (НПО), международные организации, индивиды.

Во-вторых, необходимо учитывать контекст, в котором существует политическая система. Важными элементами для анализа в этом контексте являются исторические, культурные, географические, природные детерминанты интеграции. Разумеется, контекст не является уровнем политической системы, но значение ряда указанных параметров будут серьезно влиять на ход интеграции.

Таким образом, фиксация уровней политической системы интеграционного объединения хотя является вполне решаемой задачей. Гораздо сложнее определить функциональное значение частных структурных элементов и каналы коммуникации через которые происходит политический процесс.

В целом политический процесс происходит по той же схеме, что и в национальной политической системе: прием сигналов из окружающей среды («вход») – циркуляция в системе – преобразование системы – решение системы («выход») – обратная связь. На уровне «входа» происходит выявление и систематизация требований правительств, интересов политически активных групп. Однако определить всех активных акторов представляется весьма затруднительным. В этом случае от исследователя требуется более частное определение предмета.

Сигналы «требований» поступают в систему, главным образом, от государств-членов. В сущности, эти требования ограничены формированием и реализацией политического курса, удовлетворяющего запросам всех сторон. Сферы, затрагиваемые политическим курсом интеграционного объединения, зависят от того, на какой ступени интеграции находится объединение. Это может быть исключительно определение правил торговли, а может быть целый спектр компетенций, включающий, например, установление правил конкуренции, экологических стандартов, регулирование внутреннего рынка, социальную политику, сельское хозяйство, транспорт, энергетику, вопросы безопасности и другие.

Сигналы «поддержки» поступают от правительств в виде материальных ресурсов. Это могут быть непосредственные выплаты из национальных бюджетов, отчисление части некоторых видов налогов, импортных пошлин. Другая форма «поддержки» проявляется в исполнении правительствами предписаний наднациональных органов. Наконец, важнейший способ поддержки – передача части полномочий национальных правительственных институтов.

Сигналами «выхода» являются: создание правовой основы упрощенных условий взаимодействия на пространстве интеграционного объединения, подготовка и экспертиза совместных проектов, определение регламентов, создание кодексов, обеспечение правосудия, создание дорожных карт дальнейшего развития интеграции. Выработка политического курса происходит через поиск компромиссов между всеми участниками. Было бы не вполне верным отождествлять эту стадию с выработкой политического курса на уровне государства.

Механизм обратной связи для рассматриваемой политической системы также является достаточно сложным и, следовательно, не всегда эффективным. Это связано с тем, что сигнал возможно снять «напрямую» только в случае непосредственного контакта с условным субъектом, дающим обратную связь. Однако в силу того, что институциональная структура интеграционного объединения весьма обширна, это оказывается затруднительно. Например, после принятия какого-либо решения, влияющего на деятельность бизнеса, наднациональный орган направляет соответствующие инструкции национальным органам исполнительной власти для практической реализации (а иногда и законодательным – для ратификации). После этого сигнал доходит до получателя, возможно, уже в искаженном виде. Далее получатель сигнала, в данном случае бизнес, каким-то образом реагирует на изменения.

При определенных усилиях, наднациональный орган может получить сигнал обратной связи непосредственно (через создание специального органа или проведение опросов), но этот сигнал также неминуемо пройдет и через посредника – институты, осуществляющие непосредственное взаимодействие с бизнесом. Таким образом, сигнал обратной окажется продублирован, пройдя через «национальный фильтр».

Основная же проблема заключается в том, что один и тот же сигнал, полученный через разные каналы, с высокой долей вероятности будет содержать в себе разную информацию, и даже может быть весьма противоречивым. В результате принятие решений институтами наднационального управления оказывается крайне затруднено, поскольку непонятно, на какую информацию опираться при корректировке. Непосредственный контакт с условным субъектом обратной связи не гарантирует объективности, поскольку не содержит в себе достаточного количества случаев, то есть не репрезентативен. С другой стороны, более репрезентативный сигнал, агрегированный на более низком уровне, практически неизбежно окажется искаженным. Не только бюрократические процедуры формируют это искажение, но сами национальные институты могут выдать информацию в соответствии со своими интересами. Похожая ситуация может наблюдаться и на национальном уровне.

Итак, основные структурно-функциональные характеристики системы на каждом из уровней можно описать следующим образом. На систему интеграционного объединения влияют: государства-члены интеграционного объединения, группы интересов, гражданское общество этих государств (опосредованно через правительства и напрямую), внутренняя среда объединения (руководящие наднациональные и межгосударственные институты), внешняя среда (другие страны и международные организации). Причем другие страны могут влиять лишь на одну страну-участницу, но таким образом, что последствия затронут все объединение.

Таким образом для политической системы интеграционного объединения характерна следующая структура: 1) внутренняя среда государства – 2) правительство (как выразитель государственных интересов) – 3) внутренняя среда интеграционного объединения – 4) внешняя среда. Кроме того, особое значение для интеграции приобретает культурно-исторический контекст, В данной структуре наблюдается коммуникация элементов всех уровней друг с другом, причем все связи системы устанавливаются и воспроизводятся не только напрямую, но и опосредовано, когда функция института реализуется при участии элементов более чем одного уровня. Основную же проблему структурирования политической системы представляет определение более частных функциональных элементов, оказывающих влияние на общий политический процесс.