The importance and role of V. N. Kokovtsov’s taxation policy in economy of the Russian Empire

Ilyasova Nadezhda Fedorovna post-graduate student at All-Russian University of Justice, lawer at TransOmConsult 125424, Russia, Moscow, str. Volokolamskoe Shosse, 73, of. 219 nf.ilyasova@mail.ru Other publications by this author

До 2000-х гг. исследованию государственной деятельности В. Н. Коковцова в отечественной науке уделялось незаслуженно мало внимания. Лишь начиная с 2000-х гг. стали появляться работы, посвященные анализу различных аспектов государственной деятельности В. Н. Коковцова на посту министра финансов и председателя Совета министров. Современные ученые (в первую очередь, историки) анализируют его роль в формировании политического курса правительства, развитии сети железных дорог, работу в кабинете П. А. Столыпина, взаимоотношения с Государственной думой и членами правительства.

Вместе с тем, относительно малоизученной представляется деятельность В. Н. Коковцова с точки зрения моделирования финансово-экономической политики государства ^{[5, c. 131]}. И если вопросы денежного обращения, бюджетной политики, заключения внешних займов, финансирования отдельных отраслей экономики в период пребывания В. Н. Коковцова на посту министра финансов затрагиваются в исследованиях современных ученых ^{[1, 8, 11, 12, 14, с. 193-207, 15]}, то вопросам налоговой политики, проводимой Министерством финансов под руководством В. Н. Коковцова, не было посвящено специальных исследований. В работах современных авторов, посвященных более широкому кругу вопросов, упоминается лишь об отдельных законопроектах в области налогообложения ^{[3, 4, 9, 13]}.

Однако в 1906 г. в Министерстве финансов был подготовлен стройный план налоговых преобразований, предполагавший реформирование всей системы налогообложения в России, ее переустройство на новых основаниях, руководящим началом которого являлось «стремление облегчить постепенно прямое обложение для низших классов населения и перенести его тяжесть на слои населения высшего и среднего достатка» ^{[7, л. 1]}.

Известно, что в ноябре 1904 г. В. Н. Коковцов еще считал нежелательным и даже недопустимым введение новых налогов или увеличение существующих ^{[4, с. 58]}. Однако события 1905-1906 гг. вызвали необходимость в усилении средств государственного казначейства и проведении налоговых реформ. В своем представлении в Совет министров в 1906 г. В. Н. Коковцов отмечал, что неурожай, смута и война ослабили платежные силы населения, которое местами кормит казна, лишенная в связи с отменой выкупных платежей ежегодного дохода в 70 000 000 руб. В связи с этим необходимо было находить новые источники дохода, и эти источники, по мнению В. Н. Коковцова, должны были носить преимущественно налоговый характер. Он отмечал, что введение новых налогов являлось «настоятельною задачею финансового управления» ^{[18, л. 2, 3]}. Данное положение опровергает выводы некоторых исследователей о том, что В. Н. Коковцов был противником введения новых налогов в течение всего пребывания на посту главы финансового ведомства ^{[9, с. 63]}.

В. Н. Коковцов отмечал, что реформа налогов должна была быть проведена одновременно и коснуться всей совокупности прямого обложения. Однако программа преобразований не предполагала коренной ломки податного строя и финансово-обязательственных отношений между государством и подданными. Министр финансов указывал, что «в области финансов реформаторская деятельность требует большей, чем где-либо, осторожности, так как внезапная ломка существующих в этой области порядков, сколь бы они ни требовали исправления, может привести не только к расстройству финансов, но и к потрясению всех устоев государственной и общественной жизни» ^{[16, л. 5]}. Проведение постепенных реформ, реальное достижение которых соответствовует условиям времени, В. Н. Коковцов считал единственным верным способом усовершенствования финансовой системы.

В качестве одной из важнейших мер в области прямого обложения В. Н. Коковцов предложил ввести прогрессивный подоходный налог как новый, дополнительный к существовавшим реальным налогам, вид обложения, которым бы охватывалась вся совокупность доходов каждого плательщика.

Отдельные виды доходов уже облагались к тому времени некоторыми налогами (промысловым, сбором с доходов от денежных капиталов). Однако «все новейшие законодательства, - отмечал в своей программе министр финансов, - вступили на почву установления не отдельных сборов с дохода от различных источников, а общеподоходного налога с прогрессивными ставками и с полным освобождением известного минимума дохода от обложения» (в начале XX в. его называли «existenz minimum» - прожиточный минимум ^{[16, л. 6, 8]}). Такой налог, по мнению министра финансов, должен был появиться и в России.

При этом, по мнению В. Н. Коковцова, подоходное обложение при пропорциональных ставках не могло считаться равномерным. Прогрессия же имела основание только при общеподоходном личном налоге, взимаемом с совокупности всех доходов конкретного лица. «Только такой доход, определенный за вычетом не только издержек производства, как в реальном обложении, но и платежей по долговым обязательствам, представляет собой имущественную личность плательщика», - отмечал министр финансов ^{[19, л. 8]}.

Программа налоговой реформы В. Н. Коковцова в области прямого обложения содержала также следующие пункты:

1) пересмотр Положения о пошлинах с имуществ, переходящих безмездными способами, который предполагал установление прогрессивных ставок налогообложения в зависимости от степени родства и от размера переходящего наследства;

2) преобразование налога с городских недвижимых имуществ из раскладочного в окладный (с использованием оценок имущества, сформированных на основании данных, полученных при взимании квартирного налога);

3) пересмотр окладов государственного поземельного налога, приходившихся на каждую губернию, в целях более равномерного распределения налоговой нагрузки.

К мероприятиям второй очереди в области прямых налогов В. Н. Коковцовым были отнесены:

1) пересмотр Положения о государственном промысловом налоге в целях усиления подоходных начал в промысловом обложении и уменьшения роли патентной системы для крупных и средних предприятий;

2) включение загородных строений в число объектов налога на недвижимое имущество в городах, посадах и местечках;

3) включение доходов от капиталов, отданных под залог недвижимых имуществ (обеспеченных ипотекой), в число облагаемых сбором с доходов от денежных капиталов ^{[16, л. 9]}.

После реализации этой части программы министр финансов собирался ввести новый налог - сбор с лиц, освобожденных по жребию от воинской повинности. «Весьма желательным» В. Н. Коковцов считал также преобразование поземельного налога из раскладочного в окладный, однако для этого отсутствовали адекватные оценки земли. При этом министр финансов с сожалением отмечал, что «оценки по закону от 8 июня 1893 г. идут весьма медленно, а в губерниях, где земские учреждения еще не введены, нет пока ни средств, ни технических сил для составления сколько-нибудь удовлетворительных оценок» ^{[19, л. 4 об.]}.

Несмотря на критику налоговой системы, предполагавшей преобладание косвенных налогов над прямыми, В. Н. Коковцов не мог отказаться от косвенного обложения (в то время предлагались и такие проекты реформирования налоговой системы): «Как бы ни была несовершенна система косвенных налогов, она имеет то несомненное преимущество, что сборы этого рода поступают безнедоимочно и при том без всяких понудительных мер со стороны государства» [19 л. 10].

В то же время В. Н. Коковцов, первым из российских министров финансов, разделил косвенные налоги на две группы: 1) «взимаемые с объектов, потребление которых могло быть свободно ограничиваемо» (вино и табак) – 84% и 2) «с потребления продуктов, развитие потребления которых населением если и не безусловно необходимо, то очень желательно» (сахар, керосин, зажигательные спички, чай (налог в виде ввозной таможенной пошлины) – 16% ^{[16, л. 8]}.

Признавая невозможным изменение ведущей роли косвенного обложения в налоговой системе современной ему России, В. Н. Коковцов намеревался смягчить его несправедливость, повысив обложение только в отношении налогов первой группы, причем в большей степени с предметов, потреблявшихся состоятельными лицами.

В качестве ближайших мер В. Н. Коковцов предлагал повысить обложение табака (в основном, высших сортов), ввести налог на папиросную бумагу и гильзы. Кроме того, он предлагал ввести акциз на электрическую энергию и каменноугольный газ, применяемые для освещения. Хотя потребление этих предметов и не было вредным, однако ими пользовались более состоятельные люди, чем те, кто использовал для этих же целей керосин (который к тому времени уже был обложен акцизом) ^{[16, л. 11]}.

Налоговая программа В. Н. Коковцова, безусловно, предполагала увеличение для подданных общей суммы платежей в казну. Однако способы достижения этой цели и источники налогообложения избирались с таким расчетом, чтобы налоговое бремя усиливалось для более состоятельных плательщиков при уменьшении налогового бремени для бедного населения. Сам В. Н. Коковцов отмечал, что «для улучшения нашей податной системы... при предстоящем установлении новых или повышении существующих видов обложения выбор будет остановлен только на таких формах, которыми к участию в несении податного бремени будут привлечены исключительно или по преимуществу состоятельные классы населения ^{[16, л. 5]}.

31 января 1906 г. программа по налогам была представлена В. Н. Коковцовым в Совет министров, а после его одобрения, в апреле 1907 г., она, почти без изменений, была направлена на рассмотрение Государственной думы.

В соответствии с этой программой в законодательный орган были внесены представления: 1) о подоходном налоге; 2) об изменении расписания средних по губерниям окладов государственного поземельного налога; 3) о пересмотре положения о государственном налоге с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, 4) о пересмотре Положения о пошлинах с имуществ, переходящих безмездными способами; 5) о пересмотре Положения о государственном промысловом налоге; 6) о налоге с недвижимых имуществ в уездных поселениях; 7) об изменении некоторых статей Устава о гербовом сборе; 8) о военном налоге; 9) об изменении табели законной оценки земель для взимания пошлин с безмездного их перехода, а также для взимания крепостных пошлин с земель, переходящих путем купли-продажи; 10) об обложении акцизом папиросных гильз и разрезанной папиросной бумаги и повышении акциза на табачные изделия и 11) об улучшении земских и городских финансов ^{[17, л. 3-3 об.]}.

В связи с тем, что данные законопроекты затрагивали интересы поместного дворянства и торгово-промышленного класса, их рассмотрение затянулось. Конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти и последовавшая в 1907 г. смена состава Государственной думы не позволяли правительству проявлять настойчивость в проведении налоговых реформ. В результате основными доходными статьями бюджета стали неналоговые платежи. Согласно данным Государственного контроля, поступления в государственный бюджет за 1907 г. в основном слагались из доходов от казенной винной монополии (приблизительно 30 % поступлений) и других неналоговых доходов (около 31 % поступлений) ^{[18, с. 124-171]}.

Как отмечает А. И. Богданов, «в атмосфере недовольства буржуазии аграрно-дворянским курсом политики правительства после третьеиюньского переворота 1907 г. царизм избегал обострения по проблемам налогообложения, оставляя за собой право пополнять казначейство за счет эксплуатации железных дорог и казенной винной монополии, а не выпрашивать средства у торгово-промышленных магнатов в виде подоходного налога, обсуждая его в Государственной думе» ^{[2, с. 242]}. Самостоятельная экономическая база самодержавия позволила ему добиться увеличения поступлений в бюджет без активного использования источников обложения прямыми налогами, в том числе промыслового и тем более подоходного ^{[2, c. 237]}.

Среди других причин, которые препятствовали модернизации налоговой системы в 1906-1914 гг., можно отметить, во-первых, низкий уровень благосостояния большинства плательщиков и невозможность полной компенсации поступлений от бедного населения взиманием налогов с крупных собственников и лиц с высокими доходами. На это обращал внимание и сам В. Н. Коковцов. В своем представлении С. Ю. Витте он отмечал: «данные статистики указывают на то, что мелких доходов у нас масса, а крупных очень немного»^{[19, л. 3]}. В связи с этим, отвергая предложения по отмене всех казенных налогов, прямых и косвенных, и установления взамен их прогрессивного налога на доходы и наследства, министр финансов признавал, что «при современных условиях распределения народного дохода … даже при полной конфискации в пользу казны крупных доходов и наследств отмененные сборы не были бы заменены полностью.^{[19, л. 3]}.

Еще одним фактором, повлиявшим на ослабление реформаторской активности в области налогообложения, на который впоследствии указывал министр финансов П. Л. Барк, стали последовавшие после 1906 г. «хорошие урожаи и начавшееся общее оживление промышленности, которые ослабили самую надобность в установлении новых налогов» ^{[6, л. 8]}.

В связи с перечисленными факторами из всей налоговой программы 1906-1907 гг. до начала Первой мировой войны силу закона получили лишь проект Положения о государственном налоге с городских недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках и проект о повышении акциза на табачные изделия и об обложении акцизом папиросных гильз и разрезанной папиросной бумаги. Законопроект об улучшении земских и городских финансов был принят лишь в той части, которая касалась освобождения земских и городских бюджетов от ряда расходов общегосударственного характера ^{[6, л. 3 об.]}.

Таким образом, в своей основе налоговая программа В. Н. Коковцова не была при нем реализована, тогда как, на наш взгляд, своевременная реализация этих мероприятий позволила бы значительно смягчить неравномерность обложения и переместить часть налогового бремени с бедного населения на более платежеспособное, что, с одной стороны, способствовало бы стабилизации экономического положения крестьян и рабочих, а с другой – позволило бы казне преодолеть зависимость от природно-климатических факторов (влиявших на урожай, от которого зависели доход и платежеспособность крестьян), повысить налоговые доходы бюджета и внести «подвижный элемент» в налогообложение.

Отсутствие своевременных и необходимых преобразований в области налогообложения в относительно стабильное время привело к тому, что накануне Первой мировой войны государство имело налоговую систему, которая в целом справлялась в обычных условиях с задачей пополнения средств бюджета, но, будучи неравномерной и неэластичной, плохо адаптировалась к кризисным условиям, и необходимость ее реформирования вновь остро проявилась с началом военных действий.

После вступления России в Первую мировую войну и введения «сухого закона», повлекшего утрату почти четверти обыкновенных доходов бюджета ^{[20, л. 50 об. - 51]}, многие из предложенных В. Н. Коковцовым проектов налоговых реформ, находившиеся длительное время на рассмотрении законодательного органа, были приняты. Так, в 1914-1915 гг. были изменены расписания погубернских окладов поземельного налога и оценки имущества для расчета крепостных пошлин и пошлин с безмездного перехода имуществ; введен сбор с денежных капиталов, отданных под залог недвижимости; введен военный налог с лиц, освобожденных от воинской повинности, ускорилось рассмотрение законопроекта о государственном подоходном налоге ^{[17, л. 2 об.-3]}. Законопроект о введении государственного подоходного налога с некоторыми изменениями вновь попал на повестку дня Государственной думы в 1915 г, и был принят уже в марте 1916 г. 6 апреля последовало его Высочайшее утверждение, после которого проект получил силу закона.

Представленный в ноябре 1915 г. проект преобразования налоговой системы П. Л. Барка, сменившего накануне войны на посту министра финансов В. Н. Коковцова, в своей основе опирался на проект 1906-1907 гг. Помимо названных мер, получивших реализацию, правительство также вернулось к рассмотрению законопроектов о государственном промысловом налоге и о введении налога на электрическую энергию.

Кроме того, П. Л. Барк воспринял как аксиому налоговых преобразований в области косвенного обложения введенный В. Н. Коковцовым в российскую налоговую политику принцип усиления косвенного обложения в отношении товаров, потребление которых не желательно, и товаров, потреблявшихся более состоятельными лицами. Так, в своей программе обложения предметов потребления П. Л. Барк указывал, что «…руководящим началом, само собою разумеется, служит стремление к преимущественному обложению таких объектов, которые либо не являются предметами первой необходимости, либо потребление коих находится в прямом соотношении со степенью достатка потребителей»^{[6, л. 7]}.

Таким образом, можно утверждать, что налоговая программа 1906-1907 гг. сыграла значительную роль в формировании налоговой политики Российской империи в годы Первой мировой войны. Использование готовых идей и законопроектов значительно уменьшили объем работы нового министра финансов по стабилизации финансовой системы в военное время.

Следует также отметить, что многие идеи, выраженные в этой программе, не потеряли своей актуальности и в настоящее время. Вопрос о возврате прогрессивных ставок по налогу на доходы физических лиц обсуждается на протяжении уже более 15 лет. При этом современные ученые-экономисты, предлагая возможные модели обложения доходов физических лиц с точки зрения учета требований социальной справедливости, во многом повторяют идеи, выдвинутые более века назад. Так, например, Л. Лыкова считает, что подоходное обложение должно основываться в том числе на таких принципах: 1) доходы налогоплательщика в пределах прожиточного минимума семьи не должны подпадать под подоходное обложение; 2) необходимо смещение налогового бремени в пользу высокодоходных категорий населения; 3) под прогрессивное налогообложение должны подпадать все доходы налогоплательщика, независимо от источника ^{[10, с. 40]}.

На наш взгляд, актуальна также идея учета долговых обязательств при расчете налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, а также понятие «имущественной личности плательщика», отражающей реальную (а не номинальную) налогоспособность лица. Например, возможно было бы учитывать ежемесячные расходы на погашение обязательств по ипотеке или в виде платежей по кредиту на определенные обязательные нужды, которые в настоящее время не учитываются при определении налоговой базы по НДФЛ. И хотя существует система применения имущественных и социальных налоговых вычетов при приобретении (строительстве) единственного жилья или при оплате лечения, образования и т. п., однако такие вычеты производятся не в момент несения расходов и ограничены определенной суммой, которая далеко не во всех случаях соответствует реальным затратам.

Вопросы соотношения прямого и косвенного налогообложения, уменьшения косвенных налогов на предметы массового потребления, введения налогов на роскошь и перераспределения налогового бремени в сторону его усиления для плательщиков с более высоким уровнем достатка, введения налогов на сверхприбыль, повышения благосостояния внутреннего потребителя и т. п. по-прежнему важны для российской налоговой системы. При этом многие идеи финансовой мысли начала XX в. звучат современно и сейчас: «Как бы ни были разнообразны вновь устанавливаемые налоги, как бы ни были сильно повышаемы существующие – они могут дать потребные для покрытия расходов средства лишь в том случае, если будут крепнуть питающие их хозяйственные силы населения и будет возрастать народное благосостояние ^{[6, л. 1 об.-2]}.