Evaluation of the efficiency of the subject of public control in the Russian Federation

Koryagin Petr Andreevich Scientific Associate of the department, post-graduate student,  North-West Institute of Management  of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199178, Russia, St. Petersburg, Prospekt Sredniy 57, office #232 peterkoryagin@gmail.com Other publications by this author

Анализ существующей практики реализации общественного контроля в Российской Федерации свидетельствует о том, что система общественного контроля находится еще в стадии становления, а эффективность проводимых мероприятий в большинстве случаев невелика и не приводит к существенному улучшению качества государственного управления, местного самоуправления, что по мнению многих экспертов ведет к росту коррупции, неудовлетворенности граждан, нарастанию социального напряжения в обществе. Однако, с точки зрения научного подхода, для нас данные тезисы являются гипотезами, которые необходимо проверять, а также с учетом времени, периодически оценивать уровни и характер изменений.

Механизмы институализированного гражданского участия в общественном контроле, представлены на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации через общественные палаты, институты уполномоченных. Как видим, наиболее развиты те формы, которые больше всего связаны с властью, формируется ею, интегрированы во властные структуры, таким образом, на практике часто возникают ситуации так называемого «концептуального замещения» профильной деятельности властных структур общественными, что в итоге снижает эффективность контроля, а порой исключает и, собственно, природу контроля. Однако и такой тезис для нас вызывает высокий исследовательский интерес – таким образом формируя задачу разработки модели оценки эффективности деятельности субъекта, наделенного правом (юридическим или фактическим, т.е. общественным) осуществлять общественный контроль.

Учитывая многие обстоятельства, а также существующие благоприятные тренды развития общественного контроля, философия модели такого исследования складывается в следующем ключе: подход к выработке основ исследования базируется на отражении теории делиберативной демократии в области реального политического процесса в современной Российской Федерации. Под современностью подразумевается период с 2014 г., когда был принят Федеральный Закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Мы рассматриваем общественный контроль как основу делиберативной демократии. Согласно теории, легитимность деятельности политической системы, принимаемых решений возникает через предварительное публичное обсуждение, открытость, терпимость к чужому мнению, готовность скорректировать первоначальную позицию в случае появления в процессе дискурса «лучшего аргумента», нежели чем артикулированные ранее ^[1]. Делиберативная демократия рассматривается как публичный диалог (дискурс) институтов государства и граждан, власти и институтов гражданского общества в процессе выработки наиболее приемлемых и оптимальных путей развития социума в целом. Делиберативная демократия сочетает в себе элементы демократии участия (participatory democracy), прямой демократии (direct democracy) и элементы представительной демократии ( representatative democracy).

Таким образом для исследователя сегодня важно получить реальную картину (реальные картины в случае организации исследований на микро уровнях), относительно способностей и компетенций современного гражданского общества и его элементов, структур, участвующих в процессах общественного контроля.

Для определения рамок и понятий, а также организации качественной модели оценки эффективности реализации практик общественного контроля нами предполагается разделение объектной области на оценку двух направлений – институционального (то есть оценку деятельности институтов, являющихся официально определенными субъектами общественного контроля согласно N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации") и не институционального (то есть оценку деятельности субъектов общественного (гражданского) контроля официально не определяемую законодательством в качестве юридической категории субъекта, но фактически существующую и развивающуюся, влияющую на принятие решений и разрешение проблемных ситуаций). Такая классификация позволяет более предметно подойти к организации компаративного анализа, касающегося выявления более эффективных субъектов общественного контроля и обозначения проблемитики необходимости институционализации ("де-юре") тех субъектов контроля, которых с точки зрения соответствующего закона не существует. Стоит отметить, что при формировании основы данной классификации нами рассмытривался не социологический принцип выделения "институционального", а принцип юридико-технического характера, рассматриваемый в контексте реального политико-административного процесса. Институционализированная группа (нормативно определяемые) субъектов: Общественная палата РФ, Общественные палаты субъектов, общественные советы при ИОГВ, и иных объектных учреждениях, институт уполномоченных. Не институционализированная группа (нормативно не определяемая): ННО, общественные движения, отдельные общественные инициативы, ОНФ, отделения ОНФ, СМИ, молодежные правительства, новые формы – интеренет платформы, мобильные приложения, краудсорсинговые проекты, оперативная оценка качества оказываемых услуг, блоггинг и т.д.

Ряд политологов придерживаются мнения о том, что на сегодняшний день нет точных параметров прямого эмпирического измерения показателей эффективности субъектов общественного контроля. Для структурной классификации предмета такого исследования нами предлагается следующий подход в составлении пула измерений.

- коммуникативное измерение;

- нормативное измерение;

- измерение общественного мнения методом определения показателей информируемости (осведомленности) о процессах, участниках и методах общественного контроля а также гражданской вовлеченности в процессы общественного контроля;

- кадровое измерение (оценка состава участников субъектов контроля, возраст, профессиональная причастность);

- объектное измерение (объектный состав);

- субъектное измерение (субъектный состав);

- информационное измерение;

- региональное измерение;

- измерение деятельности (повестки);

- измерения влиятельности;

- измерение вовлеченности в процессы (разработки, принятия и реализации решений);

Общая оценка эффективности общественного контроля (выведение среднего значения эффективностей):

- измерение результативности институционального субъекта общественного контроля;

- измерение результативности неоинституционального субъекта общественного контроля;

- измерение эффективности институционального субъекта общественного контроля;

- измерение эффективности неоинституционального субъекта общественного контроля;

- измерение общей (средней) эффективности на городском (муниципальном) уровне;

- измерение общей (средней) эффективности на региональном уровне;

- итоговое измерение общей (средней) эффективности на федеральном уровне;

Модель оценки эффективности деятельности субъекта общественного контроля в современной Российской Федерации представляется следующей:

Учитывая сложный социальный характер оцениваемых явлений, актуально структурировать эффективность на количественную и качественную.

Экол. = П/З

Э кол. - эффективность количественная;

П – производительность - результат деятельности, выражающийся в конкретном измеримом количестве рассмотренных и разрешенных проблем, а также решенных пунктов повестки. Высчитывается в процентных показателях (%);

П =K решенных задач / К задач общей повестки * 100%

Например: на основании плана Общественной палаты региона, а также учета обращений, количественный объем повестки составил 120 пунктов на период 12 мес. В ходе осуществления деятельности за данный период, палата выполнила результативно 80 задач. Таким образом показатель производительности составляет 66 %.

З – затраты - количество потраченных ресурсов (время, люди - численный состав субъекта контроля + количество сотрудников, работающие в аппарате, обеспечивающем деятельность субъекта)

Например: в Общественной палате региона 1 состоит 50 человек, а численный состав аппарата составляет 5 чел, а например в другом регионе 2 состоит 50 человек, а численный состав аппарата 10 человек. Расчет времени осуществляется следующим образом: за 100% берется период в 12 месяцев, если требуется оценка конкретного периода, то данные умножаются на проценты соответствующей части от 12 месяцев. Рассмотрим ситуацию при которой палаты работают с одинаковым количеством задач в одинаковое количество времени (например пол года) на основании примера, описанного выше. Тогда, подставляя формулу получим:

В регионе 1 показатель затраченных ресурсов равен 10.3 %

В регионе 2 показатель затраченных ресурсов равен 20.6 %

Подставив итоговые данные в первоначальную формулу оценки эффективности, получаем

Эф. деятельности ОП региона 1 в конкретный период 6,4 ед. (коэффициент);

Эф. деятельности ОП региона 2 в конкретный период 3,2 ед. (коэффициент);

Для оценки общей эффективности общественного контроля в зависимости от уровней (район, субъект, федерация), требуется выведение общей суммы эффективностей всех компонентов в рамках уровневой иерархии соответственно.

Нами предлагается 4 основных способа сбора информации, необходимой для обеспечения полноты в организации исследования в субъекте Российской Федерации и формирования оценки эффективности развития общественного контроля в целом, а также оценки эффективности деятельности субъектов общественного контроля:

- Опрос общественного мнения (до 1500 респондентов на территорию субъекта Российской Федерации).

Эмпирические измерения зачастую показывают низкий уровень осведомленности граждан относительно механизмов и возможностей участия или организации общественного контроля, не осведомлены о работе общественных палат, института уполномоченного и т.д.

- Анкета-самоанализ деятельности субъекта общественного контроля.

Данный способ сбора информации позволяет более глубоко погрузиться в проблематику, с которой сталкивается каждый субъект, собрать обратную связь относительно конкретных вопросов и компонентов результативности, успешности/не успешности деятельности, а также получить представление о том, на сколько субъект общественного контроля имеет представление о самом себе.

- Информация, представленная в открытых источниках.

Практика сбора информации через доступные источники, и преимущественно сеть Интернет весьма обширна. Современные возможности автоматизированной выгрузки и кластеризации данных (парсинг) из социальных сетей, медиалогия и медиа-мониторинги позволяют по-новому подойти и оценить уровень присутсвия того или иного субъекта общественного контроля в публичном пространстве, и также произвести необходимые измерения дл последующего формирования оценки эффективности.

- Экспертный опрос (до 10 экспертов в субъекте Российской Федерации).

Осуществление качественной оценки эффективности производится на основании параметров, не подлежащих учету в количественных измерениях. Чаще всего результаты общественной деятельности многообразны, и являются не выражаемыми в числовой форме. Для производства данного рода оценки должны учитываться параметры, рассматриваемые в исследовании, например уровень вовлеченности граждан, уровень гражданского авторитета членов субъектов контроля, уровень медиа-активности, объемы и качество принимаемых решений по итогам осуществления общественного контроля со стороны органов власти и управления. Данные а также иные параметры, формируемые исходя из качественной оценки профессионального сообщества экспертов получаеются в ходе организации, согласно разработанному гайду, серии экспертных интервью.

Осуществив первые пилотные эмпирические опыты при разработке модели оценки эффективности субъектов общественного контроля на примере Санкт-Петербурга, стоит выделить некоторые важные моменты. Во-первых стоит отметить значительный рост гражданской активности. Например совокупность не институционализированных движений, представленных в социальной сети "вконтакте", занимающихся общественным контролем в Санкт-Петербурге, через механизмы электронного участия граждан в решении гродских проблем, за последние 3 года составляет сообщество граждан около 208 000 человек. Эти граждане приняли участие в процессах общественного контроля, решении социально значимых городских вопросов и достигли определенных (положительных и отрицательных) результатов в преодолении соответствующих проблем. Эта статистика представляет результаты анализа только 1 социальной сети "вконтакте" - то есть является одним фрагментом (в статистике исключены 5% от общего числа граждан, на которые приходятся недействительные и повторяющиеся аккаунты, страницы пользователей, которых уже нет более 3 лет, и 10 % повторяющейся аудитории. В расчет не брались участники политических партий и подписчики блоггеров). Каждый из субъектов общественного контроля в этой группе нуждается в качественной оценке эффективности, тогда на основе компаративного анализа можно будет оценить эффективность тех или иных практик и механизмов работы конкретного субъекта. В случае выявления успешной практики ее можно рекомендовать к масштабированию. С другой стороны, занимаясь оценкой публичной активности и как следствие - социального эффекта, субъектов общественного контроля, имеющих законное право на осуществление контроля, есть весьма показательные моменты. Например информация о деятельности некоторых Общественных Советов при исполнительных органах власти не представлена в сети Интернет вообще - не указаны контакты для связи, отсутствует цитируемость в СМИ, отсутсвуют страницы в социальных стях, и т.д. Если оценивать хотябы один фрагмент, касающийся вовлеченности граждан, обеспеченной таким органом, то показатели будут существенным образом отличаться.

Подходя к разработке данной модели оценки эффективности, мы исходим из потребностей исследователя в ответ на вызовы, существующие в реальном политическом пространстве. Долгое время адаптированных для современной России моделей оценки эффективности развития процессов гражданского общества (активности, вовлеченности) не существовало вовсе. Приступая к разработке данной модели, мы также столкнулись с отсутсвием ранее существующих моделей оценки эффективности деятельности субъекта общественного контроля. Важно отметить, что современная модель оценки эффективности общественных палат субъектов Российской Федерации, разработнная в Общественной палате Российской Федерации, носит формальный и поверхностный характер, а также исключающий оценку эффективности деятельности иных субъектов общественного контроля. Кроме того, текущая модель оценивает эффективность деятельности органа в целом, не касаясь отдельно проблематики реализации практик общественного контроля.

В качестве выводов проводимых нами исследований на основе предлагаемой модели, производится выявление резервов и путей для повышения эффективности, а также формирование рекомендаций для имплементации конкретных шагов и методов в соответствующих законодательных актах федерации и субъектов для преодоления актуальных проблем и вызовов.