Особенности охраны трансграничных объектов всемирного природного наследия: российский и зарубежный опыт (часть 1)

Колобов Роман Юрьевич кандидат юридических наук доцент кафедры международного права и сравнительного правоведения Юридического института Иркутского государственного университета; доцент кафедры гражданского права Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия; начальник отдела фундаментальных исследований Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664074, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ивана Франко, 23а Kolobov Roman Yurievich PhD in Law Associate Professor of the Department of International Law and Comparative Jurisprudence of the Irkutsk State University Law Institute; Associate Professor of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice; Head of the Fundamental Research Department of the Research Institute of Legal Protection of Lake Baikal of Irkutsk State University 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ivan Franko str., 23a roman.kolobov@gmail.com Другие публикации этого автора     Дицевич Ярослава Борисовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник кафедры теории и истории государства и права Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации 664035, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Шевцова, 1 Ditsevich Yaroslava Borisovna PhD in Law Leading Researcher of the Department of Theory and History of State and Law, Irkutsk Law Insitute (branch) of the University of Prosecutor's Office of the Russian Federation 664035, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Shevtsova str., 1 yaroslavadi@mail.ru Другие публикации этого автора     Чердакова Лариса Анатольевна кандидат юридических наук кандидат юридический наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права Восточно-Cибирского филиала Российского государственного университета правосудия 664074, Россия, Иркутская область область, г. Иркутск, ул. Ул. Ивана Франко, 23А Cherdakova Larisa Anatol'evna PhD in Law Associate Professor, Head of the Department of Civil Law of the East Siberian Branch of the Russian State University of Justice 664074, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, ul. Ivan Franko, 23A l.docent@mail.ru Другие публикации этого автора

Суворова Ариадна Владимировна Эксперт молодежного научного центра Научно-исследовательского института правовой охраны Байкала Иркутского государственного университета 664082, Россия, Иркутская область область, г. Иркутск, ул. Улан- баторская, 10 Suvorova Ariadna Vladimirovna Expert of the Youth Research Center of the Research Institute of Legal Protection of Baikal ISU 664082, Russia, Irkutsk region, Irkutsk, Ulaanbaatar str., 10 suvorova.999@yandex.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.

Введение

Природа служит основой существования человека и его социальной деятельности. По мере развития производительных сил человек стал присваивать все больше природных богатств, что привело к возникновению состояния, которое в литературе принято именовать экологическим кризисом^[1]. Он привел к необходимости поиска баланса между изъятием и потреблением природных ресурсов, с одной стороны, и обеспечением их возобновления с другой. Особый общественный резонанс вызывает проблематика охраны уникальных природных объектов общемирового значения и, как правило, получает широкое освещение в средствах массовой информации. Не в последнюю очередь такое внимание стало причиной появления международно-правовых инструментов охраны природных объектов исключительного мирового значения. Центральным из них является Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия^[2] (далее также – Конвенция о всемирном наследии, Конвенция), создающая нормативные и организационные основы выявления, охраны и популяризации всемирного наследия. Нормативные основы представлены Конвенцией, принятым в ее развитие Руководством по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Руководство) и разнообразными актами т. н. международного «мягкого» права^[3].

Центром организационной системы охраны всемирного наследия является Межправительственный Комитет по охране всемирного культурного и природного наследия (далее также – Комитет всемирного наследия, Комитет), ежегодно рассматривающий состояние сохранности объектов, включенных в Список всемирного наследия (далее также – Список) на основании анализа, подготовленного его консультативным органом в отношении объектов всемирного природного наследия (далее также – ОВПН) – Международным союзом охраны природы (далее также – МСОП) и выполняющим функции секретариата Центром всемирного наследия. Конвенция представляет собой несамоисполнимый международный договор, и это обстоятельство предопределяет необходимость использования национально-правовых форм сохранения объектов всемирного наследия. Оценка соответствия этих форм положениям системы охраны всемирного наследия составляет одну из задач Комитета. В этой связи анализ его правоприменительной практики является необходимым условием построения эффективной национальной системы охраны объектов всемирного наследия и обеспечения выполнения положений Конвенции.

Несмотря на свою уникальность и исключительность, объекты всемирного наследия также могут быть сгруппированы. Особую разновидность подобных объектов представляют собой объекты, расположенные одновременно в нескольких странах. Природа не признает границ, установленных человеком, поэтому такие экосистемы обусловливают появление специальных юридических конструкций, обеспечивающих их сохранение. В системе охраны всемирного наследия ими являются трансграничный и транснациональный серийные объекты. На текущий момент в Российской Федерации существует два объекта всемирного наследия, охрана и управление которыми осуществляется в координации с Монголией: это Убсунурская котловина и Ландшафты Даурии. Обобщение практики международно-правовой охраны трансграничных и транснациональных объектов всемирного наследия позволит использовать позитивный зарубежный опыт, а также избежать повторения типичных ошибок.

Новизна настоящего исследования предопределяется тем, что практически отсутствуют юридические исследования практики охраны объектов всемирного наследия вообще и трансграничных (транснациональных) объектов в частности. Объектом исследования выступает практика международно-правовой охраны трансграничных (транснациональных) объектов всемирного наследия, выраженная, прежде всего в решениях Комитета и его консультативных органов. Непосредственным предметом исследования является реализация такой охраны на объектах всемирного наследия Комплекс «В-Арли-Панджари», расположенного на территориях Бенина, Нигера и Буркина- Фасо, Ваттовое Море (Германия, Дания и Нидерланды), а также ранее указанных российских объектах - Ландшафты Даурии и Убсунурская котловина.

В первой части статьи будет охарактеризовано международно-правовое регулирование создания и сохранения трансграничных (транснациональных) объектов всемирного наследия. Во второй и третьей частях статьи получит освещение практика международно-правовой охраны указанных зарубежных ТОВПН – «В-Арли-Панджари» и Ваттового Моря. В завершающей части настоящей работы будут раскрыты некоторые особенности международно-правовой охраны Ландшафтов Даурии и Убсунурской Котловины, а также сформулированы возможные направления совершенствования нормативно-правовых начал охраны всемирного природного наследия в целом и трансграничных (транснациональных) объектов в частности.

Организационные и правовые основы охраны трансграничных объектов всемирного наследия

Отправными точками настоящего исследования должны стать анализ понятийного аппарата, используемого в системе охраны всемирного наследия, выявление признаков транснациональных (трансграничных) объектов всемирного наследия, их соотнесение со смежными понятиями и выявление общих требований к организации управления на таких объектах. Конвенция не оперирует понятиями «объект» и «участок» всемирного наследия, в ее русском тексте употреблены термины «наследие» и «ценность» (например, в статьях 2 и 3). В свою очередь, в тексте Руководства практически не используются понятия «наследие» и «природное наследие», при этом отдается предпочтение выражению «объект всемирного наследия». Трансграничными Руководство признает объекты, находящиеся на территории всех соответствующих государств-сторон Конвенции, имеющих смежные границы (п. 134 Руководства). Иными словами, расположение трансграничных объектов предполагает наличие смежных границ и «наложение» на них объекта всемирного наследия. Этим трансграничные объекты отличаются от серийных транснациональных объектов: у последних сохраняется признак нахождения на территории разных стран, однако отсутствует необходимость физического соприкосновения их границ (п. 138 (b) Руководства). Вполне логично, что в отсутствие смежных границ частей серийного (как транснационального, так и сугубо национального) объекта Руководство предъявляет требование наличия четко определенных связей таких частей между собой (п. 137), проявляющих себя в целом ряде параметров, раскрываемых в данном пункте. По большому счету требование к обоснованию связанности составных частей серийного транснационального объекта и отличает его от трансграничного. Иные различия между ними для системы всемирного наследия несущественны.

Нельзя не отметить, что Международный союз охраны природы и Комитет не всегда последовательны в словоупотреблении в документах, принимаемых при оценке материалов номинации. К примеру, в материалах оценки номинации объекта «Ландшафты Даурии» употребляется понятие «трансграничный серийный объект», хотя такой термин не употребляется в Руководстве (в том числе в редакции, действовавшей в 2016 году). С учетом сказанного, далее по тексту статьи оба типа объектов будут обозначаться сокращением ТОВПН.

Ряд положений Руководства, затрагивающих правовой режим трансграничных объектов, касается процесса их номинации, которые сводятся к констатации необходимости согласия всех государств, на территории которых находится номинируемая территория, на включение в Список (п. 136 Руководства) и формированию предварительных списков объектов, подлежащих номинированию в будущем (приложение 2В Руководства). Данные правила носят сугубо процедурный характер и не представляют интереса для развернутого анализа.

Нахождение на территории разных государств определяет основное организационное и правовое последствие для режима их охраны. Оно состоит в необходимости формирования совместных органов управления (п. 135) и, как следствие, – в проведении общей политики по их сохранению и устойчивому использованию.

Руководство не устанавливает конкретных форм организации совместного управления ТОВПН, что полностью соответствует подходам системы охраны всемирного наследия, сложившимся за более чем пятьдесят лет. Государства самостоятельно выбирают формы и способы выполнения своих обязательств по Конвенции с учетом национального природоохранного опыта и правовых традиций. В этой связи приобретает особое значение анализ практики Комитета в части оценки соответствия принимаемых государствами мер по охране и управлению ТОВПН стандартам системы охраны объектов всемирного наследия. Его результаты позволят, с одной стороны, использовать передовые международные и зарубежные подходы к охране уникальных природных объектов, с другой – обеспечить выполнение взятых на себя международных обязательств.

Значимую роль в нормативной системе охраны всемирного наследия играют разнообразные акты т. н. «мягкого права», находящиеся в разных частях спектра этого явления. Наиболее распространенными из них являются документы, принимаемые по итогам различных тематических семинаров и руководства, подготавливаемые МСОП и поддержанные решениями Комитета. По вопросам управления и охраны ТОВПН отсутствует специализированное руководство, разработанное исключительно для системы всемирного наследия, вместе с тем Комиссией МСОП по охраняемым территориям был опубликован сборник лучших практик по организации управления на трансграничных ООПТ^[4]. Таковы основы нормативного закрепления международно-правового режима ТОВПН.

Практика охраны объекта всемирного наследия Комплекс «В-Арли-Панджари»

Первый объект, который станет непосредственным предметом настоящего исследования – Комплекс «В-Арли-Панджари», находящийся в настоящий момент на территории трех стран (Бенин, Буркина Фасо и Нигер). Комплекс представляет собой одну из наиболее важных экосистем в западно-африканском саванном поясе^[5].

Изначально в 1996 г. в Список был включен Национальный парк «В», расположенный в Нигере. Свое наименование он получил по причине w-образного изгиба реки Нигер^{[5, C. 95.]}. В оценке материалов номинации, проведенной Международным союзом охраны природы, отмечено, что указанный национальный парк включен в Список угодий водно-болотного значения в соответствии с Рамсарской конвенцией 1971 г.^[6], поскольку обладает значительными гидрологическими ресурсами^{[7, C. 43]}. Однако иные положения анализируемого документа противоречивы и явно демонстрируют системные недостатки, существовавшие в работе МСОП в качестве консультативного органа Комитета в первые десятилетия функционирования Конвенции. Проводя сравнение с другими особо охраняемыми природными территориями (далее также – ООПТ) в этом регионе, МСОП отмечает, что Национальный парк В не выделяется по биологическим критериям (по сравнению с другими особо охраняемыми территориями региона), а отличает его то, что он представляет собой единственную крупную ООПТ, примыкающую к берегам реки Нигер, при этом его характеристики типичны и встречаются во многих других парках региона ^{[8, C. 45]}. В заключительной части оценки МСОП прямо указывает на то обстоятельство, что парк не обладает международной значимостью и не соответствует критериям всемирного наследия (даже если бы он был номинирован как трансграничный объект). Рекомендации, формулируемые МСОП в оценке, также весьма пространны. Консультативный орган вновь указал на то, что «номинируемый объект не соответствует критериям Конвенции, однако, принимая во внимание важность парка на национальном уровне и отмечая недавний прогресс в организации управления, Комитет может пожелать (англ.: may wish) поддержать недавнее решение Программы «Человек и биосфера» о закреплении статуса Национального парка В как биосферного резервата (одновременного с настоятельными рекомендациями по включению примыкающих территорий в состав объекта) и призвать спонсоров предоставить помощь в обеспечении функционирования парка» ^{[8, C. 48]}.

В результате сложилась нетипичная для рассматриваемой сферы международных отношений ситуация, при которой МСОП констатировал отсутствие выдающейся универсальной ценности, но не указал определенно о необходимости отказать во включении национального парка в Список. Отвлекаясь от непосредственной темы исследования, нельзя не отметить, что консультативные заключения МСОП периода первых десятилетий существования системы охраны всемирного наследия не всегда отличались продуманностью и последовательностью выводов. Ярким подобным примером является ситуация с Охотничьим резерватом Селус (Танзания). Упоминание о планах строительства ГЭС в технической оценке МСОП 1982 г. привело к фактическому разрешению такого строительства на территории ОВПН и отказу в исключении объекта из Списка, несмотря на серьезное вмешательство в целостность экосистемы резервата^[8].

Решение о включении объекта в Список, принятое на 20 сессии Комитета в 1996 г. также необычно. Комитет отметил сомнения МСОП с одной стороны, а с другой – отразил в решении результаты «Субрегионального обучающего семинара для менеджеров биосферных заповедников и объектов всемирного наследия из франкоговорящей Африки», состоявшегося в Ла Топоа, эксперты которого высказались за включение Национального парка в Список по второму и четвертому критериям. В результате решение было принято голосованием и две трети членов Комитета высказались за включение объекта в Список. В результате Комитет в своем решении констатировал, что оно принято в противоречие с мнением консультативного органа^[9].

Расширение объекта всемирного наследия за счет территорий ООПТ, расположенных в двух приграничных странах, растянулось более чем на двадцать лет, в течение которых предпринимались безуспешные попытки номинирования национального парка Панджари со стороны Бенина. К примеру, в 2011 году Комитет отложил рассмотрение номинации по целому ряду причин. К ним, в частности, относились несовместимость критериев двух объектов, неадекватность границ номинируемого объекта, необходимость подготовки совместной с нигерийским объектом формулировки выдающейся универсальной ценности^[10]. Придание трансграничного статуса рассматриваемому объекту всемирного наследия произошло в 2017 г. по результатам решений, принятых на сорок первой сессии Комитета. Объект всемирного наследия Национальный парк «В» стал Комплексом «В-Арли-Панджари» за счет включения в его состав ООПТ, расположенных на территориях Бенина и Буркина Фасо. При этом Комитет утвердил соответствие нового объекта девятому и десятому критериям выдающейся универсальной ценности, сняв таким образом ранее существовавшую проблему соответствия природного комплекса критериям выдающейся универсальной ценности. Одновременно с приданием трансграничного характера вновь созданного объекта была утверждена формулировка выдающейся универсальной ценности, обязательность подготовки которой была закреплена в Руководстве во второй половине 2000-х годов. В ее рамках было раскрыто соответствие объекта требованиям целостности, а также стандартам управления и охраны, принятым в системе охраны всемирного наследия^[11]. Как указано в материалах номинации, на территориях Бенина и Буркина Фасо находятся четыре особо охраняемых природных территории общей площадью 1494831 га., окруженные буферными зонами площадью 1101221 га^[12].

Особенностью транснациональных и трансграничных объектов является их расположение на территориях различных государств, и, соответственно – наличие необходимости юридического оформления координации процедур охраны и управления таким объектами. Регламентация этих процессов требует выработки особых международных и национально-правовых конструкций. Поскольку настоящее исследование имеет, прежде всего, международно-правовую направленность, то первичными станут формы, существующие именно в международной нормативной системе. Классическими формами такой организации являются международные договоры, заключаемые в целях охраны отдельных элементов экосистемы. Первый из таких договоров в отношении рассматриваемого объекта был заключен в 1984 г. между Буркина Фасо и Бенином, а в 1986 г. к нему присоединился Нигер^{[13, C. 13]}. В дальнейшем между тремя странами заключались договоры более общего характера, создававшие скоординированную систему управления рассматриваемым природным комплексом. В 2008 г. было заключено Соглашение о согласованном управлении Трансграничным Биосферным резерватом В^[14], а в 2019 – Трехстороннее соглашение между Республикой Бенин, Буркина Фасо и Республикой Нигер о гармонизированном управлении охраняемыми территориями трансграничного комплекса «В-Арли-Панджари»^[15] (далее – Трехстороннее соглашение). С учетом предмета настоящего исследования представляют интерес положения этого договора, определяющие основы совместной деятельности по охране анализируемого объекта всемирного наследия. К положительным чертам данного международного договора необходимо отнести, прежде всего, формулирование принципов, используемых для достижения целей соглашения. Среди этих принципов обращают на себя внимание необходимость обеспечения участия местного населения в управлении объектом, что позволит предотвращать конфликты. В совокупности с этим принципом закрепляется и справедливое распределение выгод от управления объектом. Весьма интересна и вводимая Трехсторонним соглашением система документов планирования управления объектом всемирного наследия. В соответствии со статей пятой анализируемого документа наиболее общий характер носит генеральный план управления Комплексом (schema directeur d’Amenagement du complexe W-Arly-Pendjari), утверждаемый на уровне министров охраны окружающей среды трех стран. Он содержит стратегию региональных действий по охране и устойчивому использованию комплекса. Указанная статья предусматривает и срок его действия – 20 лет. По доступной информации действующий генеральный план был подготовлен еще до подписания Трехстороннего соглашения в 2014 году и срок его действия определен периодом до 2033 года^[16].

Второй документ, принимаемый в соответствии со ст. 6 анализируемого соглашения, представляет собой план устройства и управления Комплексом (plan d’amenagement et de gestion). Этот документ призван обеспечить практическую реализацию генерального плана управления Комплексом.

Третий вид документов планирования, принимаемых в рамках международного сотрудничества трех стран, – это бизнес-план (plan d’affaire). Как закрепляется в седьмой статье соглашения, он служит финансовым и экономическим инструментом для реализации плана устройства и планирования Комплекса. Бизнес-план принимается на пять лет.

Трехсторонним соглашением создается развернутая организационная система управления трансграничным природным комплексом. Возглавляет ее Министерский совет, в который входят министры в сфере охраны окружающей среды трех государств. Этот орган наделен, прежде всего, политической властью по определению стратегических направлений охраны Комплекса, обеспечению согласования требований национальных законодательств по вопросам сохранения его биоразнообразия, а также рядом административных полномочий по утверждению планов управления и бюджетов, разработанных Техническим исполнительным комитетом (le comite de suivi technique). Правовое положение этого комитета определяется ст. 10 Трехстороннего соглашения. Состав указанного органа предполагает участие руководителей национальных особо охраняемых природных территорий, представителей неправительственных организаций и органов местного самоуправления. Целью его деятельности является обеспечение выполнения стратегических направлений, заданных Министерским советом. Для ее реализации он наделен, в частности, полномочиями по контролю за выполнением планов управления.

Экспертным органом в соответствии с Трехсторонним соглашением выступает Научный совет, состоящий из девяти ученых, осуществляющих свою деятельность на общественных началах (ст. 11). К его компетенции относятся вопросы научного сопровождения деятельности органов управления. Общие организационные полномочия по Трехстороннему соглашению возложены на Исполнительный секретариат, который готовит заседания Министерского совета, реализует решения иных органов, созданных в соответствии с соглашением и реализует другие полномочия.

Отдельно необходимо отметить создаваемую в соответствии с Трехсторонним соглашением институционную основу участия широкой общественности в деле охраны экосистемы Комплекса. Тринадцатая статья соглашения предусматривает проведение многостороннего форума (le forum multi-acteur), а также предусматривает обязанность органов, созданных в соответствии с соглашением, создавать механизмы информирования общественности о мероприятиях, проводимых в соответствии с ним, а также, по возможности, привлекать население к реализации таких мероприятий.

Заключение трехстороннего соглашения получило поддержку Комитета всемирного наследия^[17], Международного союза охраны природы и Центра всемирного наследия^{[18, С. 80]}.

Оценка эффективности деятельности сформированных структур на текущий момент преждевременна, поскольку с момента подписания нового соглашения прошло слишком мало времени (с учетом пандемии КОВИД-19). Оказывают негативное влияние на экологическое состояние объекта также причины, обусловленные системной нехваткой финансовых ресурсов и общей политической нестабильностью, являющиеся характерными и в деятельности по охране других объектов всемирного наследия, расположенных в Африке^[19]. К их числу относится присутствие на территории объекта вооруженных террористических групп, браконьерство, отгонное животноводство, добыча золота и иные факторы.

Второй зарубежный объект всемирного наследия, практика управления которым станет предметом анализа в настоящей статье, – Ваттовое море, расположенное на территориях Германии, Дании и Нидерландов. Этот объект был включен в Список в 2009 году, хотя первая попытка его инскрипции состоялась в 1989 г. со стороны Германии, однако заявка была отозвана для совместного номинирования с Данией и Нидерландами^[20]. Включение объекта в Список состоялось спустя 20 лет в 2009 г. на основании совместной заявки Германии и Нидерландов по трем критериям (восьмому, девятому и десятому). В заключении Международного союза охраны природы по результатам рассмотрения материалов номинации отмечается, что Ваттовое море представляет собой чрезвычайно протяженную прибрежную водно-болотную систему с богатейшей фауной^[21].

Расширение рассматриваемого объекта за счет его части, расположенной на территории Дании, произошло на тридцать восьмой сессии Комитета в 2014 году. Несмотря на то, что в заключениях МСОП 2009 и 2014 годов указывалось достаточно большое количество угроз экологическому состоянию объекта, они редко становились предметом внимания Комитета всемирного наследия. При первоначальной инскрипции в 2009 г. Комитет просил подготовить стратегию развития туризма на объекте и поддерживал усилия Германии и Нидерландов по реализации мероприятий контроля инвазивных биологических видов. В 2014 году при включении датского компонента объекта, Комитет просил все три государства подготовить единый план управления объектом, а также продолжать расширять мониторинг влияния рыболовства^[22]на его состояние. При этом в науке отмечались такие проблемы, как планы по добыче газа^[23], влияние изменения климата на состояние экосистемы^[24],[25], а также загрязнение моря частицами нано- и микропластика^[26].

Как отмечается в профильных социологических исследованиях, первоначальная номинация объекта встретила неоднозначную оценку местного населения и иных групп заинтересованных субъектов. Среди наиболее явных рисков, которые называли участники публичных обсуждений в Нидерландах, выделялись потеря автономии и неясность последствий включения объекта в Список^{[27, С. 301]}. Ваттовое море на протяжении длительного времени обеспечивает существование местных сообществ, которые испытывают опасения вмешательства в их жизнедеятельность как со стороны структур Евросоюза, так и ЮНЕСКО. С другой стороны, как во время, предшествовавшее инскрипции Ваттового моря, так и позднее, действительно, дает знать о себе достаточно общий характер обязанностей государств по Конвенции. И если специалисты в области международного права могут структурировать режим охраны всемирного наследия, выделяя наиболее вероятные тенденции его реализации в национальных правовых системах, то широкая общественность нуждается в более определенных и однозначных ответах. Эти проблемы обнаруживают себя на разных объектах, в том числе в России.

На уровне трехстороннего сотрудничества международно-правовая система охраны Ваттового моря представлена различными документами и организационными структурами. Исторической основой этого взаимодействия является Совместная декларация об охране Ваттового моря, подписанная 9 декабря 1982 г. представителями трех стран^[28]. В настоящий момент действует редакция Декларации 2010 г. (далее – Декларация). Этот документ, как и рассмотренное в первой части статьи Трехстороннее соглашение, имеют общую направленность – создание условий международного сотрудничества государств в сфере охраны уникальных экосистем, однако в Декларации использованы несколько иные юридико-технические приемы. Так, в разделе втором данного документа закрепляется т. н. руководящий принцип (англ.: guiding principle) и видение Ваттового моря. В качестве руководящего принципа охраняемой территории Ваттового моря провозглашается достижение, насколько это представляется возможным, естественной и устойчивой экосистемы, в которой нетронутыми протекают естественные процессы. Этот принцип направлен на решение ряда задач, основная часть которых связана с сохранением биоразнообразия и качества воды моря. Особняком в этом ряду стоит задача поддержания живописных качеств ландшафта, в частности, разнообразие типов ландшафта и характеристик открытого пейзажа, включая восприятие природы и ландшафта. Это «человеческое» измерение Ваттового моря подчеркивается и в выделяемых целях согласно разделу третьему Декларации: ее пункт (с.) также закрепляет необходимость поддержания ландшафта и культурного наследия.

Необычным является и использование формулировки «видения» Ваттового моря: это «уникальная естественная и динамическая экосистема с характерным биоразнообразием, широкими открытыми ландшафтами и богатым культурным наследием, принадлежащее каждому, и устойчивым образом приносящая выгоды настоящему и будущим поколениям» (ст. 2.2).

Среди конкретных направлений международного сотрудничества, определенных в четвертом разделе Декларации, выделяется координация управления, включая подготовку и реализацию Плана Ваттового моря (Wadden Sea Plan), а также научных исследований и мониторинга, обеспечение возможностей устойчивого развития Ваттового моря, принимая во внимание его природную и культурную ценность. Отдельными направлениями выделены создание возможностей для просвещения общественности (в особенности молодежи) по вопросам охраны экосистем Ваттового моря, усиление международного сотрудничества и улучшение международного имиджа объекта.

Декларацией создана основа для формирования системы органов, выполняющих функции по охране Ваттового моря. Возглавляет эту систему органов Трехсторонний Правительственный Совет по Ваттовому морю, действующий на министерском уровне, осуществляющий политическое и стратегическое руководство сотрудничеством. Исполнительным органом является Комитет (board) по Ваттовому морю, отвечающий за выполнение Декларации и решений Совета. Третий уровень представляет собой Объединенный секретариат по Ваттовому морю, оказывающий организационную поддержку Совету и Комитету. Его деятельность осуществляется на основании административного соглашения между министерствами по охране окружающей среды трех стран^[29]. Деятельность этой базовой структуры органов обеспечивается более чем десятью рабочими группами, созданными для решения отдельных вопросов (например, по туризму, рыболовству, мигрирующим видам птиц и др.). Нельзя не отметить, что на уровне национального регулирования управление охраной экосистемы чрезвычайно многопланово. К примеру, на момент расширения объекта в 2014 г., его нидерландской частью управляло пять министерств, три провинции и восемнадцать муниципалитетов, а в процесс принятия решений вовлечены разнообразные некоммерческие организации^[30].

Особое место в структуре управления анализируемым объектом занимает Форум региона Ваттового моря (далее также – Форум). Эта структура была создана в 2002 году на девятой Правительственной конференции в качестве независимой площадки для обсуждения проблем охраны экосистемы моря. В настоящий момент Форум действует как некоммерческое юридическое лицо немецкого права и имеет свою внутреннюю структуру. Высшим органом управления являются пленарные заседания, созываемые два раза в год, на которых представители различных секторов экономики, природоохранных организаций, местных и региональных властей обсуждают и принимают резолюции по наиболее острым проблемам сохранения экосистемы моря. Деятельность Форума обеспечивается собственным секретариатом и группой по интегрированному управлению прибрежной зоной. В социологических исследованиях, проведенных, в том числе, путем интервьюирования участников Форума, отмечается, что некоторые из них изначально высказывали непонимание механизмов влияния на принятие юридически обязательных решений в рамках Трехстороннего сотрудничества, поскольку они представляют собой «мягкую связь»^{[31, С.332]}. Действительно, решения Форума не обладают непосредственной распорядительной силой, однако проведение данного мероприятия, являющегося значимой площадкой для общения участников природоохранной деятельности, создает возможность согласования различных интересов, способствует выявлению неочевидных проблем охраны экосистемы и обеспечению реальной вовлеченности всех заинтересованных субъектов в сфере охраны Ваттового моря.

С точки зрения анализа процессов охраны рассматриваемого природного комплекса прежде всего представляет интерес система планов управления. На момент написания настоящей статьи действует план управления Ваттовым морем, принятый в 2010 г.^[32] Этот достаточно объемный документ описывает общие процессы управления охраной и устойчивым использованием анализируемого объекта всемирного наследия. Формат статьи не предполагает развернутой оценки каждого раздела плана управления, поэтому мы остановимся на наиболее общих положениях, определяющих основы природоохранной деятельности в отношении Ваттового моря. К ним относятся, прежде всего, принципы управления, действующие в дополнение к рассмотренному ранее в настоящей статье руководящему принципу. К их числу относится принцип перемещения, согласно которому вредная деятельность на объекте должна быть перемещена в места, в которых она будет причинять меньший вред окружающей среде. Интерес представляет принцип компенсации, предполагающий реализацию компенсаторных мер в отношении вредоносных последствий деятельности, которой нельзя избежать. Принцип использования наилучших доступных технологий и природоохранных практик (в определении Парижской комиссии) предписывает ориентироваться на передовые мировые стандарты в охране природы.

Второй документ общего характера, дополняющий план управления 2010 г. – Комплексный план управления объектом всемирного наследия «Ваттовое море» (далее – Комплексный план), окончательное принятие которого состоялось 15 мая 2023 г.^[33] Как отмечалось ранее в настоящей статье, подготовка общего плана управления в соответствии со стандартами системы охраны всемирного наследия была обусловлена рекомендацией Комитета, сформулированной в решении 38 COM 8B.13, которым утверждалось расширение границ объекта. В Комплексном плане указывается, что он представляет собой «зонтичный» документ для существующих планов управления, одной из основных задач которого является придание более понятного характера системе управления Ваттовым морем.

Весьма удачным следует признать представление ключевых направлений управления объектом «Ваттовое море», в которых в сжатой форме, доступной для восприятия широкой публики изложено основное содержание мероприятий в каждой сфере. Таких направлений пять: регулирование рыболовства, туризма, судоходства и портовой деятельности, энергетики и защиты от наводнений. Обращает на себя внимание четкое формулирование природоохранных приоритетов для каждой из указанных областей. Так, в отношении рыболовства в качестве целей управления закрепляются дальнейшее совершенствование устойчивого рыболовства, не оказывающего негативного влияния на экосистему. Целью управления в сфере туризма признается сохранение и усиление поддержки туристами, местным населением, местными предпринимателями и иными заинтересованными лицами в туристском секторе экономики идей сохранения природы путем содействия реализации Стратегии развития устойчивого туризма и соответствующих планов управления. Такое формулирование цели управления туристской деятельностью на объекте следует признать весьма удачным, поскольку оно предполагает первичный учет интересов охраны природы перед получением краткосрочных экономических выгод.

Важной составляющей Комплексного плана является раскрытие механизмов сотрудничества с научным сообществом в целях сохранения экосистемы Ваттового моря (глава 6). Тематика научных исследований в области охраны экосистемы моря раскрыта в Трехсторонней исследовательской повестке, а ее реализацией занимается Трехсторонний программный комитет по исследованиям Ваттового моря. Одним из средств доведения до общества результатов научной экспертизы и мониторинга состояния экосистемы рассматриваемого ОВПН являются отчеты о состоянии качества Ваттового моря, в подготовке которых принимает участие более ста ученых, в которых освещены основные проблемы состояния экосистемы.

Последний блок вопросов, на который мы хотим обратить внимание в рамках анализа Комплексного плана – это описание мероприятий международного сотрудничества. Помимо сотрудничества со странами, на территории которых обитают мигрирующие виды птиц, в рамках Трехстороннего сотрудничества осуществляется тесное взаимодействие с Республикой Корея по вопросам обмена практикой управления природными объектами, подходами к мониторингу, образованию и взаимодействию с общественностью. Отдельно необходимо отметить поддержку Трехсторонним сотрудничеством подготовки номинации приливно-отливных равнин Гетбол, расположенных в Корее, которые были включены в Список в 2021 году на сорок четвертой сессии Комитета^[34]. Сотрудничество разных стран по вопросам охраны уникальных природных объектов, особенно расположенных в разных географических регионах, служит не только целям развития системы охраны всемирного наследия, но и решению более общих задач обеспечения гуманитарного сотрудничества.

Для охраны и устойчивого использования моря принимаются специализированные планы управления. Таков, к примеру, план управления тюленями Ваттового моря (Wadden Sea Seal Management Plan) на 2023 – 2027 годы^[35]. В рамках сотрудничества принята Стратегическая основа по миграционному маршруту в Ваттовом море (Wadden Sea Flyway Initiative Strategic Framework) на 2022 – 2029 годы^[36]. В этих документах закрепляются основы координации деятельности государств по охране отдельных элементов экосистемы моря, определяются цели и задачи такого сотрудничества и основные из проводимых мероприятий. В качестве самостоятельного плана действий сформулирована стратегия адаптации к изменению климата, принятая в 2014 году^[37]. Несмотря на глобальный характер процессов изменения климата, в этом документе предпринята попытка сформировать локальные меры по снижению негативных эффектов этого явления.

В контексте настоящего исследования особый интерес вызывают принимаемые в трехстороннем сотрудничестве документы по вопросам выполнения обязательств по Конвенции о всемирном наследии. К их числу относится Дорожная карта «Стратегия Ваттового моря как объекта всемирного наследия на 2014-2020 годы»^[38]. Как указывается в этом документе, охрана и управление выдающейся универсальной ценностью представляет собой центральную задачу Трехстороннего сотрудничества по Ваттовому морю. Стратегия предусматривает реализацию нескольких рабочих тем (work themes): сохранение и международное сотрудничество; развитие бренда всемирного наследия; информирование и образование; развитие устойчивого туризма; поддержка регионального устойчивого развития; поддержка научных исследований и мониторинга. Каждое из этих направлений сопровождается определенным планом мероприятий.

Существенной чертой организации управления объектом всемирного наследия «Ваттовое море» как на международном, так и на национальном уровне является обеспечение взаимодействия представителей общественности, науки и различных уровней публичной власти. Как отмечалось ранее, Ваттовое море стало точкой пересечения интересов различных социальных групп. Местное население заинтересовано в сохранении существующего статус-кво в вопросах землепользования, бизнес – в разработке месторождений газа и строительстве объектов энергетической инфраструктуры (в частности, ветряных электростанций) и изъятии биоресурсов.

В таких условиях парадигма охраны Ваттового моря сместилась с установления запретов на обеспечение устойчивого развития. Как верно обращалось внимание в литературе, при таком подходе акцент переносится с вопроса о сохранении состояния объекта на сохранение его ценностей, поскольку «заморозить» такое состояние невозможно ни по естественным, ни по социальным причинам^{[39, С.11]}. Поэтому в управлении объектом сложились отношения сотрудничества различных групп субъектов, обладающих самостоятельными интересами, совместно вырабатывающими оптимальные решения, позволяющие найти баланс между интересами охраны природы и приоритетами социально-экономического развития общества. В частности, было принято решение о допустимости добычи природного газа на территории объекта, часть доходов от которой направлялась в Фонд Ваттового моря, благодаря чему удалось довести его размер до 800 000 миллионов евро ^{[39, С.8]}.

На современном этапе охрана экосистемы Ваттового моря зачастую описывается в науке как демонстрация так называемого второго способа производства научного знания, характеризующегося междисциплинарностью, прикладным характером и вовлечением в его процесс различных социальных субъектов, а не только профессиональных ученых^[40]. В качестве примера такого сотрудничества можно привести практику разработки систем управления охраны окружающей среды в портах Ваттового моря, осуществляемую на принципах сотрудничества различных групп заинтересованных субъектов и «совместного производства» научного знания^[41].

Реализация таких подходов предполагает значительную информационную открытость процессов управления объектом всемирного наследия. Профильный информационный портал в сети Интернет содержит информацию, предназначенную для разных групп заинтересованных лиц^[42]. В частности, доступны как общие сведения об организации управления и охраны объекта, так и специализированные документы юридического и технического характера (планы управления, стратегии и пр.).

Подобная практика подтверждает практическую значимость высказываемых авторами настоящей публикации предложений о необходимости развития в России деятельности по созданию в сети Интернет специализированных комплексных тематических информационных ресурсов в целях совершенствования деятельности по охране объектов всемирного наследия, экологического просвещения населения, а также противодействия нарушениям экологического законодательства, способным привести к ухудшению состояния уникальных экосистем в пределах объектов всемирного наследия.