Взаимодействие НКО и вооруженных сил в зонах вооруженных конфликтов

Салаватов Ильяс Хасымович магистр, кафедра политической теории, МИГИМО МИД России 119454, Россия, город Москва, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Salavatov Ilyas Khasymovich Graduate Student, Political Theory Department, MGIMO University 76 Vernadsky Avenue, Moscow, 119454, Russia, Moscow il.salavatov@my.mgimo.ru

В современных вооруженных конфликтах некоммерческие организации играют все большую роль, поскольку они оказываются способны гибко и оперативно реагировать на возникающие гуманитарные кризисы за счет отсутствия необходимости прохождения длительных процедур согласования, принятых в международных организациях, и могут фокусироваться на решении узких задач. Вместе с этим, НКО могут использоваться в рамках проецирования мягкой силы или даже в качестве силовых инструментов ^[1], что требует особого внимания к организациям, работающим в зонах конфликтов, поскольку организации, действующие в интересах недружественных стран, могут создавать риски и угрозы для государства. Высокая активность НКО предполагает их участие в разрешении острых кризисов в горячих точках, следовательно они действуют на тех же самых территориях, где проводят операции вооруженные силы, что приводит к возникновению необходимости взаимодействия между ними в той или иной форме для решения поставленных задач или обеспечения безопасности. В рамках данной статьи будут рассматриваться взаимодействия некоммерческих организаций (НКО) и вооруженных сил (ВС), причем в данном контексте под НКО понимаются юридические лица, занимающиеся решением преимущественно гуманитарных проблем и не нацеленные на получение прибыли, а под ВС понимаются регулярные вооруженные контингенты национальных государств, в том числе действующие в рамках миротворческих сил ООН.

В научной литературе данная тема является частью исследований, посвященных военно-гражданским отношениям (Civil-Military Relations), в которых изучаются отношения между военными и гражданскими институтами ^[10]. Вопрос взаимодействия ВС и НКО начал активно подниматься в ходе анализа реализации концепции гуманитарных интервенций, осуществляющихся странами Запада, которые предполагали достижение гуманитарных целей военными методами. Такие операции сопровождались широким участием некоммерческих организаций, в результате чего задачи военных и НКО частично пересекались и отмечался ряд проблем, возникающих в ходе взаимодействия, поэтому основная часть работ направлена на их анализ и поиск решений.

В первую очередь исследователи отмечают проблему коммуникации, вызванную различиям в институциональной культуре, ценностях и используемой терминологии, которые накладываются на недостаточную осведомленность друг о друге ^{[3],[5],[13],[17],[18]}. Также подчеркиваются разные подходы горизонтам планирования - если для военных важно решить краткосрочные задачи в рамках проводимой операции, то НКО в большей степени ориентированы на долгосрочных результатах их деятельности ^[5]. При решении схожих задач между военными и НКО могут возникать отношения соревновательности, причем военные, преследуя свои цели, рассматривают гуманитарную деятельность как средство для их достижения ^[11]. Вместе с этим отмечается необходимость разделения функций и нежелательность задействования военных для выполнения таких задач, как раздача гуманитарной помощи ^[3].

Большое внимание уделяется обмену информацией, причем подчеркивается высокая роль НКО, поскольку они имеют широкий доступ к важной информации и не всегда готовы ей делиться ^[3],[5],[6]. Здесь также возникает вопрос политизации, поскольку при помощи этой информации НКО получают возможность воздействовать на лиц, принимающих политические решения. При этом встречаются противоположные оценки политизации - с одной стороны, одни авторы рассматривают ее в позитивном ключе, поскольку она дает возможность НКО привлечь больше внимания к существующим проблемам ^[6], а, с другие, в контексте тесного взаимодействия с военными, говорят о рисках потери непредвзятости НКО, если они слишком сближаются с государственными акторами ^[4]. Также отмечаются риски влияния на государственную политику в отношении безопасности экспертных заключений, предоставляемых НКО, поскольку их идеализированный подход к проблемам не всегда может соответствовать степени существующих угроз, что приводит к конфликту между силовыми структурами и НКО ^[18]. Интересным наблюдением является повышение координации акторов благодаря участию военных, поскольку сами по себе НКО не обладают достаточными ресурсами и мотивацией для эффективной координации действий ^[4].

В целом, исследователи отмечают важность диалога и обмена информацией между ВС и НКО и предлагают создание специальных площадок для организации сотрудничества, примером которых может считаться модель ANSO, которая была реализована в Афганистане ^[19].

В российской литературе данная проблема затрагивается лишь косвенно в контексте невоенных операций конца XX века ^[2].

В текущих условиях возникает необходимость для более широкого рассмотрения проблемы, поскольку концепция гуманитарных интервенций продемонстрировала свою неэффективность и перестала широко применяться странами Запада, из-за чего опубликованные исследования, где фокус делается именно на операции такого характера, становятся менее актуальными. Вместе с этим характер гуманитарных интервенций также определяет масштаб и характер конфликта, о котором идет речь - как правило, это конфликты низкой интенсивности, в которых хорошо вооруженным и подготовленным силам западных стран противостоит более слабый противник. С учетом опыта СВО необходимо дополнительно исследовать проблему с поправкой на масштаб конфликта и характер боевых действий, что, безусловно, влияет на отношения между ВС и НКО. Также стоит отметить, что в публикациях иностранных авторов ситуация рассматривается с позиций западных стран, действующих в условиях, когда большая часть НКО в большей или меньшей степени поддерживают ВС, поскольку происходят из той же страны или из стран-союзниц. Поэтому они практически не сталкиваются с противодействием со стороны НКО и не уделяют этому аспекту существенного внимания в своих публикациях.

Таким образом, очевидно, что спектр взаимодействий стал значительно шире, а также необходимо дополнительное исследование проблемы с позиций Российской Федерации.

Целью данного исследования является описание основных типов взаимодействия между ВС и НКО, которые можно наблюдать в современных конфликтах, и выработка рекомендаций по повышению эффективности сотрудничества и снижению рисков и угроз в контексте вооруженных конфликтов, в которых Российская Федерация участвует в настоящий момент и с которыми может столкнуться в будущем.

Проблема будет рассматриваться при помощи логико-интуитивного моделирования с позиций политического реализма на основе институционального подхода, что позволит сфокусироваться на анализе результатов взаимодействия акторов исходя из приоритета национальных интересов.

На основе эмпирического анализа взаимодействий НКО с вооруженными силами в зонах современных конфликтов можно выделить четыре основных типа взаимодействия, которые будут рассмотрены ниже.

Поддержка. В данном контексте под поддержкой понимаются деятельность, направленная на одностороннюю поддержку НКО со стороны ВС и наоборот, то есть ответная поддержка отсутствует и не ожидается. Как правило, такой тип взаимодействия встречается реже, чем другие, поскольку обычно уставы НКО не предполагают прямой поддержки ВС, а задачи ВС в зонах боевых операций редко направлены на действие в интересах отдельных организаций. Тем не менее, подобное взаимодействие может возникать в трех случаях:

а. Обеспечение защиты сотрудников НКО при проведении гуманитарных операций и содействие в области логистики. Это наиболее типичный характер поддержки, который наблюдается начиная со второй половины XX века, когда активизировалась международная гуманитарная деятельность НКО. В его рамках предполагается использование ВС для обеспечения безопасности сотрудников НКО при осуществлении ими уставной деятельности в зонах вооруженных конфликтов. С одной стороны обеспечение безопасности со стороны ВС может обеспечивать более высокий уровень защиты сотрудников НКО, но с другой - снижает гибкость их деятельности из-за необходимости следовать жестким протоколам безопасности, устанавливаемыми военными, и может негативно влиять на уровень восприятия НКО местным населением, которое отождествляет их сотрудников с военнослужащими ^[9].

б. Деятельность НКО в интересах силовых институтов. Здесь идет речь о потере независимости НКО и использовании их в качестве политического инструмента для реализации национальных интересов. Фактически можно говорить о том, что при таком формате НКО выступают в роли филиалов государственных учреждений (в том числе силовых, как, например, разведывательные агентства). В рамках взаимодействия с ВС такие НКО могут оказывать широкую поддержку путем предоставления разведывательной информации, использоваться в рамках тактики “hearts and minds” (завоевание поддержки со стороны местного населения) ^[7], для проведения провокаций и других видов деятельности. При этом данный механизм широко задействуется странами Запада, в проводимых ими операциях. Так государственные чиновники США прямо заявляли о том, что присутствие в Ираке НКО имеет для США стратегическую ценность ^[8], а в Афганистане отмечались случаи, когда представители силовых органов действовали в гражданской форме, выдавая себя за сотрудников НКО ^[15]. В такой ситуации у местного населения происходит отождествление НКО с , что снижает эффективность деятельности всех НКО, задействованных в зоне конфликта.

в. Деятельность волонтерских и иных организаций по поддержке военнослужащих в условиях ожесточенных боевых столкновений. Подобный формат является новым феноменом, поскольку ранее НКО не оказывали прямую поддержку вооруженным силам ввиду ориентированности на помощь гражданскому населению и избегания вовлечения в участие в конфликте. В исторической перспективе такая поддержка оказывалась представителями гражданского общества армиям воюющих стран в ходе Первой и Второй мировых войн, однако тогда действовали объединения граждан, не подпадающие под современное определение НКО. Пик активности НКО наступил ближе к концу XX века, когда вооруженные конфликты отличались относительно низкой степенью интенсивности, поэтому ВС воюющих сторон не испытывали потребности в дополнительной поддержке. Конфликт высокой интенсивности произошел между Российской Федерацией и Украиной в 2022 году, что привело к возникновению запроса на дополнительную поддержку ВС у обеих воюющих сторон и активизации различных НКО и волонтерских групп, а также схожие процессы имели место в ходе конфликта на Донбассе 2014 года. Поддержка оказывается путем направления воюющим подразделений материально-технической помощи, которая может включать как предметы быта и продукты питания, облегчающие быт военнослужащих, так и продукцию двойного назначения - транспортные средства, БПЛА, приборы наблюдения, навесное оборудование для стрелкового оружия и т.д. Отличительной особенностью здесь является низкий уровень институционализации: многие объединения могут юридически не регистрироваться, хотя и выполняют на практике аналогичные НКО функции и имеют неформализованные уставные цели и кадровую структуру.

Партнерство. Партнерские отношения предполагают взаимовыгодное сотрудничество при котором военные и НКО действуют в интересах друг друга. Данный вид взаимодействия является наиболее предпочтительным, поскольку предполагает скоординированное решение задач стоящих как перед НКО, так и ВС, при этом четко разделяются их функции и каждый из акторов действует в рамках своих компетенций. Партнерские отношения сложно достичь между акторами с настолько разной философией и организационными культурами, однако их налаживанию может способствовать постановка четких целей на политическом уровне, которые бы принимались всеми акторами в качестве ориентира ^[9].

Можно выделить три основных направления взаимовыгодного партнерства между НКО и военными:

а. Координация и обмен информацией. На практике это может реализоваться путем создания координационных органов или проведения совместных совещаний, в рамках которых командный состав и сотрудники НКО могут обсуждать осуществляемые действия для минимизации рисков и повышения эффективности решения поставленных задач. Подобный формат способствует повышению открытости, уменьшению недопониманий и упрощает работу для всех сторон, причем сохраняется достаточный уровень самостоятельности действий у НКО, что позволяет им действовать на большей территории. Однако для реализации такого сценария необходимо совпадение интересов ВС и НКО, что не всегда имеет место в современных конфликтах. Но все же такой вид взаимодействия остается предпочтительным даже в случаях, когда напрямую цели военных и НКО не совпадают, поскольку может оказаться полезным для решения отдельных задач и обеспечить большую безопасность в зоне деятельности в целом.

б. Совместное обучение. Сотрудники НКО и военные обладают широким спектром компетенций в профильных областях, причем эти знания могут быть полезны обеим сторонам ^[12]. Так, сотрудники НКО могут обладать знаниями о местных географических, социальных, культурных и иных особенностях, навыками по оказанию медицинской помощи гражданскому населения, а военные имеют навыки выживания в дикой природе, знают как действовать в условиях обстрелов и могут поделиться информацией о тактике ведения боевых действий для снижения рисков попадания сотрудников НКО под огонь. Таким образом, проведение мероприятий по обмену опытом может оказаться полезным для НКО и военных, причем эти знания позволят как более эффективно решать задачи в рамках отдельных конфликтов, так и повысить квалификацию персонала в целом.

в. Мониторинг и оценка. Совместный анализ сотрудничества может позволить выявить и скорректировать проблемные моменты и обеспечить постоянное улучшение практик и механизмов взаимодействия. Также возможно проведение совместных исследований существующих проблем в регионе действий, что может способствовать выработке решений по урегулированию конфликтов, а также в дальнейшем использоваться в научной среде для теоретического осмысления и выработки рекомендаций для лиц, принимающих решения.

Нейтралитет является распространенной формой взаимодействия, при которой НКО и ВС занимаются решением своих задач при минимальном взаимодействии друг с другом. Такой формат ведет к возникновению ряда проблем из-за отсутствия необходимой координации действий, в результате чего даже при совпадении целей, стоящих перед ВС и НКО, может снижаться эффективность их деятельности и могут возникать дополнительные риски, связанные с угрозой жизни сотрудников НКО при их действиях в районах ведения боевых действий или с возможностью срыва операций, запланированных командованием ВС из-за тех или иных действий сотрудников НКО. Также при отсутствии эффективной обратной связи может наблюдаться рост недоверия между военнослужащими и сотрудниками НКО, что не способствует стабилизации ситуации.

Противостояние исторически может считаться исходной формой взаимодействия между НКО и ВС, поскольку гуманитарные организации изначально имели негативное отношение к военным из-за своих пацифистских взглядов, считая их причиной проблем, решением которых они занимаются, и отвергали возможность сотрудничества ^[14]. Противостояние возникает в тех случаях, когда между акторами не складываются доверительные отношения и их цели и задачи не совпадают. Как правило, это происходит в трех случаях:

а. НКО действуют в интересах недружественных государств. В зоне конфликта могут действовать акторы, преследующие различные интересы, и отдельные НКО могут использоваться в качестве инструментов воздействия на ситуацию в зоне конфликта со стороны государств. В такой ситуации в сложном положении оказываются вооруженные силы и сотрудничающие с ними или нейтральные НКО, поскольку перед ВС встает сложная задача по поиску враждебных организаций и выработке подходящих мер противодействия им, а добросовестные НКО могут столкнуться с проблемами при ведения деятельности из-за ограничений, вводимых со стороны ВС. Наиболее ярким примером может служить ситуация в Сирии, где действует большое количество НКО, причем отдельные организации, например, “Белые каски”, используются спецслужбами для осуществления провокаций.

б. Государственные институты и военные в частности не заинтересованы в деятельности, осуществляемой НКО. НКО могут сталкиваться с противодействием со стороны ВС при наличии опасений у местных властей возможности переворота при поддержке сотрудников НКО или при ведении ими деятельности, противоречащей местным культурным и религиозным обычаям. Также НКО могут сталкиваться с противодействием при общей незаинтересованности в их деятельности со стороны военных, которые могут либо просто проявлять безразличие, либо считать, что деятельность НКО мешает проводимым ими операциям. Это может вести к созданию препятствий для осуществления деятельности НКО или физической угрозе сотрудникам.

в. НКО видят в военных источник угрозы гражданскому населению и миру и стабильности в целом. В первую очередь противостояние в таком формате может переходить в политическую плоскость, когда НКО начинают задействовать своих активистов для привлечения внимание общественности к реальным или предполагаемым нарушениям, совершенными военными, что может влиять на снижение поддержки проводимых операций со стороны общества и политиков. Также могут организовываться различные акции по блокированию движения военной техники или отправок грузов, что может затруднять проведение операций ^[16]. Зачастую бывает сложно отличить этот вид противодействия от деятельности НКО в интересах внешних сил, поскольку используются схожие методы, отличие заключается лишь в мотивах.

Исходя из вышесказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, в имеющейся литературе детально рассматриваются преимущественно два вида взаимодействия - партнерство и нейтралитет, поддержка только в формате обеспечения безопасности НКО, а противостояние затрагивается лишь косвенно в области политической борьбы. Поэтому необходимо более углубленное изучение других видов взаимодействия. Во-вторых, в отличие от западных стран, в нынешних условиях российские ВС сталкиваются со всем спектром видов взаимодействий с НКО, что обуславливает высокую сложность конфигурации отношений и требует значительных усилий для обеспечения эффективного сотрудничества и снижения рисков и угроз. В-третьих, оптимальным форматом для взаимодействия представляется партнерство посредством использования координационных органов, поскольку так обеспечивается достаточный уровень контактов для решения задач, стоящих как перед ВС, так и НКО, но при этом сохраняется автономность, необходимая для сохранения функциональной идентичности. Несмотря на то, что взаимодействие в формате поддержки может казаться привлекательным, на практике оно приводит к тому, что акторы занимаются непрофильными задачами, что уместно только в критические моменты для оперативного решения имеющихся проблем, однако в долгосрочной перспективе может снижать эффективность деятельности как ВС, так и НКО.

Применительно к российским реалиям видится важным уделение большего внимания вопросам взаимодействия ВС и НКО в зонах вооруженных конфликтов, для чего может быть предпринят ряд мероприятий по повышению слаженности действий и противодействию внешним и внутренним угрозам. В первую очередь необходимо налаживание диалога между представителями вооруженных сил и НКО путем постановки четких целей, создания площадок для обмена мнениями и выработки регламентов взаимодействия, что позволит обеспечить сотрудничество на постоянной основе и эффективную координацию в кризисных ситуациях. В зонах вооруженных конфликтов необходимо создание органов для координации гуманитарной деятельности, примером которых может служить Центр по примирению враждующих сторон и контролю за перемещением беженцев в Сирийской Арабской Республике, однако в рамках таких органов необходимо более широкое участие НКО и делегирование большей части гуманитарных функций именно им. Изучение опыта создания таких органов странами Запада в ходе недавних вооруженных конфликтов также могло бы позволить выработать дополнительные рекомендации по использованию удачных практик и избежанию повторения ошибок. Вместе с этим одной из проблем является относительно небольшое количество российских НКО, занимающихся международной деятельностью, поэтому военным приходится взаимодействовать преимущественно с иностранными организациями, что может усложнять реализацию поставленных задач. Поэтому необходима поддержка на государственном уровне деятельности тех существующих НКО, которые готовы реагировать на кризисы за границей, и работа по созданию условий для возникновения новых организаций. Также важной задачей является выработка механизмов противодействия НКО, действующих в интересах недружественных государств, которые могут представлять значительную угрозу в зонах ведения боевых действий.

Подводя итог, можно отметить, что в условиях современных вооруженных конфликтов военнослужащим и сотрудникам НКО приходится тесно взаимодействовать для решения стоящих перед ними задач. Очевидно, что в перспективе активность некоммерческих организаций будет только возрастать и их участие в будущих конфликтах будет расширяться, поэтому вооруженные силы должны быть готовы выстраивать с ними сотрудничество и противостоять возникающим вызовам и угрозам. В свою очередь, НКО должны уделять внимание внедрению оптимальных практик взаимодействия для повышения эффективности своей деятельности и обеспечения безопасности своих сотрудников. Для решения этих задач необходимо дополнительное исследование различных аспектов взаимодействия как на основе зарубежного, так и российского опыта для выработки оптимальных практик.