Правовое регулирование сотрудничества в области охраны здоровья в рамках Шанхайской организации сотрудничества

Ядгаров Шахрух Шавкатович ORCID: 0009-0001-8354-7233 аспирант, кафедра "Международное право", Дипломатическая академия при Министерстве иностранных дел России 119021, Россия, г. Москва, ул. Остоженка 53/2, Строение 1 Yadgarov Shakhrukh Shavkatovich Postgraduate student of the International Law chair, Diplomatic Academy under the Ministry of Foreign Affairs of Russia 53/2 Ostozhenka str., Building 1, Moscow, 119021, Russia sh.yadgarov@gmail.com Другие публикации этого автора

На современном этапе возрастает значение глобальных и региональных интеграционных процессов в области охраны здоровья граждан. Колоссальная по своим трагическим последствиям пандемия коронавируса актуализировала необходимость серьезного реформирования взаимодействия государств в сфере оказания медицинской помощи, дальнейшего укрепления международно-правовых основ в этом направлении. Очевидно, что эффективное противодействие вирусным инфекциям возможно лишь в случае тесной кооперации и межгосударственного взаимодействия без оглядки на разницу в экономическом развитии, уровне жизни, степени развития медицинской службы, политических интересов поскольку вирусные заболевания в условиях нынешней глобализации, нынешнего беспрецедентного развития транспортной инфраструктуры, дающей возможность относительно быстрого перемещения даже между отдалёнными странами являются серьезной угрозой здоровья и даже жизни человечества.

Особую роль в механизме налаживания и дальнейшего укрепления сотрудничества государств сфере здравоохранения играют международные межправительственные организации, поскольку являются уникальной институциональной платформой для аккумулирования усилий государств в сфере международного правотворчества, содействия последним в исполнении международно-правовых обязательств, осуществления постоянного мониторинга исполнения норм договорного и «мягкого» права. Следует согласиться с А.И.Карпенко, отмечавшим, что «одними из тех, в чьих силах является преодолеть эти проблемы, являются международные правительственные и неправительственные организации. Неудивительно, что помимо попыток (удачных или неудачных) преодолеть угрозы и вызовы человеческой безопасности, организации должны предложить ряд правил международного медицинского сотрудничества.» (1). По нашему мнению, использование потенциала международных межправительственных организаций в сфере углубления взаимной интеграции государств в области здравоохранения является объективной необходимостью, от которой в решающей степени зависит результативность усилий по обеспечению права на здоровье на глобальном и региональном уровнях.

Резкое возрастание актуальности сотрудничества государств в области охраны здоровья граждан привлекло внимание научного сообщества к этой проблеме. Международно-правовые исследования в этом направлении охватывают как механизм юридического регулирования взаимодействия государств в области здравоохранения, так и право человека на здоровье. Ученые в этих исследованиях справедливо отмечают, что человек с рождения обладает естественным и общепризнанным правом на здоровье, закрепленном в соответствующих универсальных документах, которое обеспечивается государствами как путем заключения соглашений по вопросам сотрудничества по конкретным направлениям медицинской помощи, так и путем имплементанции этих соглашений в национальные законодательства, при этом в зарубежной и отечественной науке обоснованно и резонно выдвигается мысль в фактическом формировании такой отрасли международного публичного права как международное право здравоохранения (2). Между тем, отсутствуют специальные научные исследования, посвященные комплексному изучению вопросов сотрудничества государств в области охраны здоровья граждан в рамках Шанхайской организации сотрудничества, что обусловило выбор темы настоящей статьи.

Необходимость укрепления сотрудничества государств-участников ШОС в сфере здравоохранения не вызывает никаких сомнений. Специалисты отмечают, что географический регион, занимаемый этими странами, находится в зоне повышенного риска (особенно Юго-Восточная Азия) возникновения и распространения эпидемических инфекционных болезней бактериальной и вирусной этиологии (пандемий чумы, холеры, гриппа), из новых болезней - ТОРС, грипп птиц A/H5NI/, вирусный энцефалит Нина и др.), а также стихийных бедствий (3). В связи с этим, несмотря на первоначальную ориентированность ШОС на обеспечение безопасности на приграничных территориях, борьбы с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, государства-учредители данной межправительственной организации заложили юридические предпосылки для развития сотрудничества в области здравоохранения уже в уставных документах. Так, в Хартии ШОС в качестве основных целей и задач организации указано содействие всестороннему и сбалансированному экономическому росту, социальному и культурному развитию в регионе посредством совместных действий на основе равноправного партнерства в целях неуклонного повышения уровня и улучшения условий жизни народов государств-членов; содействие обеспечению прав и основных свобод человека в соответствии с международными обязательствами государств-членов и их национальным законодательством; совместный поиск решений проблем, которые возникнут в ХХI веке (4). Вопрос о взаимодействии государств ШОС в области охраны здоровья граждан обозначен также в договоре о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов Шанхайской организации сотрудничества, в статье 19 которого указано, что вышеуказанные страны развивают между собой обмены и сотрудничество в области культуры, искусства, образования, науки, технологий, здравоохранения, туризма, спорта и других социальных и гуманитарных сферах (5).

Более предметную правовую регламентацию вопросы сотрудничества государств ШОС в области здравоохранения получили в Соглашении о сотрудничестве в сфере здравоохранения, заключенного в 2011 году в городе Астана, в Соглашении определены такие направления сотрудничества как наука и инновационные технологии; профилактика и контроль за инфекционными заболеваниями; безопасность и качество лекарственных средств и изделий медицинского назначения; информатизация здравоохранения и телемедицина, первичная медико-санитарная и высокотехнологичная медицинская помощь; охрана здоровья матери и ребенка и т.д. (6)

В соответствии со статьей 5 Соглашения координация сотрудничества по выполнению его положений осуществляется экспертной рабочей группой, деятельность которой регулируется соответствующим регламентом. Сторонами расходы по выполнению международно-правовых обязательств в рамках данного соглашения несут самостоятельно и предпринимают все необходимые меры по охране объектов интеллектуальной собственности, полученных в ходе реализации Соглашения (ст.3). Также стороны могут заключать дополнительные договора в ходе исполнения условий Соглашения (ст.6).

Регламент экспертной рабочей группы был утвержден на совещании министров здравоохранения государств-членов Шанхайской организации сотрудничества 18 ноября 2010 года в городе Астана, где был утвержден план основных мероприятий по сотрудничеству государств-членов ШОС в области здравоохранения, также по инициативе казахстанской стороны вниманию участников совещания был представлен проект Соглашения между правительствами государств-членов ШОС о сотрудничестве в сфере здравоохранения (7).

Анализ показывает, что вышеуказанное соглашение является рамочным, устанавливающим лишь общие направления сотрудничества, которое реализуется путем проведения конкретных организационно-правовых мер, в частности обмен опытом, определения дальнейших направлений сотрунидничества, повышение квалификации, предоставление необходимых медицинских препаратов и т.д. Так в июне 2021 года состоялось совещание экспертной группы с участием специалистов Министерства здравоохранения Российской Федерации (8), в котором специалистами была обсуждена ситуация с борьбой COVID‑19 в странах участниках ШОС, а также определены основные направления основные направления развития сотрудничества в области здравоохранения на 2022-2024 годы.

Определенная эффективность деятельности ШОС в области налаживания сотрудничества в области здравоохранения отмечается со стороны престижных универсальных организаций в том числе ООН. Так в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/75/L.69 от 17 марта 2021 года «Сотрудничество между Организацией Объединенных Наций и Шанхайской организацией сотрудничества» отмечалась конструктивная роль Шанхайской организации сотрудничества в деле обеспечения мира и устойчивого развития… поощрении регионального сотрудничества в различных областях, таких как торговля и экономическое развитие… образование, здравоохранение, охрана окружающей среды и уменьшение опасности стихийных бедствий, а также в других связанных с ними областях (9).

Несмотря на то, что в рамках ШОС уже налажен определенный опыт взаимодействия государств в области здравоохранения, в этом направлении все еще существуют ряд серьезных организационно-правовых проблем, нуждающихся в своем решении. Формированию единого правового пространства в регионе ШОС объективно препятствуют такие проблемы как существующая огромная пропасть в экономическом развитии и потенциале стран-участников организации в поддерживании инфраструктуры медицинских учреждений, разница в номенклатуре и качестве медицинских услуг, уровне профессиональной подготовки медицинских работников, механизме оказания медицинской помощи. Е.И.Сафронова отмечает, что в государствах ЦА, являющихся членами Шанхайской организации сотрудничества, состояние лечебно-стационарной базы остается неудовлетворительным, наблюдается дефицит квалифицированных кадров, особенно в беднейших государствах-участниках ШОС - Таджикистане и Кыргызстане, информированность профессиональных медиков невысока, а осведомленность высокоуязвимых к заболеваниям групп населения вообще оставляет желать лучшего. Во многих сельских больницах нет условий для изоляции контагиозных пациентов, а оборудование для качественной стерилизации хирургических инструментов может отсутствовать или быть неисправным (10).

А.А.Арастанбек отмечает, что долгое время проблемы в области здоровья и развития здравоохранения решались на национальном уровне, но в процессе интенсивной региональной интеграции и постоянно увеличивающихся масштабах миграции населения происходит переоценка представлений о формах и методах международного управления. Развитие институциональной системы экономики зачастую идет в форме импорта институтов из других стран. Однако прямой их перенос достаточно затруднителен, так как, например, из-за существенных различий в социально-экономическом развитии зарубежные институты зачастую не оптимальны для иной страны и в новых условиях не найдут механизмов реализации» (11).

Анализ показывает, что в рамках ШОС организация международно-правового сотрудничества идет по стандартному сценарию: закрепление в декларациях и других источниках «мягкого права» приверженности к совместному сотрудничеству в области здравоохранения с последующим принятием программ сотрудничества по конкретным направлениям в области медицины и на данный момент в связи с чем юридическая база интеграционных процессов в рамках ШОС в сфере здравоохранения на данный момент фактически ограничена вышеуказанным рамочным соглашением о сотрудничестве в области здравоохранения и ежегодной разработкой плана основных мер по развитию сотрудничества в этом направлении, поскольку существенная социально-экономическая дифференциация в системе здравоохранения, к сожалению, препятствует более глубокой интеграции в этом направлении.

Следует отметить, что вышеуказанные проблемы характерны не только для сотрудничества в ШОС, но и для других регионов. Так, к примеру в Европе общие вопросы остаются в компетенции стран-участников Европейского союза (ЕС), а другие страны и ЕС могут осуществлять деятельность по поддержке, координации или оказанию дополнительных услуг, не нарушая самостоятельности страны в этом вопросе. На сегодняшний день ряд вопросов до сих пор не урегулирован — существуют проблемы с взаимодействием между странами-участницами ЕС, в частности кем должна оказываться медицинская помощь, если гражданин проживает в одной стране, а работает в другой. Эта проблема усугубляется разницей в методах финансового обеспечения систем здравоохранения и их функционированием (12).

Между тем, на европейском уровне удалось добиться существенных достижений в отношении формирования актов обязательного характера для регулирования отдельных вопросов охраны здоровья граждан. В рамках Совета Европы удалось принять Конвенцию о разработке европейской фармакопеи 1964 г.; Конвенцию Совета Европы о борьбе с фальсификацией медицинской продукции и сходными преступлениями 2011г. (Конвенцию Медикрим), угрожающими здоровью населения; Конвенцию о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений биологии и медицины (Конвенцию о правах человека и биомедицине) (13).

Определенный опыт интеграционных процессов в сфере здравоохранения может быть задействован в ШОС, исходя из анализа деятельности Содружества Независимых государств в этом направлении. в Соглашении об оказании медицинской помощи гражданам государств-участников СНГ (Москва, 27 марта 1997г.), где гражданам гарантируется скорая и неотложная медицинская помощь беспрепятственно, бесплатно и в полном объеме на территории государства временного пребывания лечебно-профилактическими учреждениями независимо от организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и форм их собственности в следующих случаях: при внезапных острых состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни больного или здоровью окружающих, несчастных случаях, отравлениях, травмах, родах и неотложных состояниях во время беременности. С момента, когда устранена угроза жизни больного или здоровью окружающих и возможна его транспортировка, дальнейшее оказание медицинской помощи осуществляется на платной основе (14).

Специалисты справедливо отмечают, что «распад СССР и образование новых самостоятельных государств вызвали к жизни центробежные силы, обусловленные желанием обеспечить свою независимость от некогда существовавшего центра. Тем не менее, соседство и необходимость решать общие региональные задачи заставляют бывшие союзные республики искать новые формы взаимодействия и сотрудничества. Не в последнюю очередь это касается и права человека на охрану здоровья и оказание медицинской помощи» (15). В связи с вышеуказанным, по нашему мнению, перспективным направлением углубления сотрудничества государств ШОС может быть заключение специальных международно-правовых соглашений по конкретным направлениям здравоохранения, в том числе с использованием современных информационных технологий. Так, Президентом Республики Узбекистан Ш.М.Мирзиеевым было выдвинуто предложение о создании Концепции сотрудничества в сфере телемедицины (16), что позволит эффективно использовать накопленный профессиональный опыт в сфере медицины государствами-лидерами ШОС, прежде всего Россией и Китаем для организации медицинской помощи высокого качества в других странах, организовать обмен опытом между медицинскими работниками, повысить уровень эффективности взаимодействия в области здравоохранения на качественно более высокий уровень. Считаем, что отдельным пунктом вышеуказанной концепции должно стать заключение международного договора о сотрудничестве в сфере телемедицины, что позволит закрепить конкретные международно-правовые обязательства государств в этом направлении, выйти за рамки организационно-правовых мероприятий, создать более надежную юридическую базу для углубления интеграции государств членов ШОС в сфере здравоохранения, стать правовой основой для реализации международно-правовых обязательств государств-участников ШОС в сфере телемедицины.

Безусловно, самым актуальным пунктом в повестке укрепления сотрудничества в области здравоохранения является оптимизация взаимодействия в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия. Следует согласиться с В.Ю.Смоленским отмечавшим, что научное обеспечение международного сотрудничества в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в современных условиях является одной из чрезвычайно актуальных проблем здравоохранения. Приоритетным направлением в этой области является борьба с инфекционными болезнями, прежде всего новыми, возвращающимися, распространяющимися на новые территории (17). Особенно актуальным является налаживание международного сотрудничества по борьбе с коронавирусом, разбушевавшемся на территории стран участников ШОС. По состоянию на 2020 год в Юго-Восточной Азии рост числа зарегистрированных больных отмечался в странах с наиболее развитой системой лабораторной диагностики. В Индии наблюдалось активное неконтролируемое распространение инфекции, имел место устойчивый тренд на увеличение числа регистрируемых ежедневно случаев.

В Российской Федерации заболеваемость COVID-19 регистрируется c 31 января 2020 г., начиная с единичных завозных случаев из Китая . При этом до начала апреля 2020г. число выявленных инфицированных лиц не превышало 500 человек в сутки, большая часть из которых приходилась на Москву. Дальнейшая динамика характеризовалась постоянным ростом ежедневно регистрируемых случаев COVID-19 до достижения пиковых значений в первой декаде мая 2020 г. В странах СНГ показатель заболеваемости на 100 тыс. населения варьирует от 18,9 в Узбекистане до 619,1 (18).

С учетом угрозы коронавирусной инфекции благополучию населения региона государства участники ШОС активно сотрудничают между собой в формате принятия комплексных планов действий по борьбе с эпидемиями на периодической основе, что хотя и позволяет проводить совместные организационные меры, но с точки зрения необходимости создания более фундаментальных юридических основ сотрудничества по борьбе с эпидемиями, на наш взгляд, является не совсем достаточным. Следует согласиться с Е.Сафроновой, отмечавшей, что видится необходимым создание правовой среды для реализации стратегии по борьбе с инфекционными заболеваниями в масштабах ШОС, включая профилактические работы с группами риска, и процесса принятия решения на основе качественных эпидемиологических данных (19). Разработка международной конвенции по борьбе с эпидемиями и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, на наш взгляд, позволит наиболее полно реализовать потенциал ШОС в сфере обеспечения права населения стран региона на здоровье, позволит создать более солидный юридический фундамент взаимодействия государств-членов ШОС в данном направлении, создать более тесные правовые основы интеграции в рамках этой организации в области здравоохранения.

Исходя из вышеуказанного, можно сделать вывод о том, что международное сотрудничество в области здравоохранения становится все более актуальным в силу необходимости обеспечения фундаментального права на здоровье и серьезной угрозы, которую представляют из себя эпидемиологические заболевания. Однако социально-экономические различия в системах здравоохранения препятствуют полной интеграции в этом направлении. Эта ситуация характерна также и для сотрудничества государств членов ШОС в области охраны здоровья граждан. Для углубления сотрудничества и повышения эффективности сотрудничества в рамках ШОС в области здравоохранения необходимо дальнейшее укрепление правовой базы в сторону конкретизации медицинской помощи, в том числе принятия международных договоров в области телемедицины и борьбы с эпидемиями.