Законность как принцип общественного контроля в Российской Федерации

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы закрепления и реализации системы принципов общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах В. В. Гриба, ^{[4, с. 3-13]} Е. В. Бердниковой, ^[1] В. С. Бялт, ^{[2, с. 101-103]} А. И. Землина, ^{[5, с. 34-40]} М. А. Килессо, ^{[8, с. 24-30]} А. А. Клишаса, ^{[9, с. 47-55]} Т. Н. Михеевой, ^{[11, с. 58-65]} О. А. Околёсновой, ^{[12, с. 64-77]} О. Г. Савицкой, ^{[14, с. 43-46]} И. В, Тепляшина, ^{[16, с. 39-44]} а также ряда иных авторов. Однако, доля работ, посвященных исследованию отдельных принципов общественного контроля, сравнительно не велика, что требует более детального анализа практики закрепления и реализации каждого из указанных принципов применительно к организации и деятельности как, в частности, тех или иных субъектов общественного контроля, так и ко всей их системы. Этим и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только анализ понятия и содержания законности как принципа общественного контроля, но и формализация основных проблем, связанных с закреплением и реализацией данного принципа, с последующей разработкой системы мероприятий по их разрешению.

Основной текст.

Российская Конституция 1993 года закрепила правовой статус многонационального народа Российской Федерации как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов публичной власти). При этом, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, посредством которых обеспечивается их закрепление, реализация, охрана и защита от нарушений. Важнейшее место в указанной системе гарантий занимает институт общественного контроля, посредством которого граждане Российской Федерации, общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляют контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правом осуществлять отдельные публичные полномочия.

Основу правового регулирования института общественного контроля в Российской Федерации составляется совокупность принципов – основных, наиболее общих начал, определяющих содержание и основные направления регулирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.

В связи с тем, что согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» правовую основу общественного контроля составляют не только федеральные законы и иные нормативно-правовые акты России, но и нормы регионального законодательства, а также соответствующие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, то, соответственно, принципы общественного контроля могут быть формализованы на всех уровнях правовой системы Российской Федерации.

На федеральном уровне принципы общественного контроля закреплены, в частности, в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ. Важнейшим из перечисленных в данной статье принципов общественного контроля выступает принцип законности деятельности субъектов общественного контроля, который выступает, как справедливо отмечает ряд авторов, в качестве основы российского гражданского общества. ^{[6, с. 7-10]}

Вышеназванная статья не формализует понятия законности как принципа общественного контроля и не детализирует его содержания. Однако, анализ статьи 10 данного Федерального закона, посвященной формализации прав и обязанностей субъектов общественного контроля, показывает, что их деятельность строго ограничена пределами, определенными в законодательстве об общественном контроле: во-первых, данная деятельность осуществляется только в формах и в порядке, закрепленными федеральными законами; во-вторых, посещение объектов общественного контроля представителями субъектов общественного контроля осуществляется исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным и региональным законодательством об общественном контроле, а также соответствующими муниципальными нормативно-правовыми актами; в-третьих, субъектам общественного контроля вменено в обязанность соблюдать ограничения, связанные с деятельностью органов публичной власти; в-четвертых, на них возложен не определенный круг обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством.

Что же следует понимать под законностью как принципом общественного контроля в Российской Федерации?

Во-первых, законность в данном случае представляет собой особый политико-правовой режим, в рамках которого осуществляется деятельность субъектов общественного контроля, который состоит в обязанности всех субъектов права (субъектов общественного контроля, органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, деятельность, акты и решения которых выступают объектами общественного контроля и т.д.) руководствоваться нормами действующего законодательства при организации и осуществлении мероприятий общественного контроля.

Во-вторых, законность в деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации предполагает строгую иерархиизированность нормативно-правовых актов, посредством которых осуществляется правовое регулирование организации и функционирования указанных субъектов.

При этом, вершину в системе нормативно-правовых актов, посвященных организации и функционированию системы общественного контроля в России, составляют федеральные законы от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»; от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации».

Региональное законодательство об общественном контроле, как правило, представлено законами субъектов Российской Федерации об общественном контроле, а также о региональных общественных палатах. В частности, в Краснодарском крае к данным региональным законам отнесены законы Краснодарского края от 25.12.2015 № 3305-КЗ «Об общественном контроле в Краснодарском крае» и от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края».

Муниципальные нормативно-правовые акты об общественном контроле, как правило, представлены решениями органов местного самоуправления об муниципальном общественном контроле, а также о муниципальных общественных палатах (общественных палатах муниципальных образований). Так, например, к подобным нормативно-правовым актам можно отнести постановление главы администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар», а также постановление администрации Слободского муниципального района Кировской области от 07.11.2017 № 1800 «Об утверждении Положения об общественном контроле в муниципальном образовании Слободской муниципальный район Кировской области».

В-третьих, принцип законности предполагает, что акты и решения, вынесенные субъектами общественного контроля, обязательны для любых субъектов права в той мере, в которой это предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Однако, закрепление, реализация, охрана и защита законности как принципа общественного контроля в Российской Федерации связаны, как справедливо отмечает ряд авторов, ^{[4, с. 3-13; 13]} с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, определенную проблему в закреплении законности как принципа общественного контроля представляет то обстоятельство, что в научной и учебной литературе нет единого мнения относительно содержания понятия принципа законности (как в целом, так и применительно к вышеназванному институту гражданского общества).

Например, многие авторы, рассматривая содержание принципа законности, противопоставляют понятия легальности и легитимности. ^{[7, с. 38-40; 10, с. 1-20]}

В частности, В. Е. Чиркин противопоставляет легализацию как процесс установления, признания и поддержки того или иного государственного или общественного института законом (с опорой на конституцию и законодательство) процессу легитимации данных институтов, который нередко вовсе не имеет отношения к законам, а иногда и противоречит им, основываясь на признании и поддержки данных институтов большинством членов того или иного общества. ^{[18, с. 65-73]}

В тоже время, ряд авторов, напротив, считает, что имеют право на существование и развитие только те институты гражданского общества, которые поддерживают законно избранную власть. В частности, Е. В. Свинин, отмечает, что субъекты общественного контроля должны быть лояльны аппарату публичной власти и обеспечивать ее легитимность. ^{[15, с. 41-44]}

Естественно, что с таким подходом нельзя согласиться, так как институт общественного контроля как раз и направлен на то, чтобы выявлять, предупреждать и пресекать любые нарушения действующего законодательства (особенно – в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций) со стороны широкого круга объектов общественного контроля, в первую очередь – органов публичной власти, а также государственных и муниципальных организаций, но не должен являться средством искусственной легитимации аппарата публичной власти в глазах народа. Подобный негативный опыт, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, уже имел место в нацистской Германии (1933-1945 гг.) и фашистской Италии (конца 20-х – середины 40 гг. прошлого века), когда действия официальных властей осуществлялись в полном соответствии с нормами законодательства, но осуждались обществом.^[3]

В этой связи, представляется, что принцип законности в отношении деятельности субъектов общественного контроля будет соблюден только в случае, если их формирование и функционирование будет осуществляться в соответствии с нормами действующего законодательства об общественном контроле, содержание которого будет одобряться и приниматься большинством населения.

Во-вторых, важной проблемой формализации законности как принципа общественного контроля выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не закреплен в Конституции Российской Федерации. Это невыгодно, как мы уже отмечали ранее, отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти, который был закреплен и в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. ^{[3, с. 169-185]} При этом, данные конституции не только формализовали понятие народного контроля, но и закрепили его правовые основы и механизм взаимодействия органов народного контроля с органами государственной власти в СССР (РСФСР как союзной республики).

При этом, в научной и учебной литературе неоднократно высказывались предложения по формализации данного института гражданского общества в Основном законе страны. ^{[17, с. 7-15]}

В этой связи, представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, закрепив его понятие, основные принципы (включая и принцип законности), перечень объектов и субъектов (либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков), формы, виды и методы, а также механизм взаимодействия органов публичной власти с системой субъектов общественного контроля в стране.

В-третьих, определенную проблему в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля представляет то обстоятельство, что данный принцип закреплен только в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», но не упоминается ни в других федеральных законах, посвященных организации и осуществлению общественного контроля, а также в большинстве региональных законов об общественном контроле и соответствующих нормативно-правовых актах органов местного самоуправления в стране.

В этой связи, представляется необходимым, с одной стороны, закрепить систему принципов общественного контроля во всех федеральных законах, посвященных его организации и деятельности, а с другой стороны, провести работу по унификации регионального законодательства об общественном контроле и соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Данную работу следует поручить Общественной палате Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации (за счет средств федерального бюджета).

В-четвертых, значительной проблемой в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля выступает то обстоятельство, что он определен в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве «принципа законности деятельности субъектов общественного контроля», что, на наш взгляд, существенно ограничивает его содержание, так как, с одной стороны, принцип законности должен распространяться не только на деятельность субъектов общественного контроля в России, но и на механизм их организации, а с другой стороны, охватывать всех участников общественных отношений, связанных с организацией и проведением мероприятий общественного контроля в стране.

В этой связи, принцип законности в статье 6 вышеназванного Федерального закона следует определить следующим образом: «принцип законности в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля, а также организации и деятельности его субъектов».

В-пятых, важной проблемой в обеспечении закрепления и реализации законности как принципа общественного контроля в Российской Федерации выступает то обстоятельство, что вышеназванный Федеральный закон в статье 2 исключил из предмета своего ведения целый ряд объектов общественного контроля, например, деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка и т.п. (под предлогом того, что осуществление общественного контроля в отношении данных объектов будет регулироваться соответствующими федеральными законами). Однако, на сегодняшний день большинство из объектов общественного контроля, исключенных из предмета ведения вышеназванного Федерального закона, так и не урегулированы какими-либо федеральными законами. Например, федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» не закрепляют положений, посвященных организации и осуществлению общественного контроля за деятельностью в области обеспечения безопасности государства.

В этой связи, в целях обеспечения закрепления, реализации, охраны и защиты законности как принципа общественного контроля необходимо разработать и принять все федеральные законы, которыми будет осуществлено регулирование общественного контроля в отношении объектов, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В качестве альтернативного варианта можно дополнить действующие федеральные законы, посвященные организации и деятельности вышеназванных объектов общественного контроля, отдельными положениями (статьями, главами, разделами), посвященными организации и осуществлению общественного контроля в отношении данных объектов.

В-шестых, определенной проблемой в закреплении и реализации законности как принципа общественного контроля является и правовой статус нормативно-правового акта, в котором закреплены основы общественного контроля в Российской Федерации (вышеназванного Федерального закона).

Дело в том, что организация и осуществление общественного контроля в России предусмотрены в отношении всех видов органов публичной власти в стране, включая тех из них, чей правовой статус, полномочия, принципы организации и деятельности закреплены непосредственно (и только) в Конституции Российской Федерации (например, Президента Российской Федерации), либо в Конституции страны и соответствующих федеральных конституционных законах (в частности, Конституционного Суда Российской Федерации).

При этом, имеет место правовая коллизия, когда общественный контроль, предусмотренный Федеральным законом, может осуществляться в отношении органа публичной власти, организация и деятельность которого урегулированы вышестоящими по юридической силе нормативно-правовыми актами (федеральными конституционными законами и Конституцией Российской Федерации).

В этой связи, следует повысить правовой статус нормативно-правового акта, которым закреплены основы общественного контроля в России до уровня Федерального конституционного закона.

Заключение.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

1. Законность выступает одним из важнейших принципов общественного контроля, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Под ней следует понимать необходимость соблюдения норм действующего федерального и регионального законодательства, а также соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, всеми участниками общественных отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением мероприятий общественного контроля в России. При этом, законодательство об общественном контроле должно соответствовать интересам и потребностям большинства населения Российской Федерации.

2. Закрепление, реализация, охрана и защита законности как принципа общественного контроля требует разработки и реализации системы мероприятий, в том числе, направленных на закрепление данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации, универсализацию законодательства об общественном контроле (особенно – в части закрепления системы его принципов, включая принцип законности), разработку и принятие федеральных законов, посвященных организации и осуществлению общественного контроля в отношении объектов, выведенных из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

3. Требует разрешения правовая коллизия относительно того, что правовой статус вышеназванного Федерального закона ниже правового статуса нормативно-правовых актов, закрепляющих основы организации и деятельности ряда видов органов публичной власти в Российской Федерации (путем закрепления правовых основ общественного контроля в стране на уровне не ниже Федерального конституционного закона).