Проблемы реализации принципа законности сотрудниками полиции при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Сидоров Эдуард Томович кандидат юридических наук профессор, кафедра административного права и административной деятельности полиции, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя 143615, Россия, Московская область, область, г. Рузский Район, Старотеряево,, ул. Моф Мосу Мвд, 1 Sidorov Eduard Tomovich PhD in Law Professor, Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Police, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 143615, Russia, Moscow region, region, Ruzsky District, Staroteryaevo,, Mof Mosu Mia str., 1 Eduard-Sidorov1965@yandex.ru Другие публикации этого автора

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях играют важную роль в административно-юрисдикционной деятельности полиции. Ведомственная статистика свидетельствует, что при выявлении административных правонарушений, которые посягают на такие объекты общественных отношений, как общественный порядок и общественная безопасность в 70 % случаев применяются меры административно-процессуального обеспечения, предусмотренные 27 Главой Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Наиболее часто органы внутренних дел используют доставление (ст. 27.2 КоАП РФ), административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ), личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7), досмотр транспортных средств (ст. 27.9 КоАП РФ), изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ).

Перечисленные в ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ меры применяются «в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении…» ^[1].

П. В. Мешков в своих работах правильно отмечает такую черту, присущую этим мерам, как «…способность быстрого реагирования на возникающие правоотношения при совершении административных правонарушений» ^{[12, с. 52−55]}.

В. Р. Кисин еще в 1983 году сформулировал такие цели их применения, как: «…создание принудительным путем условий для установления факта правонарушения и личности правонарушителя, обнаружения, фиксации и исследования доказательств, необходимых для установления объективной истины по административному делу, создание иных условий для рассмотрения дела о правонарушении» ^{[10, с.26]}.

Конечной целью применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, по мнению А. Ю. Соколова, является: «…создание условий для наиболее эффективного осуществления данного вида административно-юрисдикционного производства» ^{[18, с.53]}.

При этом меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут существенно ограничивать права и свободы граждан.

Так Конституционный Суд России, рассматривая дело по жалобе лица без гражданства Н.Г. Мсхиладзе, назвал такие меры обеспечения, как: «доставление, административное задержание, привод, помещение иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России в форме принудительного выдворения за пределы России, в специальное учреждение принудительными мерами ограничения свободы» ^[5].

Такой же позиции придерживается и Верховный Суд России, указав, что, в частности, применение такой меры, как доставление должно применяться «лишь в исключительных случаях, если без применения указанных мер невозможно достижение вышеуказанных целей» ^[6]. При этом неблагоприятные погодные условия, отсутствие у должностного лица бланков протоколов, по мнению Верховного Суда России не могут служить основанием для законности применения этой меры.

Вот почему для обеспечения принципа законности при проведении большинства из рассматриваемых мер законодателем предъявляется такое требование при их проведении, как участие понятых. С 2014 года действующее законодательство предусматривает проведение видеосъемки процессуальных действий (кроме личного досмотра) вместо участия понятых.

Все это свидетельствует о важности правильного толкования и применения законодательства, регулирующего основания и процессуальный порядок осуществления данных мер в правоохранительной деятельности полиции. Поэтому не случайно в статье 1.6 КоАП РФ прямо установлено требование по обеспечению законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением. Данное требование сформулировано в виде принципа, т.е. основополагающего (базового) положения при осуществлении данного вида деятельности. Под законностью в широком смысле слова можно понимать режим строгой и точной реализации нормативно-правовых предписаний всеми участниками, вовлечёнными в урегулированные нормами права общественные отношения.

По мнению Г.В. Минха, «законность – это требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним» ^{[13, с. 11]}.

Аналогичной позиции придерживаются и В.М. Шамаров, Х.Х. Лойт и А.В. Никифоров, которые говорят о содержании законности, как «о точном и неуклонном исполнении законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами» ^{[19, с.7]}.

По нашему мнению, наиболее точное и лаконичное определение в свое время было сформулировано А. П. Кореневым, который писал, что «принципы законности – это основополагающие идеи, выражающие содержание законности, а требование это то, чего требует законность, т.е. правовые предписания, соблюдение и исполнение которых в управленческой деятельности делает последнюю законной» ^{[11, с.242]}.

В то же время, как правильно отмечается в работе Черкасовой Е.К. и Сабитовым Р.Р. «коллизии и иные дефекты нормативных правовых актов, регламентирующих процессуальный порядок и оформление данных мер, а также отсутствие единого понимания оснований, целей и условий применения отдельных мер принуждения приводят к нарушению действующего законодательства, прав граждан, совершению тактических ошибок сотрудниками органов внутренних дел» ^{[20, с.4]}.

Таким образом, по нашему мнению, реализация законности сотрудником полиции при проведении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях осуществляется через соблюдение и исполнение им установленных законодательством требований. Для достижения этой важной цели, действующее законодательство должно детально, непротиворечиво и недвусмысленно устанавливать требования к поведению должностного лица, применяющего административное принуждение, а также и механизм контроля за выполнением принятых правил. От должностного лица, в свою очередь, требуется знание законодательства, правильное его толкование и исполнение. К сожалению, ни по одному из описанных элементов системы законности, в настоящее время, нельзя представить радужной картины. Главная причина возникающих проблем при соблюдении сотрудником полиции законности при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях заключается, по нашему мнению, в деталях.

В данной статье автором сделана попытка сформулировать ряд проблем, имеющих место в административном законодательстве и требующих решения для укрепления законности в деятельности сотрудников органов внутренних дел.

Для реализации данного принципа необходимо соблюдение, как материальных норм, так и процессуальных, что означает использование мер административно-процессуального обеспечения только при наличии законных оснований и целей их применения и соблюдения порядка проведения.

Так, например, при проведении досмотра транспортного средства предложение сотрудника полиции гражданину выйти из досматриваемого автомобиля, предусмотренное п. 93.1 Административного регламента может носить только рекомендательный характер. Поэтому отказ водителя или пассажира выйти из салона автомобиля не является административным правонарушением, предусмотренным ч.1 ст. 19.3 КоАП РФ. На это прямо указывает Верховный Суд Российской Федерации ^[7].

С другой стороны, не достижение цели применения меры административно-процессуального обеспечения не может обязательно означать незаконность действий полицейского, применившего эту меру и существенно ограничившего свободу гражданина. Так целью проведения административного задержания является составление должностным лицом органа внутренних дел протокола об административном правонарушении. Если при этом он не будет составлен, например, вследствие отсутствия события административного правонарушения, можно ли считать административное задержание незаконным? Данный вопрос являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 г. № 9-П указал, что «правомерность задержания, не предполагают, что компетентное должностное лицо уже в момент задержания должно иметь доказательства, достаточные для разрешения дела по существу» ^[4]. Но при этом, Конституционный Суд России указал на соблюдение материальных и процессуальных норм, установленных законодательством. То есть, административное задержание может применяться к лицу, привлекаемому к административной ответственности только в целях, предусмотренных административным законодательством, которые содержатся в ч.1 ст. 27.3 КоАП РФ, срок задержания не должен быть превышен и обязательно должны быть составлены необходимые процессуальные документы, независимо от того будет ли установлено событие и состав административного правонарушения.

Также хотелось бы обратить внимание на следующий важный момент. В правоохранительной деятельности должностные лица полиции сталкиваются с ситуациями, когда задержанное лицо доставляется в дежурную часть территориального органа МВД России, но при этом не помещается в специально отведенное для административно задержанных лиц помещение, как того требует ст. 27.6 КоАП РФ. В течение какого срока лицо может находиться в служебном помещении органов внутренних дел, не являясь, строго говоря, задержанным? В свете разъяснений, представленных Конституционным Судом России от 17.11.2016 №25-П «По делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ в связи с жалобой гражданина Е.С. Сизикова» и последующем изменении редакции ч.4 ст. 27.5 КоАП РФ Федеральным законом от 29.12.2017 №456-ФЗ, сроки пребывания лица не должны превышать, содержащиеся в ст. 27.5 КоАП РФ.

Реализация принципа законности должностным лицом полиции, применяющим рассматриваемые меры принуждения, также предполагает и соблюдение требования гласности. Требование гласности реализуется путем обеспечения свободного доступа граждан и представителей средств массовой информации к результатам управленческой деятельности органов внутренних дел, в том числе и правоохранительной.

В то же время эти действия не должны разглашать охраняемую законом государственную, военную, коммерческую тайну, тайну частной жизни участников производства по делам об административных правонарушениях. При открытом рассмотрении дела участники производства и лица присутствовавшие вправе самостоятельно решать о письменной фиксации или аудиозаписи хода рассмотрения дела. Что же касается видеозаписи или трансляции в сеть «Интернет», то данные действия могут быть запрещены должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении на основании ч.3 ст. 24.3 КоАП РФ.

Меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях применяются в целях в соответствие с ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ привлечения виновного лица к административной ответственности, а основанием их проведения является наличие состава административного правонарушения. При этом ряд специалистов считает, что уполномоченное должностное лицо уже на этом этапе должно владеть и информацией об отсутствии обстоятельств исключающих производство по делу.

По нашему мнению, данное утверждение является спорным по следующим причинам. При составлении протокола о проведении мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, которое является обязательным, должностное лицо возбуждает административное производство (п.2 ч.4 ст. 28.1 КоАП РФ). На этот момент сотрудник полиции может и не знать о наличии обстоятельств, исключающих производство по делу. Более того, если сотруднику полиции такие обстоятельства заранее известны, он в соответствие с действующим законодательством не вправе вообще применять меры административно-процессуального обеспечения. Исключением является только применение мер, при выявлении административного правонарушения, связанного с управлением транспортного средства лицом, не достигшем возраста административной ответственности (ч.3 ст. 24.5 КоАП РФ). В этой конкретной ситуации закон обязывает сотрудника полиции провести необходимые меры обеспечения, например, отстранить от управления транспортным средством, применить задержание транспортного средства, а после этого вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

В то же время следует отметить, что в практической деятельности органов внутренних дел такие ситуации, когда необходимо применить меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отношении лица, которому на этот момент еще не исполнилось 16 лет, встречаются повсеместно и решать их приходится фактически за рамками правого поля. В качестве примера можно привести следующий.

Так, при привлечении к административной ответственности законных представителей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.22 КоАП РФ, необходимо установить тот факт, что несовершеннолетнее лицо (до 16 лет) находится в состоянии опьянения. Так, как данное обстоятельство входит в предмет доказывания в этом составе административного правонарушения, Суд Чукотского автономного округа для установления нахождения несовершеннолетнего в состоянии опьянения затребовал акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения (Решение Суда Чукотского автономного округа от 26.03.2019 по делу №7-11/2019).

Таким образом, составляя протокол о направлении на медицинское освидетельствование несовершеннолетнего, которому не исполнилось 16 лет, сотрудником полиции возбуждается производство в отношении лица, которое в силу своего возраста не является субъектом административной ответственности.

Подобная правовая ситуация возникает и тогда, когда несовершеннолетнее лицо, которому исполнилось 14 лет на момент совершения противоправного деяния, еще не достигло 16 лет совершило, например, правонарушение, предусмотренное ст. 7.27 КоАП РФ «Мелкое хищение». Подросток из торгового зала магазина вынес товар, причинив ущерб на сумму до 2500 рублей. Прибывшие сотрудники полиции применяют к подростку такие меры обеспечения, как личный досмотр, изъятие вещей и доставление в дежурную часть территориального органа внутренних дел с составлением соответствующих протоколов. Таким образом, возбуждается производство по делу об административном правонарушении.

В этой ситуации события будут развиваться по одному из двух сценариев.

В первом случае дело будет прекращено (как правило, без составления протокола о применении меры обеспечения и постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении).

Второй сценарий будет иметь место, если в действиях подростка будет усмотрен состав преступления, предусмотренный ст. 158 Уголовного кодекса Российской Федерации. В этом случае процессуальными основаниями для решения вопроса о возбуждении уголовного дела будут служить составленные протоколы о применении данных административно-процессуальных мер (протокола личного досмотра, протокола изъятия вещей). И тогда может возникнуть ситуация, которую описывает В.С. Балакшин в своих работах. Он правильно отмечает, что «проблема использования в уголовно-процессуальном доказывании материалов, полученных в рамках административного процесса, остается нерешенной. С другой стороны, сами административные материалы не являются безупречными, так как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено в этом случае применение мер, предусмотренных главой 27 КоАП РФ» ^{[8, с.91-101]}.

Следствием этого может быть исключение из уголовного дела и процесса доказывания всех материалов, полученных при проведении административно-процессуальных действий, что приведет к утрате базовых доказательств и лишит дело судебной перспективы. В итоге мы видим проблему, требующую разрешения не только в рамках административно-процессуального законодательства, но и затрагивающие уголовно-процессуальные правоотношения.

П.Н. Смоляковым также исследовавшим такие категории дел правильно указывается, что в этих случаях «в жалобах, подаваемых на приговоры и иные акты уже в уголовном судопроизводстве, приводятся доводы о нарушении КоАП РФ…» ^[17].

Все это свидетельствует о правовом регулировании данных ситуаций и необходимости изменения редакции правовой нормы, находящейся в ч.3 ст. 24.5 КоАП РФ. Она должна более широко регулировать возникающие в правоприменительной практике ситуации, возникающие с участием лиц, которые не достигли возраста административной ответственности.

Вторая проблема, на которую хотелось бы обратить внимание, заключается в следующем. А. Ю. Соколов в 2012 году в своих работах отмечал, что перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, перечисленных в ст. 27.1 КоАП РФ является исчерпывающим. Данная позиция нам представляется правильной. Именно КоАП РФ содержит и материальные нормы и процессуальные, определяющие не только цели и основания применения данных мер, но и процессуальный порядок их проведения. Только таким образом можно обеспечить законность применяемых мер этого вида административно-правового принуждения. К сожалению, современная государственная политика в сфере административной деликтологии пошла другим путем. Это находит свое выражение в следующем.

Во-первых, неоднородны нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах и регулирующие виды мер административно-процессуального обеспечения, перечень которых содержится в ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ. Как отмечается Н.А. Дудиной «на сегодняшний день в российском законодательстве содержится более 15 видов различного рода досмотровых мероприятий физического лица и вещей, находящихся при нем» ^{[9, с. 41 - 44]}. Эти виды досмотровых мероприятий установлены в различных нормативных правовых актах. При этом сами процессуальные нормы, регулирующие порядок проведения личного досмотра не отличаются особенной конкретикой. Например, из правовых норм, содержащихся в ст. 27.7 КоАП РФ непонятно, вправе ли должностное лицо, проводящее это мероприятие, обследовать тело досматриваемого лица или пределами его полномочий является обследование только одежды. Отсюда и неоднозначность мнений специалистов. Так некоторые из них считают, что обследование тела досматриваемого лица должно проходить в присутствие медицинского работника.

Достаточно неопределенна формулировка такого требования, как «конструктивная целостность». Например, при обследовании одежды досматриваемого лица можно ли разрезать прокладку, если есть подозрение, что под ней находятся, например, наркотические вещества? Выйдут ли такие действия должностного лица за пределы его полномочий?

Понятно, что это не способствует укреплению законности, т.к. в законодательстве отсутствуют правовые нормы, которые содержали бы универсальные правила их проведения и документальное оформление. При этом зачастую, низкая правовая грамотность отдельных сотрудников полиции ситуацию только усугубляет.

Во-вторых, стали вводится меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не в КоАП РФ, а в другие законодательные акты, не содержащие процессуальные нормы, которые должны были бы регламентировать порядок проведения таких мер. В качестве примера можно назвать вскрытие транспортного средства.

Так Федеральным законом от 21.12.2021 № 424-ФЗ внесшим изменения в ФЗ № 3-ФЗ «О полиции» в ст. 15.1 установлена новая мера административно-правового принуждения в виде «вскрытия транспортного средства» ^[3]. В законе не раскрывается содержание данной меры административно-правового принуждения, что позволяет ее различные трактовки, как учеными, так и правоприменителями. Вскрытие транспортного средства сотрудник полиции вправе применять на основании п.5 ч.1 ст. 15.5 ФЗ «О полиции» «…если имеются основания полагать, что совершившее данное правонарушение лицо находится в состоянии опьянения». Целью же является «…для применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении», например для последующего отстранения от управления и освидетельствования на состояние алкогольного опьянения. При этом возникают закономерные вопросы. Является ли вскрытие мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении? Какой процессуальный порядок ее проведения? Требуется ли участие понятых, если в последующих действиях – отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения их присутствие прямо установлено законом.

Рядом специалистов высказывается позиция, что вскрытие транспортного средства является новой формой досмотра транспортного средства, что, на наш взгляд, достаточно спорно ^[16].

По нашему мнению вскрытие транспортного средства не может быть одной из форм досмотра в силу того, что одним из требований, предъявляемых в ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ к досмотру транспортного средства, является недопустимость нарушения конструктивной целостности транспортного средства. По нашему мнению, это требование не согласуется с самим понятием «вскрытие». Так в соответствии с разъяснениями, содержащимися в толковом словаре русского языка понятие «вскрыть» означает - открыть, сломав, разорвав, разъединив что-нибудь ^{[14, с.445]}.

Кроме того, проведение досмотра транспортного средства требует участия понятых (ч. 1 ст. 27.9 КоАП РФ). В то время как правовые нормы, регулирующие вскрытие транспортного средства не предусматривают такой процедуры.

Ряд мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях вводится в правоприменительную практику на основе подзаконных нормативных правовых актах, что прямо противоречит правовой норме, содержащейся в ч.1 ст. 1.6 КоАП РФ, в соответствие с которой «Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом» ^[1].

Речь идет о такой мере как запрещение эксплуатации транспортного средства, которое содержится в п. 258 Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения, утвержденного Приказом МВД России № 664 от 23.08.2017. Статьей 19 Федерального закона №196-ФЗ от 10.12.1995 «О безопасности дорожного движения» такая мера предусмотрена, но по нашему мнению это свидетельствует лишь о недостатках юридической техники в этом законодательном акте ^[2]. Данная мера была в 2014 году исключена из КоАП РФ и введение ее подзаконным нормативным правовым актом прямо противоречит этому федеральному закону.

Кстати говоря, сотрудниками ГИБДД данная мера не применяется в практической деятельности, а при наступлении оснований предусмотренных п. 258 ими осуществляется задержание транспортного средства.

Все это свидетельствует о том, что концепция административно-правового принуждения в области мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях требует существенного пересмотра и осмысления. В предлагаемом в настоящее время проекте Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подготовленном Минюстом России (ПКоАП РФ) (ID проекта 02/04/01-20/00099061) рассматриваемые меры включены в 4 Главу «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях». К сожалению, ряд правовых норм, являющиеся предметом исследования в данной статье и требующие изменения благополучно перекочевали и в проект ПКоАП РФ, даже такая, которая предусматривает применение кинозаписи. При этом, даже изменения в законодательстве, как показывает практика, не гарантирует их правильное толкование и применение. Для укрепления законности при применении мер обеспечения производства об административных правонарушениях, по нашему мнению, требуется разработка административных процедур, в которых и должен содержаться алгоритм действий должностного лица, применяющего конкретный вид меры административного принуждения. При этом данные процессуальные действия должны носить обязательный характер для чего их следует устанавливать нормативными правовыми актами.

В результате проведенного исследования были сформулированы следующие выводы.

1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые применяют органы внутренних дел при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности, существенно ограничивают права и свободы граждан.

2. Сотрудники полиции, осуществляющие свои властные полномочия, могут их применять только на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который содержит как административно-правовые, так и административно-процессуальные нормы.

3. Другие законы и подзаконные акты не должны содержать мер административно-процессуального обеспечения, которые не урегулированы КоАП РФ.

4. Правоприменительная практика органов внутренних дел в области привлечения граждан к административной ответственности показывает необходимость в разработке административных процедур применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

5. Данные административные процедуры (процедура проведения личного досмотра, процедура проведения досмотра транспортного средства и др.) должны быть закреплены в нормативных правовых актах и детально регламентировать порядок их проведения.