Централизм и Децентрализация как Принцип общественного Контроля в Российской Федерации

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Поркашян Маргарита Артуровна студент, кафедра "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет" в городе Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Porkashyan Margarita Arturovna Student, Department of "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru Другие публикации этого автора

Спектор Людмила Александровна кандидат юридических наук заведующая кафедрой "Теория государства и права", Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет» в г. Шахты 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147 Spektor Lyudmila Aleksandrovna PhD in Law Head of the Department "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University in Shakhty 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147 niipg2010@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Анализу вопросов организации и деятельности института общественного контроля посвящены многочисленные работы С. А. Авакьяна, ^{[1, с. 3-17]} Е. В. Бердниковой, ^[2] Н. С. Бондаря, ^[3] В. В. Гриба, ^{[5, с. 3-13]} Л. Ю. Грудцыной, ^{[6, с. 62-71]} А. А. Клишаса, ^{[8, с. 47-55]} Г. Н. Комковой, ^{[9, с. 11-19]} Л. Ю. Михеевой, ^{[10, с. 113-117]} Т. Я. Хабриевой, ^{[15, с. 5-10]} Г. Н. Чеботарева, ^{[17, с. 62-65]} В. Е. Чиркина, ^{[18, с. 3-7]} и ряда иных авторов. Ряд исследований в отечественной учебной и научной литературе затрагивает вопросы принципов общественного контроля, в частности, работы А. И. Землина, ^{[7, с. 34-40]} С. Л. Нужновой, ^{[11, с. 89-92]} О. А. Околёсновой, ^{[12, с. 64-77]} О. Г. Савицкой, ^{[14, с. 43-46]} и некоторых иных ученых. Однако, доля исследований, посвященных критическому анализу закрепленных в действующем законодательстве принципов общественного контроля, необходимости внесения изменений в их перечень, представляется недостаточной, что и обусловило выбор темы настоящего научного исследования, целью которого является не только формализация и обоснование необходимости включения в действующее законодательство принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля, но и выявление и формализация основных проблем, препятствующих реализации указанного принципа данного института гражданского общества, разработана и обоснование системы мероприятий по их разрешению, в том числе, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.

Достижение указанной цели исследования предполагает реализацию ряда научных задач, в частности: 1) анализ понятия и содержания принципов общественного контроля в Российской Федерации; 2) исследование перечня указанных принципов, закрепленного в законодательстве об общественном контроле, в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; 3) обоснование необходимости дополнения указанного перечня новыми принципами (с формализацией и указанием авторских определений их названий и содержания); 4) анализ содержания принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля; 5) выявление основных проблем, препятствующих реализации указанного принципа; 6) разработка и обоснование системы мероприятий по их разрешению, в том числе, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.

Основной текст.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа страны как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. При этом, народ вправе осуществлять свои властные полномочия как непосредственно, например, через институты свободных выборов и референдумов, так и опосредованно, в частности, через деятельность органов публичной власти. Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане Российской Федерации, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации могут осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, которые наделены федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий.

Данный институт гражданского общества хоть и был формализован в федеральном законодательстве сравнительно недавно, начиная с 2005 года, но ему предшествовал многолетний опыт функционирования института народного контроля власти в СССР (и РСФСР как его союзной республики).

Организация и деятельность института общественного контроля строится на основе определенной системы принципов - основных, наиболее общих начал, определяющих содержание и основные направления регулирования данного института гражданского общества в Российской Федерации.

Российское законодательство на федеральном уровне закрепило основные принципы общественного контроля в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данные принципы по признаку их воздействия на процесс осуществления общественного контроля можно классифицировать на несколько групп: 1) принципы организации общественного контроля (в эту группу, в частности, следует отнести приоритет прав и законных интересов человека и гражданина, добровольность участия в осуществлении общественного контроля, многообразие форм общественного контроля); 2) принципы осуществления общественного контроля (в число которых входят, например, публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов, недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий).

На региональном уровне принципы общественного контроля закреплены в законах субъектов общественного контроля, регулирующих вопросы организации общественного контроля в соответствующих регионах, а также общественных палат данных субъектов Российской Федерации. При этом, в большинстве региональных законов число принципов общественного контроля и принципов формирования и осуществления деятельности региональных общественных палат существенно ниже, чем в федеральном законодательстве. Так, в Законе Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края» в качестве принципов формирования и деятельности Общественной палаты Краснодарского края закреплены: 1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; 2) законность; 3) равенство прав институтов гражданского общества; 4) самоуправление; 5) независимость; 6) открытость и гласность. ^[13]

При этом, в разных субъектах Российской Федерации перечень принципов общественного контроля и принципов организации и деятельности региональных общественных палат (закрепленный в региональном законодательстве) не совпадает.

Однако, представляется, что перечень принципов общественного контроля, закрепленный в законодательстве, требует дополнения новыми принципами в силу ряда причин: во-первых, он должен включать в себя основные, наиболее общие начала, необходимые и достаточные для определения содержания и основных направлений регулирования данного института гражданского общества в Российской Федерации; во-вторых, данный перечень должен соответствовать основным принципам организации и деятельности органов публичной власти, чья деятельность, акты и решения составляют основную массу объектов общественного контроля.

В этой связи, перечень принципов общественного контроля, закрепленный, в частности, в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», следует дополнить, например, следующими принципами: этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля; ответственности (как представителей субъектов общественного контроля, так и объектов общественного контроля, а также их должностных лиц); централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля.

В рамках настоящего научного исследования рассмотрим один из важнейших (из предлагаемых) принципов общественного контроля – централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля.

При этом, под централизмом в организации и деятельности субъектов общественного контроля следует понимать концентрацию вопросов координации процессов формирования и функционирования одних субъектов общественного контроля в руках других субъектов общественного контроля (например, Общественной палаты Российской Федерации), , что позволяет говорить о формировании системы общественного контроля.

Однако, может возникнуть вопрос относительно того, насколько централизм в вопросах организации и деятельности субъектов общественного контроля соотносится с принципом их самостоятельности и независимости. Анализ статьи 6 вышеназванного Федерального закона показывает, что в ней закреплены независимость и самостоятельность субъектов общественного контроля лишь от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. То есть, субъекты общественного контроля независимы и самостоятельны лишь от тех субъектов, деятельность, акты и решения которых выступают в качестве объектов общественного контроля.

В тоже время, анализ федерального и регионального законодательства об общественном контроле, а также соответствующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, показывает, что определенные элементы централизма в организации и деятельности субъектов общественного контроля закреплены в указанных нормативно-правовых актах.

Например, в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата России принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, а также формирует общественные советы по проведению независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Кроме того, анализ действующего законодательства об общественном контроле позволяет утверждать о том, что субъекты общественного контроля находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости, которая несет не только нисходящий, но и восходящий характер. В частности, изучение порядка формирования Общественной палаты Российской Федерации показывает, что на основании статьи 8 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» 89 членов Общественной палаты Российской Федерации избираются путем тайного альтернативного голосования общественными палатами субъектов Российской Федерации (по 1 представителю от каждого региона страны из числа членов общественных палат данных субъектов России).

Децентрализация рассматривается в учебной и научной литературе в нескольких аспектах: как принцип управления, как способ (метод) управленческого воздействия; как управленческий режим; как форма организации публичной власти; как процесс распределения и реализации полномочий; как элемент организационной структуры публичного управления. ^[16]

Применительно к организации и деятельности субъектов общественного контроля под децентрализацией следует понимать закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

Например, общественные палаты субъектов Российской Федерации наделены широким перечнем полномочий, которые они осуществляют самостоятельно без вмешательства как органов публичной власти, так и Общественной палаты Российской Федерации.

В частности, Общественная палата Краснодарского края на основании Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края» наделена, например, полномочиями по экспертизе проектов законов Краснодарского края и проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Краснодарского края, проектов правовых актов органов местного самоуправления в Краснодарском крае.

В свою очередь, Общественная палата Российской Федерации наделена значительным числом полномочий, большая часть из которых закреплена в федеральных законах от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Однако, закрепление и реализация принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, определенную проблемой в определении необходимого и достаточно перечня принципов общественного контроля является отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации. Это обстоятельство, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[4, с. 167-185]} невыгодно отличает институт общественного контроля от института народного контроля власти в РСФСР, который был закреплен в Конституции РСФСР.

Во-вторых, значительной проблемой является отсутствие закрепление принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля в перечне принципов общественного контроля, закрепленном в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

В-третьих, важной проблемой в закреплении и реализации принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля выступает отсутствие закрепления в российском законодательстве понятия системы субъектов общественного контроля. Более того, анализ главы 2 вышеназванного Федерального закона показывает, что в ней не закреплено понятие субъектов общественного контроля, не указан перечень признаков, их идентифицирующих. Приведенная в статье 9 данного Федерального закона классификация субъектов общественного контроля также двусмысленна: с одной стороны, в части 1 перечисляются субъекты общественного контроля (начиная с Общественной палаты Российской Федерации и заканчивая общественными советами при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации), а с другой стороны, в части 2 перечисляются различные виды организационных структур общественного контроля (при этом, не понятно являются ли данные структуры разновидностью субъектов общественного контроля, либо нет).

В-четвертых, определенной проблемой в закреплении и реализации принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля выступает отсутствие закрепления в российском законодательстве системы оценки эффективности и результативности мероприятий общественного контроля, проводимых его субъектами, что не позволяет, с одной стороны, ранжировать их по степени соотношения затрат на их проведение к стоимости выявленных нарушений, а с другой стороны, увеличивать финансирование организации и проведения тех мероприятий общественного контроля, которые показали наибольшую эффективность и результативность.

Заключение.

Для разрешения вышеназванных проблем, связанных с закреплением и реализацией принципа централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля, следует реализовать систему мероприятий по их разрешению (в том числе, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации), в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, детализировав в ней понятие, формы, перечень субъектов и объектов общественного контроля, либо признаков, их идентифицирующих, а также состав принципов общественного контроля, включив в него и принцип централизма и децентрализации в организации и деятельности субъектов общественного контроля. Это позволит, с одной стороны, унифицировать федеральное и региональное законодательство, а также муниципальные нормативно-правовые акты об общественном контроле, создав универсальное правовое поле для регулирования и развития данного института гражданского общества, а с другой стороны, повысит уровень легитимности деятельности субъектов общественного контроля в глазах граждан России.

Во-вторых, следует дополнить перечень принципов общественного контроля, закрепленный в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», принципом централизма и децентрализации, под которым следует понимать сочетание в организации и деятельности субъектов общественного контроля централизма (концентрации вопросов координации процессов формирования и функционирования одних субъектов общественного контроля в руках других субъектов общественного контроля, а также их взаимосвязанности и взаимозависимости в рамках системы общественного контроля) и децентрализации (рассредоточения полномочий по организации и проведению мероприятий общественного контроля между различными уровнями субъектов общественного контроля и иных организационных структур общественного контроля).

В-третьих, в главе 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует закрепить понятие субъекта общественного контроля и перечень идентифицирующих его признаков, уточнив, являются ли организационные структуры общественного контроля разновидностью его субъектов.

В-четвертых, в действующем законодательстве об общественном контроле необходимо формализовать понятие системы субъектов общественного контроля, наделив в рамках закрепления и реализации принципа централизма и децентрализации Общественную палату Российской Федерации системой полномочий по координации деятельности иных разновидностей субъектов общественного контроля, оказанию им организационно-правовой, технической и материальной поддержки в части организации и проведения мероприятий общественного контроля. Эти полномочия позволят компенсировать определенную зависимость Общественной палаты России от региональных общественных палат в связи с упомянутым выше порядком ее формирования, когда большая часть членов Общественной палаты страны состоит из членов общественных палат субъектов Российской Федерации. Аналогичным образом следует закрепить и соответствующие полномочия региональных общественных палат по отношению к муниципальным общественным палатам (советам), а также иным организационным структурам общественного контроля, осуществляющим свою деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В-пятых, в рамках закрепления и реализации принципа централизма и децентрализации в нашей стране следует закрепить в законодательстве об общественном контроле систему оценки эффективности и результативности мероприятий общественного контроля, проводимых его субъектами, наделив Общественную палату Российской Федерации полномочиями по координации процессов оценки эффективности и результативности организуемых и проводимых мероприятий общественного контроля любыми разновидностями субъектов общественного контроля, а также иных организационных структур общественного контроля.