Трансатлантические отношения в сфере безопасности: проблемы релевантности НАТО

Сосницкая Виктория Дмитриевна студент, кафедра мировых политических процессов, Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, ул. Проспект Вернадского, 76Б Sosnitskaia Viktoriia Student, Chair of Global politics, Moscow State Institute of International Relations 76B Prospekt Vernadskogo str., Moscow, 119454, Russia 17.vs@mail.ru

С середины прошлого столетия проблема обеспечения европейской безопасности стала неразрывно связана с существованием Североатлантического альянса. Военно-политический блок НАТО, созданный 9 апреля 1949 года десятью европейскими государствами, Канадой и США, обозначал своей целью отражение всех угроз, которым могут подвергнуться члены Альянса извне.^[1] На протяжении своего существования НАТО не раз сталкивался с новыми вызовами, к которым приходилось адаптироваться заново, принимая новые концепции стратегии блока и формируя новые цели. Но так или иначе Альянс всегда придерживался своего основного принципа коллективной обороны, закрепленном в Статье № 5 Вашингтонского договора, обязывающий всех подписавших договор защищать друг друга в случае, если национальная безопасность хоть одного из них окажется под угрозой. НАТО связывает два континента, являясь альянсом государств от Европы до Северной Америки и обеспечивает тем самым возможность их прямого сотрудничества и консультаций в вопросах безопасности.

Последняя Стратегическая концепция, где отражены обновленные ценности и цели Альянса была разработана в 2022 году во время саммита в Мадриде. ^[2] Новые цели сформулированы с учетом нынешней политической обстановки и основаны на тех же трех базовых принципах, что и Концепция 2010 года, которые за все это время не потеряли свою актуальность: коллективная оборона, обеспечение безопасности на основе сотрудничества и кризисное регулирование. Также за основу взяты и договоренности, достигнутые на Брюссельском саммите 2021 года и рекомендации по повестке дня 2030. ^[3]

Тем не менее, несмотря на регулярное обновление повестки, Альянс не смог избежать вызовов изнутри, связанных со взаимоотношениями США и Европы. В разные периоды истории американская администрация и лидеры европейских стран видели в существовании НАТО разные цели, что неизбежно приводило к кризисам и внутренней дестабилизации объединения. Автор данной статьи ставит перед собой цель выявить кризисы НАТО, с которыми Альянс в итоге не справился или не справляется на данный момент, что могло бы послужить весомым аргументом в поддержку тезиса о снижении релевантности НАТО как объединения, действительно выполняющего свою первичную функцию – обеспечение безопасности в трансатлантическом регионе и, в основном, в Европе.

Система европейской безопасности

Основы современной системы Европейской безопасности были заложены окончившим сложный период Тридцатилетней войны Вестфальским миром, заключенным в 1648 году. Он отражал такие базовые положения как взаимное соблюдение суверенитета, признание странами друг друга и невмешательство во внутренние дела. Однако это вызывало противоречия между защитой собственных национальных интересов, обеспечением безопасности стран и соблюдением этих положений. Следующая попытка геополитического переустройства пришлась на период окончания Наполеоновских войн. Венский конгресс 1815 года не принес желанного мира на европейский континент, а на фоне решений конгресса между государствами-победителями возникли новые противоречия, которые и переформировали политический облик Европы. Особенно этим процессам способствовало объединение Италии и Германии в единые государства и бельгийская революция. Окончание Первой мировой войны закрепил Версальский мирный и еще ряд договоров, которые создали новый геополитический порядок. Базой для него все еще оставалась вестфальская система международных отношений, которая хоть и служила стабилизатором закрепленных взаимоотношений между победителями и побежденными, но при этом уже не раз успела доказать неэффективность существующих институтов. Во-первых, поиску новых путей решения вопроса безопасности европейского пространства поспособствовало прочное установление демократических ценностей. Европейское общество больше не могло координироваться только волей политической элиты, в послевоенный период особенно обострился спрос на демократизацию международной политической системы. Во-вторых, массовое осознание катастрофических последствий Первой мировой войны всколыхнуло общество и подтолкнуло к созданию более надежного института по обеспечению всеобщей безопасности. ^[4]

Так, учитывая предложение Великобритании о создании международной организации, выдвинутом еще в 1915 году, во имя сохранения мира и обеспечения безопасности, 10 января 1920 года Версальским договором было закреплено создание первой всемирной организации – Лиги Наций. Членами Лиги были больше 50 государств, поэтому можно говорить о том, что эта система обеспечивала глобальную безопасность и ответственность за ее поддержание. Несмотря на то, что сама идея создания Лиги Наций принадлежала американскому президенту Вудро Вильсону, в итоге США не ратифицировали Версальский мирный договор, одним из положений которого и была реализация Лиги. После Первой мировой войны европейская система безопасности подверглась сильному влиянию США, поэтому отказ американской администрации от участия в организации сильно пошатнул, сложившийся порядок.В основном отказ Америки связан с тем, что проект договора, предложенный Вудро Вильсоном, не носил взаимовыгодный характер и скорее отображал желание США играть главенствующую роль и распространить свое влияние глубже в европейский регион и экономически привязать Европу. Кроме того, в планах Америки было включение Германии в состав организации, чего европейские государства, перед жителями которых еще вполне ясно стояла картина недавней войны, принять никак не могли. Как ни странно, против этого проекта выступала и американская общественность, которая полагала, что новый договор может стать фактором, ограничивающим свободу и независимость США. Так, игнорируя усилия президента, Сенат Версальский договор не ратифицировал. ^[5]

Лига Наций просуществовала недолго, пережив Вторую мировую войну, она сменилась Организацией Объединенных Наций (далее – ООН), куда уже изначально вошло 50 стран плюс Польша, которая не смогла прибыть на конференцию в Сан-Франциско в 1945 году. Сейчас же в организации насчитывается 193 страны-участницы. Однако из-за образовавшейся после Второй Мировой Войны биполярной системы международных отношений, такая глобальная и универсальная организация оказалась не способна проблему обеспечения европейской безопасности. Теперь, после того как мир разделился на два идеологически и политически разных лагеря, наибольшую опасность для Европы стал представлять именно Советский Союз, вышедший победителем из Второй Мировой войны. Таким образом, в ответ на создание Организации варшавского договора, образование Коминтерна и активную идеологическую экспансию СССР по всему миру, в 1946 году страны Европы и Северной Атлантики пришли к необходимости создания альтернативной организации, которая могла бы защитить наиболее географически уязвимые страны Европы. ^[6] Через 2 года американским государственным секретарем Джорджем К. Маршалом уже был предложен и начал реализовываться План Маршала, окончательно привязавший экономики европейских государств к США. Пострадавшие от последствий Второй мировой войны государства охотно приняли помощь по восстановлению их экономик, которая, по сути, представляла собой обязательство применения получателем программ перезапуска политических и экономических процессов под непосредственным контролем инвестора. К тому же, кредитные деньги европейские страны могли тратить только на товары из США. Гарантией выполнения обязательств при этом стали золотые резервы стран, которые американская администрация физически вывезла на свою территорию. Впоследствии только Франция под руководством Де Голля сумела выкупить собственный резерв назад, лишая Штаты очередного рычага давления. Тем не менее остальные 16 стран сохранили эту зависимость и в таком формате продолжают сотрудничество с США уже в рамках НАТО. ^[4]

НАТО и его трансформация после холодной войны

Североатлантический альянс – единственный военно-политический блок, который существует такое продолжительное время. Уже практически век, с 1946 по настоящее время, НАТО продолжает адаптироваться к современным вызовам и развиваться, расширяя географические границы и распространяя свое влияние. Другие когда-либо существовавшие союзные блоки, например Антанта, создавались только на время, пока их членам угрожала опасность. В отличие от них члены НАТО имели договор, целью которого было не противостояние какой-то конкретной угрозе, а коллективное обеспечение безопасности каждому члену блока. Наличие договора и обновляющихся Стратегических концепций позволяли НАТО проходить не одну трансформацию, сохраняя при этом целостность союза. ^[7] Конечно, за это время возникало немало противоречий между странами-участницами, начиная с условий создания блока. Как и при обсуждении основания Лиги Наций, против существования Североатлантического союза выступало все американское общество, опасаясь, что такая политика наложит на страну дополнительные ограничения, к тому же гражданам сложно было объяснить целесообразность финансирования безопасности других континентов. Тогда страны сформировали концепцию, по которой членами организации считались только непосредственно страны Европы и Атлантики, и действие договора распространялось исключительно на географическую территорию этих государств, не учитывая колонии. Конечно, Польша, Португалия, Франция, Бельгия, Англия беспокоились о судьбе своих колоний, но гораздо больше их волновала экспансия СССР на Запад, поэтому они согласились на условия, выдвигаемые США, для которых в свою очередь основной целью являлось противодействие коммунистическому влиянию и распространение собственного. Годы существования на протяжении Холодной Войны считались довольно эффективными для Альянса. Противостояние биполярной системы оправдывало их кооперацию, НАТО имело постоянную цель, Европе экономически было удобно подчиняться США. К тому же, в случае развертывания полномасштабного конфликта с СССР, основным театром боевых действий была бы территория Европейского континента, куда США обязывались перебросить свои военные силы в течение пяти дней. ^[8]

После окончания Холодной Войны, в отсутствие конкретного противника Альянс настиг экзистенциальный кризис, который нужно было преодолеть, ведь НАТО был не просто блоком, а международной организацией, участие в которой в условиях нестабильной анархичности системы международных отношений обеспечивает государствам безопасную среду для дальнейшей кооперации и развития. Более того, страны Европы привыкли к такому виду сотрудничества и уже не помнят, как мирно существовать без НАТО, так что союз они рассматривали как безальтернативный вариант гарантии безопасности в новой формирующейся системе. Тем более что вкладываться в союз гораздо выгоднее, чем тратить бюджет на собственную оборону. ^[9] Одним из катализаторов трансформации НАТО стал югославский кризис, в решении которого европейские государства не преуспели, продемонстрировав узость подхода, не учитывающего национальных особенностей проблемы. В этот переломный период многие эксперты высказывались не в пользу дальнейшего развития трансатлантического союзничества. Например, один из представителей администрации Дж. Буша Роберт Зеллик признавал, что несмотря на то, что американцы и европейцы зачастую сталкиваются с одинаковыми вызовами, их интересы не всегда имеют общий вектор. ^[10] Альянсу необходима была новая масштабная цель, которую американская администрация увидела в распространении демократии и либеральных ценностей в глобальном масштабе. Однако две стратегических концепций 1990-х, отражающие эти новые ориентиры НАТО, оказались практически бесполезными, так как прогремевшие 11 сентября 2001 года теракты полностью изменили восприятие вопроса безопасности Альянсом. Теперь под ударом оказалась не Европа, а США. И в этот раз удар был настолько ощутимым, что заставил прибегнуть к первой и пока единственной реализации Статьи №5 Вашингтонского договора. ^[11]

На фоне этих событий набирал обороты и процесс глобализации, который определил дальнейшее функционирование системы обеспечения международной безопасности. Теперь любой региональный конфликт оказывал влияние на глобальную безопасность, соответственно и региональную безопасность стало невозможно поддерживать, не контролируя ситуацию на международной арене в целом. Таким образом, стратегия НАТО переориентировалась на выход за границы евроатлантического региона. То есть теперь Альянс условно брал на себя ответственность по переформированию режимов других стран с целью борьбы с международным терроризмом, а также по противодействию таким новым вызовам как распространение оружия массового уничтожения, гибридные войны, и позже кибер-атаки.

НАТО и современные вызовы

Еще в конце 1990-х США начали говорить об инфантилизме Европы и ее излишней прежде всего финансовой зависимости от своих коллег за океаном. ^[12] С уходом с мировой арены главного противника Запада – Советского Союза американское общество стало задавать правительству логичные вопросы о том, почему США все еще вынуждены обеспечивать безопасность всего европейского региона, сохраняя свое членство в НАТО. Странам стало сложно договариваться о дальнейших действиях внутри Альянса. Так, иракская операция была проведена «коалициями желающих», идея которых была выдвинута Францией и Германией, так как внутри Североатлантического объединения страны не смогли договориться о том, стоит ли НАТО принимать участие в разрешении иракского кризиса в том формате, который был в итоге осуществлен коалицией в составе США, Италии и Испании. ^[10] Германия, например, не присоединилась к процессу. К началу 2000-х странами Европы был образован Европейский союз. Кроме того, стараясь избежать такой прямой зависимости от США, европейские правительства инициировали процесс формирования собственного зонта безопасности. В 2003 году, когда страны-члены чувствовали себя практически в безопасности и без постоянной поддержки США, была выпущена Стратегия Безопасности Европейского Союза, которая успешно выполняла свои функции, пока в 2004 году не прогремели серии терактов, охватившие территории стран ЕС. Тогда, помимо новой угрозы, страны ЕС обнаружили себя в ситуации, что при отказе от лидерства США в рамках трансатлантического Альянса, главную инициативу на себя перехватят Германия и Франция, что абсолютно не устраивало остальные европейские страны. Для США Альянс теперь стал не просто инструментом для реализации своей политики, но и политической и тыловой поддержкой американских военных операций. ^[13]

Однако со своей стороны, ЕС все активнее стали выступать за «мягкие» методы международного регулирования и разработку долгосрочных программ по разрешению конфликтов, которые не предусматривают вмешательство во внутренние дела государств с целью смены режимов и установления демократии. ^[14] Стремление совмещать свое «мягкое» лидерство с преимуществами прямого сотрудничества с США посредством союзнических отношений в рамках НАТО неизбежно порождает разногласия в трансатлантических отношениях. Большинство европейских стран не способны заменить или пополнить американские ресурсы, необходимые для проведения боевых операций, либо они чаще всего выражают критику в отношении откровенно односторонних силовых действий США. В то время как американская администрация не одобряет долгосрочную перспективу европейского подхода, считая ее недостаточно эффективной для разрешения горячих конфликтов или реализации, так называемой, превентивной политики, которой придерживается НАТО в отношении решения вопросов распространения терроризма, наркотрафика и оружия массового уничтожения. В 2019 году президент Франции как единственной страны ЕС, состоящей в Совете Безопасностей и являющейся основательницей Союза заявил о том, что НАТО просто необходимо пересмотреть форматы взаимодействия, так как существующие не раз доказали свою неэффективность. ^[15] Также важным фактором является неспособность стран-участниц грамотно разделить финансовое бремя союзнических обязательств. К 2022 году из тридцати членов НАТО, оговоренные 2% от ВПП, выплачивают в общий бюджет только 10 стран, причем это необязательно самые экономически развитые страны – Германия и Италия, например, не входят в их число. ^[16]

Для многих стран европейского континента ориентация на атлантизм стала своеобразной лакмусовой бумажкой, проверкой на «нормальность» внешнеполитического курса, даже если это противоречит интересам какой-то конкретной страны. Например, история Италии и Франции знает случаи, когда политики, занимая высокий пост, отказывались от своих предвыборных убеждений, которые противоречили основной линии политики, проводимой НАТО. Один из премьер-министров Италии в своих мемуарах вспоминает свое не оправдавшее себя стремление предотвратить интервенцию НАТО на Балканах, где Альянс показал свою полную несостоятельность, как блока, обеспечивающего безопасность региона, выйдя своими открытыми военными действиями далеко за рамки мандата ООН и превысив все допустимые пределы миротворческой операции.^[17] Его идея имела поддержку, и он открыто продвигал ее, однако, когда стал премьер-министром, ему пришлось столкнуться с необходимостью согласиться в этом вопросе с атлантическим военно-политическим блоком, чтобы показать, что Италия все еще ориентирована на Атлантизм и Европеизм.

Пандемия стала очередным вызовом, который подсветил внутренние противоречия Альянса, которые чаще всего заключаются в противостоянии национальных интересов европейских государств-членов блока и видимого обеспечения безопасности региона. Отношения НАТО с такой новой для современного мирового сообщества угрозой, как COVID-19 можно рассматривать с двух точек зрения: как появление смертельного вируса, в качестве актора на международной арене действует на Альянс и как Альянс действует в условиях его широкого распространения. Основным механизмом реагирования НАТО на гражданские чрезвычайные ситуации в евроатлантическом регионе является Евроатлантический координационный центр реагирования на стихийные бедствия. Именно он занимается координированием помощи по противодействию распространения COVID-19 странам-членам Альянса и странам, не входящим в него. ^[18] Центр работает в круглосуточном режиме и в целом функционирует как система информационного обмена по запросам и предложением о помощи в случае природных и техногенных катастроф. C начала 2020 года выполнен план помощи НАТО в борьбе с COVID-19 13 странам. С одной стороны, организация показала себя способной вовремя предпринимать срочные меры по противодействию новой угрозе, но в то же время пандемия сильно сказалась на здоровье самого Альянса и лишний раз подчеркнула описанные выше проблемы во внутренней координации между странами-участницами. Пандемия коронавируса стала масштабной катастрофой, наносящей ущерб не только сфере здравоохранения и непосредственно человеческому ресурсу планеты, но и международной экономике. В подобных условиях любому политику, а нашем случае целой организации, сложно убедить людей продолжать поддерживать идею увеличения расходов на оборону за счет их налогов и ресурсов стран. ^[19] Предлагалось даже квалифицировать распространение вируса как вооруженное нападение, что позволило бы оправдать эти расходы и обеспечило бы более активную поддержку совместных действий Альянса по разработке коллективного ответа. Еще до появления вируса внутри НАТО, как уже было сказано, наблюдались разногласия в вопросах распределения финансового бремени. Несмотря на сохраняющийся рост расходов на оборонную промышленность Альянса после так называемой аннексии Крыма, США последние несколько лет стремятся уменьшить свой процент в финансировании организации, хотя изначально поставили себя в позицию главных вкладчиков. Таким образом, в такое тяжелое для Евросоюза время США в рамках натовского взаимодействия оставляет своих союзников с минимальной поддержкой. ^[20] Кроме того, потоки мигрантов, которые и ранее создавали немало проблем, повышая уровень преступности в европейских государствах и создавая дополнительное налоговое бремя для граждан, стали представлять почти смертельную угрозу, становясь главными источниками распространения коронавируса. Первоначальная неэффективность действий НАТО в области борьбы с новой угрозой положила начало губительной для объединения тенденции на перераспределение бюджета и ресурсов отдельных стран с военных нужд Альянса на внутренние. ^[21] Глобально и давно определила эту тенденцию еще Великобритания, выведя свои войска из иракской учебной миссии и переправив их на службу внутри страны. Кроме того, возвращаясь к пандемийному кризису изначально низкую результативность действий НАТО можно определить тем фактом, что помощь европейским странам не раз оказывалась со стороны. Например, направленная российской стороной гуманитарная помощь Италии в виде медицинских специалистов и необходимого стране оборудования.

В контексте украинского же кризиса действия стран-участниц НАТО внешне выглядят более согласованно и целенаправленно, однако не стоит забывать за чей счет происходит обеспечение Украины всевозможной боевой техникой и боеприпасами. Кроме того, практически все санкции, вводимые коллективным Западом, скорее играют на руку США, чем помогают Европе «противостоять российской угрозе», при этом создавая экономически бедственное положение в большинстве стран ЕС, ввиду сильнейшей инфляции, повышения цен на энергию, роста безработицы и отрицательного торгового баланса. ^[22] Эта статья не ставит задачи рассмотреть поведение стран НАТО в контексте нынешнего кризиса, так как мы пока находимся в самом его эпицентре, однако уже сейчас можно проследить, что объединение продолжает свою привычную, сложившуюся за годы доминирования США, политику.

Заключение

За все время своего существования Североатлантический альянс не раз оказывался в центре противоречий. И судя по тому, как он эти противоречия решает, можно сделать вывод, что, выступая поставщиком международной безопасности, в действительности же объединение скорее является инструментом реализации национальных интересов отдельных государств-участников военно-политического блока. При чем в основном речь идет об интересах США. Настоящий кризис отчетливо подсветил существующую в Альянсе разницу между позицией безоговорочно доминирующего главного вкладчика и зажатыми в тиски обязательств перед блоком и внутренними экономическими и политическими кризисами позициями остальных стран-членов. Так, главным вызовом, с которым не справляется Альянс, является его внутренний кризис, выражающийся в жесткой зависимости стран-членов от политики блока, которая зачастую противоречит их национальным интересам.

Высокая внутренняя неопределенность Альянса в распределении приоритетов, различие в позициях по поводу регионального фокуса объединения и выхода Альянса на глобальную арену в качестве главного поставщика международной безопасности, а также зачастую невозможность консолидации в вопросах мобилизации имеющихся ресурсов уже много лет разъедают единство Альянса. ^[23] Тем не менее НАТО позиционирует себя, как уверенный в своем будущем союз, вопрос только в том, найдет ли он эффективные механизмы для решения своих внутренних кризисов.