Гуманитарная система ООН: кризис, возможности и позиция России

Борисов Алексей Владимирович кандидат философских наук доцент, Дипломатическая академия МИД России 119034, Россия, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2 стр.1 Borisov Aleksey Vladimirovich PhD in Philosophy Associate Professor at the Diplomatic Academy of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation 119034, Russia, g. Moscow, ul. Ostozhenka, 53/2 str.1 aborisof@gmail.com Другие публикации этого автора

Заявления о кризисе гуманитарной системы ООН и дискуссии о возможных путях ее реформирования^[1], спровоцированные публикацией гуманитарного призыва Организации на 2023 год^[2], остались вне поля зрения отечественного академического и экспертного сообщества. Возможно, подобное положение дел объяснимо тем, что Россия рассматривает гуманитарную помощь не как самостоятельный внешнеполитический инструмент, а всего лишь как разновидность помощи, которая, согласно отечественным нормативным документам и документам стратегического планирования^[3], может быть оказана в ответ на «обращение пострадавшего иностранного государства или Организации Объединенных Наций к международному сообществу или Российской Федерации»^[4].

Почему-то упускается из виду, что гуманитарная помощь представляет собой не «вид безвозмездной помощи», как указывает на то Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации...»^[5], а институт, то есть совокупность правил и норм определяющих кто, каким образом и при каких обстоятельствах может оказывать помощь. Тем более, что она, согласно определению Международного суда, «не может рассматриваться как незаконное вмешательство (во внутренние дела государства – А.Б.) либо иное нарушение международного права»^[6]. Существование подобного института обусловлено тем, что он способствует реализации интересов множества акторов мировой политики. Государства легитимируют вмешательство, не прибегая к затратным военно-политическим инструментам; международные организации выступают в качестве политического и ресурсного хаба; глобальные НПО обретают голос и получают доступ к ресурсам; ООН претендует на то, чтобы определять параметры института и координировать действия участников, выступая в качестве ключевого бенефициара гуманитарного финансирования. Все вышеперечисленные акторы, взаимодействуя, образуют гуманитарную систему. Ее единственное нормативное определение было дано в докладе Генерального секретаря ООН в 2013 г.: «сеть международных гуманитарных структур, функционально связанных рамочной системой координации, которая создана Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 46/182 и ее последующих резолюциях и включающую Координатора чрезвычайной помощи, Межучережденческий постоянный комитет и механизмы планирования и финансирования, и руководствующихся приверженностью руководящим принципам, принципам гуманности и нормам международного права»^[7].

Это определение «грешит» неполнотой и при обращении к нему необходимо отметить ряд принципиальных моментов:

Во-первых, гуманитарное сообщество, в том числе и гуманитарные структуры ООН не представляют собой некий целостный, иерархизарованный организм с четко выделенным центром управления.

Во-вторых, в вышеприведенном определении нет ни слова не только о «гуманитарной помощи», но и о помощи как таковой, тем более «безвозмездной». Более того, в последующих докладах Генерального секретаря ООН, резолюциях Генеральной Ассамблеи и дискуссиях по поводу гуманитарной помощи будет неоднократно указываться на необходимость «отойти от категорий благотворительности»^[8].

Уже 1995 году в качестве ключевой проблемы, препятствующей гуманитарной координации, указывается, что «между организациями системы ООН существуют различия в плане управленческих структур, распределения полномочий, людских ресурсов, степени централизации и организации их механизмов, занимающихся чрезвычайными ситуациями и вопросами развития»^[9]. По прошествию времени ситуация не изменилась. Создание кластерного механизма координации в конце девяностых, может рассматриваться лишь как тщетная попытка преодолеть децентрализацию системы и придать видимость согласованности действий, хотя бы гуманитарным агентствам ООН.

Помимо ооновских структур существуют иные «международные гуманитарные структуры», которые не спешат участвовать в создаваемых ООН координационных механизмах. Так, например, в 2012 году, руководители Межучережденческого постоянного комитета (IASC) согласовали план действий, устанавливающий конкретные обязанности по реализации рекомендаций программы преобразований Комитета, касающихся улучшения руководства, координации и подотчетности при оказании гуманитарной помощи в штаб-квартире и на местах. Однако Международный комитет Красного Креста и Международная федерация обществ заявили о том, что полностью поддерживают процесс осуществления программы преобразований, но, чтобы сохранить свою независимость, отказались от подписания протоколов^[10]. Значимых санкций за уклонения от участия в создаваемых координационных механизмах не последовало.

Этот случай лишь подчеркивает специфику и пределы возможностей сложившихся координационных механизмов, создаваемых и продвигаемых ООН. Попытки централизации гуманитарной деятельности, начало которым было положено резолюцией Генеральной Ассамблеи 46/182, в которой было недвусмысленно заявлено, что «Организация Объединенных Наций призвана играть главную и уникальную роль в обеспечении руководства усилиями международного сообщества по поддержке пострадавших стран и координации этих усилий… Следует предоставить в ее распоряжение ресурсы, соответствующие будущим потребностям»^[11], закончились достаточно быстро. Уже первые опыты реагирования на масштабные гуманитарные кризисы в Руанде, Югославии, Афганистане и Мозамбике показали проблематичность координации действий разношерстного «гуманитарного» сообщества, что нашло отражение в публикациях, аналитических и исследовательских проектах, посвященным проблемам координации в ходе гуманитарного реагирования^[12]. Выводы были неутешительны. Некоторые исследователи отмечали непонимание сущности и оснований гуманитарной координации как таковой^[13], практически все выразили сомнение в достижимости согласованных действий в условиях «соперничества в вопросах финансирования, разрозненных усилий по сбору средств и отсутствие единого механизма управления существующими финансовыми инструментами»^[14]. Зависимость «гуманитариев» от донорского сообщества подчеркивалась всеми, включая Генерального секретаря ООН, заявившего: «Обусловленность донорской поддержки определенными требованиями по-прежнему препятствует в некоторых случаях осуществлению беспристрастной гуманитарной деятельности и может привести к выдвижению невыполнимых требований»^[15].

Выступая на презентации глобального обзора гуманитарных потребностей на 2023 г., помощник Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам Джойс Мсуя, заявила: «...мировая гуманитарная система в настоящее время находится на переломном этапе, поскольку с каждым годом, по мере роста потребностей до рекордных уровней, дефицит финансирования увеличивается. Вызывает глубокую печаль тот факт, что на сегодняшний день наш призыв к 2022 году финансируется менее чем наполовину»^[16]. За последнее десятилетие разрыв между потребностями, которые определяет ООН, и выделенными средствами за последние 10 лет составил в среднем чуть более 40%, но резкий рост недофинансирования происходит в 2020 г., и на данный момент составляет более 50%^[17], но, все же, ключевыми же событиями, спровоцировавшими очередные алармистские заявления о кризисе гуманитарной системы, стали:

Во-первых, сокращение финансирования гуманитарных призывов ООН от институциональных доноров, не являющихся членами ОЭСР. Такие доноры, как ОАЭ, Катар, Саудовская Аравия, сокращают финансирование ООН, предпочитая взаимодействовать с локальными сообществами и национальными правительствами^[18], используя их как каналы предоставления помощи, а Китай, мало того, что использует собственные каналы доставки гуманитарной помощи, так еще и не предоставляет количественные данные об объемах предоставленной помощи^[19]. При сохраняющейся зависимости ООН от финансирования евроатлантическими донорами, когда более 50% средств предоставляется США, Германией, Великобританией и ЕС, в то время, как Великобритания существенно сокращает объёмы донорских средств^[20], ЕС предпочитает использовать партнерские неправительственные организации, вне зависимости от степени их аффилиации с ООН^[21], а Германия находится в поиске альтернативных путей доставки гуманитарной помощи^[22], снижение финансирования со стороны государств - новых доноров, является проблемой. Эта проблема заключается не только в сокращении контролируемых финансовых потоков, но и росту зависимости гуманитарной системы ООН от США, являющихся крупнейшим донором.

Во-вторых, снижение объемов долгосрочного и целевого финансирования усугубляет зависимость ООН от позиции ключевых доноров, что позволяет некоторым исследователям характеризовать гуманитарную систему в ее нынешнем состоянии, как предельно «хрупкую»^[23]. Провозглашенная в 2016 г. на Всемирном гуманитарном саммите программа реформ гуманитарной системы, получившая название «Большая сделка», предполагает в качестве ключевого условия успеха реформы требование качественного финансирования^[24]. Это подразумевает увеличение доли долгосрочного и нецелевого финансирования гуманитарных субъектов. Однако, нецелевое финансирование за шесть прошедших лет не превышало 16%, а в 2021 году достигло наименьших, за шесть лет отслеживания, показателей – 13%^[25]. Эти данные достаточно приблизительны, но отражают общую тенденцию. Консолидированных количественных данных по долгосрочному финансированию нет вовсе, последняя попытка собрать и обобщить данные была предпринята в рамках Доклада о глобальной гуманитарной помощи за 2021^[26], признана не убедительной, в 2022 году заявлено, что, хотя долгосрочное финансирование и выросло, оно все же «недостаточно для обеспечения трансформационных изменений в гуманитарном секторе»^[27]. Можно предположить, что доноры, решая при помощи гуманитарных инструментов свои геополитические задачи не спешат отдавать право управлять этим инструментом ООН. Опрос, проведенный ОЭСР в 2021 году, показал, что большинство доноров-членов КСР не готовы пересмотреть сложившуюся практику финансирования и предполагают, что не смогут избежать фрагментированного, разрозненного или краткосрочного финансирования^[28]. А в справочном документе «Долгосрочное гуманитарное финансирование: глобальные исходные условия и тенденции», подготовленном британской неправительственной аналитической организацией Development Initiatives, и опубликованном в феврале 2022 г., заявлено, что «целевые» средства составляют большую часть долгосрочного финансирования»^[29].

Но это не единственное препятствие на пути координации гуманитарной деятельности.

Координация в сетевых структурах, а именно на сетевой природе гуманитарной системы настаивает ООН, ориентирована на процесс выдвижения, согласования и коррекции коллективных целей, которые не являются чем-то изначально заданным. Но что является целью гуманитарной системы, тем более в условиях, когда даже нет единства в понимании и определении гуманитарной помощи^[30]? Даже те определения, которые используются в практике гуманитарных инициатив межправительственных организаций, ведущих гуманитарных агентств, «грешат» излишней широтой. Так, в рамках стартовавшей в 2003 г. инициативы «Надлежащего гуманитарного донорства» (Good Humanitarian Donorship), было разработано общее определение гуманитарной помощи, что позволило более точно отражать гуманитарные обязательства в Службе финансового контроля (FTS), управляемой УКГВ, и в статистике ОЭСР/КСР: «Целями гуманитарной деятельности являются спасение жизней, облегчение страданий и сохранение человеческого достоинства во время и после техногенных кризисов и стихийных бедствий, а также предотвращение и усиление готовности к возникновению таких ситуаций. Гуманитарная деятельность должна руководствоваться гуманитарными принципами гуманности, ... беспристрастности, ... нейтралитета, ... и независимости...»^[31].

Помимо того, что данное определение адаптировано под стандарты, которые принимают во внимание лишь интересы доноров, и предполагают усилия по их координации, подобные определения не способствуют четкому ограничению того или иного вида деятельности как гуманитарного, определяя перечень средств, услуг, работ и исполнителей. В уже процитированном ранее докладе Объединенной инспекционной группы справедливо указывается то, что «диверсификация и специализация гуманитарной и другой смежной деятельности дополнительно усложняют задачу централизованной координации деятельности гуманитарной системы Организации Объединенных Наций»^[32]. Лишь указание на гуманитарные принципы позволяет выделить гуманитарную систему.

Как уже было сказано выше, в определении, данном гуманитарной системе в докладе Генерального секретаря ООН, речь идет лишь о наборе организационных структур, которые могут быть идентифицированы в качестве гуманитарных, которые взаимосвязаны между собой поскольку заявляют о приверженности одним и тем же руководящим принципам, изложенным в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 (гуманность, беспристрастность, нейтральность) и 58/114 (независимость), и выражают минимальное согласие на обмен информацией на площадках специализированных структур ООН и аффилированных организаций. Примечательно, но то, что указанные выше гуманитарные принципы не более, чем основа корпоративной идентичности, заявляется и в аналитическом докладе о Состоянии гуманитарной системы 2022: «Гуманитарные работники по-прежнему придерживаются принципов, составляющих основу их идентичности, но не вполне понимают – что с ними делать в практической деятельности»^[33].

Перечень указанных организаций никогда не был исчерпывающим и точным. Петер Маурер, в бытность президентом Международного Комитета Красного Креста (далее – МККК), заявил: «Мы сталкиваемся с возросшим количеством гуманитарных организаций или, по крайней мере, организаций, которые заявляют о своем гуманитарном мандате или призвании. Я полагаю, что нам следует постараться более четко определить наши с ними взаимоотношения: либо, по возможности, развивать с ними более тесное сотрудничество, либо четко обозначать наше отличие – в зависимости от каждой конкретной ситуации»^[34]. МККК, организация, чьи нормы были признаны в качестве основы идентичности гуманитарного сообщества, может позволить себе «роскошь» – самостоятельно определять – какая организация может быть признана гуманитарной, но подобную роскошь может позволить себе не только МККК, но и ООН. Так, в докладе Генерального секретаря Организации, сделанном в 2012 г., заявляется: «По мере роста гуманитарных потребностей повсюду в мире к их удовлетворению подключается все более широкий и неоднородный круг организаций и частных лиц. Одновременно с течением времени эволюцию претерпевает гуманитарная система»^[35].

Оказание помощи не является исключительным правом и привилегией гуманитарных организаций, и это при том, что до сих пор нет единого, согласованного подхода к определению гуманитарной помощи. Помощь пострадавшим оказывается множеством акторов, часть из которых не декларирует и не разделяет гуманитарные принципы, и не взаимодействует с ООН, что не делает их помощь менее эффективной. К таким акторам относятся диаспоры, местные сообщества, филантропы, религиозные организации, государства и так далее. Не случайно, что Элис Обрехт, руководитель отдела исследований ALNAP и редактор отчета «Состояние гуманитарной системы 2022», описывая методологию доклада, сообщает, что авторы приняли решение руководствоваться собственным определением гуманитарной системы, а именно: «Сеть взаимосвязанных институциональных и оперативных организаций, посредством которых оказывается гуманитарная помощь, когда местных и национальных ресурсов самих по себе недостаточно для удовлетворения потребностей населения в условиях кризиса»^[36]. В данном определении нет указаний на приверженность гуманитарным принципам, акцент делается на функциях «гуманитарных» учреждений – компенсация ресурсной несостоятельности государств и сообществ в условиях кризиса. Для тех, кто переживает последствия катастрофы – антропогенной, техногенной или природного характера, не имеет значения, кто оказывает помощь, если эта помощь надлежащего качества.

Концентрированность ООН на гуманитарных принципах, практическая применимость которых ставится под сомнения всеми участниками деятельности, включая Международный Комитет Красного Креста, отражает лишь желание ООН очертить круг участников гуманитарной деятельности, оставив за собой право определять – кто может быть включен в состав гуманитарной системы^[37]. Во многом это обуславливается ростом гуманитарных организаций, число которых на настоящий момент превысило 5000, которые конкурируют за донорское финансирование.

Еще в 2009 г. Пан Ги Мун заявил: «В последние 20 лет существенно увеличилось число субъектов, занимающихся оказанием гуманитарной помощи, а также ужесточился контроль за их деятельностью. Ненадлежащие действия одного субъекта неизбежно скажутся на репутации и работе других. Поэтому все субъекты гуманитарной деятельности должны неизменно соблюдать гуманитарные принципы и придерживаться высочайших стандартов поведения и дисциплины»^[38]. Здесь ставится вопрос о репутации акторов, которая увязывается с гуманитарной идентичностью, основанной на декларативной приверженности гуманитарным принципам. Репутация важна лишь в силу доступа к ресурсам. На состоявшейся в Центре Вудро Вильсона в октябре 2021 г. дискуссии, посвященной будущему гуманитарной деятельности, Уильям Стэйгер, руководивший службой персонала USAID в период с 2012 по 2017 гг., заявил: «Фраза, которую экономисты использовали бы для описания современной системы гуманитарной помощи - закрытый рынок. Он состоит из относительно небольшого числа игроков, в основном это учреждения ООН и международные НПО. Сложившаяся на настоящее время система препятствует появлению новых участников. ... Выделение средств тем или иным организациям не зависит от показателей ее эффективности. Доноры, в том числе и USAID, минимизируя риски, выделяют средства лишь тем организациям, с которыми они взаимодействовали в прошлом»^[39]. Таким образом принципиальность ООН - не более, чем попытка выступить в качестве привратника, определяющего кто достоин пирога, а кто нет. Это особенно важно в условиях, когда финансирование со стороны традиционных доноров медленно, но неуклонно снижается, а потребности в донорских средствах растут.

Цель гуманитарной системы ООН – координация, но не доставки и оказания помощи, эта задача не предполагается даже в перспективе. В Стратегическом плане УКГВ на 2023–2026 годы указывается на проблемы координации гуманитарного сообщества в районе гуманитарного реагирования – развертывание гуманитарных миссий без учета потребностей, самостоятельность гуманитарных организаций, имеющих независимое финансирование, доноры, предпочитающие работать с доверенными организациями и требующие немедленных результатов, наличие в зоне реагирования организаций использующих негуманитарные источники финансирования. Но предложения, направленные на разрешение этих проблем, увязываются с необходимостью долгосрочного, несвязанного финансирования^[40]. В этом и заключается сложность координации любой сетевой структуры, когда сама возможность сети подразумевает добровольное согласие на взаимодействие и обмен доступными участникам взаимодействия ресурсами.

Какими же ресурсами обладают гуманитарные организации, в том числе и ООН? Допустимо предположить, что гуманитарные НПО и гуманитарные структуры ООН могут предложить персонал, который обладает определенными компетенциями в вопросах оказания помощи, логистические возможности, возможности доступа к пострадавшему или находящемуся в опасности. По сути, они выступают в качестве каналов, по которым, по цепочкам контрактов и субподрядов между учреждениями ООН, международными НПО, национальными или местными организациями гражданского общества, протекают донорские средства. Именно доноры делают существование гуманитарной системы возможным, определяя ее параметры, приоритеты и характер финансирования, а некоторые исследователи обосновано утверждают, что доноры являются ключевыми бенефициарами гуманитарной системы. Британский исследователь Моника Краузе настаивает на том, что доноры покупают «акт предоставления услуги»^[41], а представитель Центра международного сотрудничества Университета Нью-Йорка, Эбби Стоддарт, заявляет, что гуманитарная помощь зависит от небольшой, эксклюзивной донорской базы, которая предоставляет ограниченные ресурсы, а следовательно, ее применение неизбежно носит ограниченный характер, когда помощь направляется в регионы, имеющие политическое значение для группы доноров^[42]. Даже те, кто не ставит под сомнение намерение гуманитарного сообщества - оказывать помощь пострадавшим, увязывают деятельность гуманитариев с реакцией донорского сообщества, предполагая, что помощь оказывается таким образом, чтобы она была замечена и оценена сообществом доноров. Позитивная оценка доноров ведет к повышению рейтинга и, как следствие, объемов финансирования той или иной организации^[43].

Попытки ООН координировать гуманитарное сообщество обусловлены лишь тем, что на данный момент организация выступает, в силу целого ряда причин, наиболее предпочтительным каналом доведения донорских средств до вторичных получателей. Ее роль, как гуманитарного координатора, возможна лишь при условии поддержания должных объемов финансирования. И если позиция ведущих западных стран, которые контролируют Управление по координации гуманитарных вопросов, предпочитая использовать УКГВ в качестве привратника, определяющего кто может быть отнесен к гуманитарному сообществу, какой вид деятельности может достоин называться гуманитарным, объяснима и понятна, то позиция России вызывает вопросы.

В отечественной Концепции внешней политики содержится указание на то, что «Россия поддерживает создание под эгидой ООН и других международных и региональных организаций эффективных структур взаимодействия при возникновении стихийных бедствий, крупных техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций. ... Обладая уникальным опытом, техническими и кадровыми ресурсами, Российская Федерация является важной и эффективной частью глобальной системы борьбы с чрезвычайными ситуациями»^[44]. Подобные заявления показывают лишь то, что Россия не рассматривает гуманитарную помощь, как действенный внешнеполитический инструмент, а склонна соглашаться со сложившейся на данный момент инфраструктурой, которая показывает низкую эффективность в деле оказания помощи, но весьма эффективна в плане продвижения политических интересов тех, кто устанавливает «правила игры» и контролирует их соблюдение.

Трудно оспорить заявление, содержащееся на портале USAID: «...гуманитарная помощь выходит за рамки деятельности по реагированию на стихийные бедствия и традиционной деятельности по уменьшению опасности бедствий»^[45], однако согласие с заявлением предполагает принятие определенных мер. Эти меры должны быть, прежде всего, направлены на преодоление сложившегося парадокса: у России есть ресурсы, но нет органа, ответственного за стратегическое планирование их применения, координирующего деятельность множества организаций в сфере гуманитарного реагирования, анализирующего ход и результаты гуманитарной деятельности. Более того, нет нормативной основы для выработки политики в этой области. Положение об оказании гуманитарной помощи иностранным государствам не способствует превращению гуманитарной помощи в действенный инструмент по реализации национальных интересов России. Наоборот, оно лишь закрепляет практику ситуативного реагирования. Второе направление деятельности, не менее, а возможно и более, важное – усилия, направленные на разоблачение сущности глобальной гуманитарной системы и предложение альтернативы, которая может быть воспринята и разделима теми, кто не испытывает восторга от сложившегося положения дел, и которая будет способствовать продвижению и реализации национальных интересов России.