Основные направления наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере на современном этапе (на примере Европейского союза)

Лю Кирилл Алексеевич аспирант, кафедра Европейского права Международно-правового факультета, Московский государственный институт международных отношений МИД Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 76 Lyu Kirill Alekseevich Postgraduate Student, Department of European Law, Faculty of International Law, Moscow State Institute of International Relations 119454, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 76 kirill.lu.0322@gmail.com Другие публикации этого автора

Введение

Актуальность выбранной для исследования темы. Вызовы современной цифровой эпохи порождают потребность в формировании специфического регулирования не только на национальном, но и на наднациональном уровне. В целом, круг вызовов для наднационального регулирования, связанных с широкомасштабной цифровизацией общественной жизни, настолько широк, что сегодня все чаще решение соответствующих проблем обеспечивается не по отдельности, а комплексно – в рамках правового регулирования цифрового пространства в целом. Однако, подобное комплексное регулирование представляет собой совокупность ряда направлений, находящихся в тесной связи друг с другом, но, тем не менее, обладающие собственными отличительными характеристиками в рамках системы наднационального регулирования цифрового пространства в целом. Именно исследованию подобных отдельных направлений регулирования как составных элементов общего наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере и посвящена настоящая статья.

Обзор литературы. В современной правовой литературе практически отсутствуют исследования, посвященные анализу наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере в целом. Преимущественно исследователи концентрируют свое внимание лишь на отдельных направлениях такого регулирования.

В частности, с увеличением роли информационно-коммуникационных технологий по-новому начали звучать проблемы обеспечения безопасности соответствующей инфраструктуры ^[1], предоставления доступа к созданию и развитию ИКТ иностранным юридическим лицам ^[2], актуализировалась дискуссия о создании специальных антимонопольных требований, подлежащих применению в цифровой сфере ^[3]. Также углубилась степень изученности проблемы создания эффективного правового регулирования обращения персональных (и неперсональных) данных в сетевом пространстве, защиты этих данных, их хранения и удаления (в т.ч. в рамках систем искусственного интеллекта) ^{[4, 5]}. Дополнительные сложности возникли и в контексте нерешенных проблем с защитой интеллектуальной собственности и авторских прав в сети Интернет ^{[6, 7, 8]}. Возросла и значимость исследования особенностей формирования современной правовой базы в сфере кибербезопасности, безопасности цифровой инфраструктуры и защиты от кибертерроризма ^{[9, 10]}. Дополнительную актуальность получили проблемы правового противодействия распространению ложной и не соответствующей действительности информации в сети Интернет ^{[11, 12]}. Тесно с особенностями правового регулирования цифрового пространства начали связываться вопросы защиты окружающей среды ^[13] (прежде всего, в контексте требований о климатической нейтральности и энергоэффективности объектов цифровой инфраструктуры).

Тем не менее, систематизация теоретических знаний в соответствующей сфере до сих пор не проведена, что предопределяет недостаточную степень научной разработанности выбранной для исследования темы.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на примере наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере, сложившегося к настоящему моменту в рамках Европейского союза (далее также – ЕС), выявить ключевые направления наднационального регулирования цифрового пространства в целом, тем самым постаравшись системным образом описать соответствующее направление наднациональной интеграции на современном этапе.

Методы исследования представлены как общенаучными методами (метод диалектической логики, анализ, синтез, индуктивно-дедуктивный метод, системный метод), так и специальными научными методами (сравнительно-правовой анализа, историко-правовой анализ, формально-юридический метод и др.).

Научная новизна настоящей статьи предопределена тем, что в ней разрабатывается авторский подход к классификации основных направлений наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере на современном этапе (с выделением наиболее актуальных и перспективных направлений подобного регулирования). При этом соответствующая классификации выступает в качестве основы для системного теоретического описания наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере в целом.

Гипотеза исследования состоит в том, что в настоящее время наднациональное регулирование общественных отношений в цифровой сфере существенно расширилось (и продолжает расширяться) за счет включения в свой состав принципиально новых сфер общественной жизни, возникших в связи с развитием информационно-коммуникационных технологий. В частности, к подобным новым сферам может быть отнесено наднациональное регулирование единого рынка цифровых услуг и наднациональные антимонопольные требования на цифровых рынках, которые были внедрены на уровне ЕС с принятием Регламента о едином рынке цифровых услуг ^[14] (далее также – DSA) и Регламента о конкурентных и справедливых рынках в цифровом секторе ^[15] (далее также – DMA). Кроме того, текущие инициативы Еврокомиссии свидетельствуют о наличии намерений ЕС расширить наднациональное регулирование также на сферу искусственного интеллекта ^[16] (далее также – ИИ) и криптоактивов ^[17].

Основная часть

Направления наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере весьма разнообразны, что обусловлено проникновением цифровых технологий во все сферы современной общественной жизни. Наиболее явно отмеченная особенность сегодня проявляется на уровне наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере, которое сегодня существует (и разрабатывается) в рамках Европейского союза. Так, на уровне ЕС сегодня предпринимаются попытки сформировать комплексное наднациональное регулирование, которое бы полностью охватывало следующие основные сферы:

1. Наднациональное регулирование порядка обращения персональных данных в рамках единого цифрового пространства на уровне ЕС сегодня регулируется Общим регламентом о защите персональных данных ^[18], в соответствии с которым установлены коммунитарные правила, обеспечивающие формирование унифицированного режима сбора, хранения и использования персональных данных на всей территории Европейского союза. Кроме того, данным регламентом также закрепляются правовой режим трансграничной передачи персональных данных и выводы персональных данных за пределы цифрового пространства ЕС. Также в Регламенте находят свое отражение право пользователей сети Интернет на псевдоним, право на забвение в сети Интернет. Регламентом устанавливается и наличие специальных должностных лиц, уполномоченных обеспечивать защиту персональных данных ^[19].

2. Наднациональное регулирование порядка доступа к официальной государственной информации и иным неперсональным данным в пространстве интеграционного объединения также присутствует в рамках ЕС.

Соответствующие коммунитарные правила были закреплены в рамках Регламента о свободном обращении неперсональных данных на территории ЕС ^[20]. Данным регламентом, в частности, устанавливаются наднациональные требования к хранению и обработке неперсональных данных, особенности хранения данных в облачной инфраструктуре, порядок доступа к данным со стороны органов государственной власти, правила ведения электронного документооборота и особенности обращения неперсональных данных в цифровом пространстве.

При этом в соответствии с положениями Европейской стратегии данных ^[21] предполагается расширение наднационального регулирования порядка обращения неперсональных данных в цифровой среде, развития процесса сбора, анализа и обмена данными, а также создание коммунитарной системы предоставления доступа к неперсональным данным для резидентов Европейского союза (особенно в сфере бизнес-взаимодействий B2B и в сфере взаимодействий граждан с правительствами G2C). Также в соответствии со стратегией закрепляется принцип свободного доступа к отдельным категориям публичных данных государств-членов ЕС и наднациональных институтов ЕС (например, в сфере здравоохранения).

3. Наднациональные правила в сфере защиты интеллектуальной собственности и авторских прав в цифровом пространстве в качестве самостоятельного направления наднационального регулирования на сегодняшний день в ЕС отсутствуют.

Однако, Европейской комиссией еще в 2011 г. было инициировано подписание Меморандумов о взаимопонимании между правообладателями с одной стороны и лицами, косвенно способствующими распространению контрафактной продукции через сеть Интернет или создающим источники доходов для размещения цифровых продуктов в сети Интернет без согласия их правообладателей. Подобными лицами, в частности, являются рекламодатели, которые соглашаются размещать объявления на сайтах с «пиратским» контентом, интернет-магазины, онлайн-медиа и грузоперевозчики, которые способствуют реализации контрафактной продукции и иные «заинтересованные лица» (в терминах Еврокомиссии). При этом подобные меморандумы предполагают привлечение к подписанию «заинтересованных сторон» не только из ЕС, но и из третьих стран.

Наиболее актуальным примером подобных меморандумов является Меморандум о взаимопонимании в сфере интернет-рекламы и правах на интеллектуальную собственность 2018 г. ^[22] Данный меморандум был подписан по итогам собрания всех потенциально заинтересованных стороны, включая представителей рекламной индустрии, онлайн-посредников, представителей сектора по защите контента в сети Интернет, онлайн-медиа, правообладателей, представителей гражданского общества, организаций-потребителей и рекламодателей. Стороны пришли к соглашению о необходимости ограничения доходов «пиратов» от размещения рекламы на сайтах, которые нарушают права интеллектуальной собственности.

Однако, отмеченный шаг стал лишь первым этапом в формировании наднационального подхода ЕС к защите интеллектуальной собственности в сети Интернет. Серьезный прорыв в сфере противодействия нарушениям авторских прав в сети Интернет был осуществлен с принятием Регламента о едином рынке цифровых услуг (DSA) и Регламента о конкурентных и справедливых рынках в цифровом секторе (DMA), в которых содержится комплексное регулирование порядка защиты интеллектуальной собственности в сети Интернет. В частности, в DSA закрепляется понятие незаконного контента, а также на лиц, предоставляющих посреднические цифровые услуги (веб-сайты, онлайн-видеохостинги, стриминговые платформы и т.д.) возлагается обязанность удалять незаконный контент на основании распоряжений уполномоченных административных или судебных органов государств-членов ЕС (подобные «распоряжения» применяются государствами-членами ЕС и ранее, однако Регламент предполагает формирование для них общей наднациональной правовой базы).

4. Наднациональное регулирование единого цифрового рынка и порядка предоставления цифровых услуг, впрочем, представляет собой ключевую цель принятия DSA и DMA. Помимо мер дополнительной защиты интеллектуальной собственности в сети Интернет они включают целую систему наднационального регулирования единого рынка цифровых услуг ЕС. Принятие данных регламентов призвано обеспечить формирование актуального режима функционирования единого цифрового рынка с наиболее полной реализацией принципов свободы движения товаров и услуг в ЕС.

При этом в части организации свободного движения цифровых услуг и регулирования особенностей их предоставления на едином рынке ЕС ключевую роль играет DSA. Под действие данного регламента попадают веб-сайты, онлайн-хостинги, онлайн-платформы хранения данных, а также любые иные лица, которые оказывают «посреднические» услуги по передаче, хранению, распределению или размещению информации в сети Интернет.

Отличительной особенностью Регламента о цифровых услугах является экстерриториальный характер его действия. Обязанность его соблюдения распространяется на любых лиц (вне зависимости от места их нахождения, резидентства или инкорпорации), оказывающих цифровых услуги физическим и юридическим лицам, являющихся резидентами ЕС.

5. Одновременно, DSA и DMA содержат в себе новые антимонопольные правила, подлежащие применению непосредственно в сети Интернет и распространяющиеся на особых субъектов, занимающих доминирующее положение именно в цифровом пространстве («цифровых привратников»).

В рамках данного направления наднационального регулирования общественных отношений в цифровой среде ключевую роль играет уже DMA. В нем осуществлено закрепление и институционализация новой правовой категории – цифровых привратников – IT-компаний, которые осуществляют поставку цифровых услуг в качестве базовой цифровой платформы, а именно: информационно-посреднических услуг в сети Интернет; поисковых услуг; услуг по созданию и поддержанию функционирования социальных сетей; услуг по обмену видео; услуг в сфере обеспечения межличностной коммуникации; услуг по созданию и обслуживанию операционных систем; услуг в сфере облачных вычислений. При этом под соответствующее регулирование также попадает деятельность компаний-привратников по предоставлению рекламных услуг на принадлежащих им цифровых платформах.

DMA формирует особый правовой режим функционирования подобных компаний, возлагает на них серьезные дополнительные обязанности и ограничения. При этом, в целом, регулирование деятельности цифровых привратников осуществляется по аналогии с регулированием деятельности субъектов естественных монополий. Таким образом, DMA представляет собой не просто правовой механизм наднационального регулирования цифровой сферы, но весьма прогрессивный шаг для права в целом, которое по состоянию на текущий момент не отличается высокой проработанностью в сфере регулирования деятельности цифровых монополий и олигополий.

При этом DMA (как и DSA) наделен экстерриториальным действием. Его требования распространяются на любые компании-привратники, которые предоставляют или предлагают свои услуги конечным пользователям, зарегистрированным или проживающим на территории ЕС.

6. Наднациональное регулирование цифровых публичных закупок, осуществляемых на едином рынке интеграционного объединения, также активно развивается. Данное направление наднационального регулирования включает в себя два не связанных друг с другом аспекта: во-первых, здесь ведется работа по расширению практики использования цифровых сервисов для проведения публичных закупок (digitalprocurement); а, во-вторых, формируются наднациональные правила и стратегии осуществления публичных закупок инновационных товаров и услуг (innovation procurement).

В рамках первого субнаправления в ЕС приняты такие акты, как: Сообщение Комиссии о сквозных электронных закупках ^[23]; Директива об электронном выставлении счетов-фактур в сфере публичных закупок ^[24]; Исполнительный регламент Комиссии о формах публикации уведомлений о госзакупках ^[25], а также отдельные положения общей Директивы о государственных закупках ^[26] и ряд других актов. Данные акты ориентируют государства-члены ЕС на расширение практики использования цифровых технологий при проведении публичных закупок, формируют единые электронные формы документов, процедуры осуществления закупок в электронной форме и т.д.

В свою очередь, второе субнаправление наднационального регулирования цифровых закупок предполагает создание общей коммунитарной основы для осуществления публичных закупок в сферах цифровой и облачной инфраструктуры. Правовой основой тут выступают положения Директивы о государственных закупках, касающиеся особенностей осуществления закупочной деятельности в инновационных сферах. Кроме того, в данной сфере также планируется формирование единой коммунитарной системы публичных закупок, осуществляемых в целях создания, развития и поддержания функционирования цифровой и облачной инфраструктуры ^[27]. При этом осуществление подобных закупок тесно увязывается с необходимостью совершенствования наднационального регулирования в сфере обеспечения безопасности подобной инфраструктуры ^[28].

7. Таким образом, предыдущее направление наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере оказывается тесно связано с коммунитарным регулированием обеспечения развития, надежности, безопасности, устойчивости и защищенности информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Формирование безопасной, высокопроизводительной и устойчивой цифровой инфраструктуры представляет собой одну из ключевых задач, стоящих перед наднациональным регулированием ЕС на текущем этапе.

Основы соответствующего регулирования были заложены в переработанном Европейском кодексе электронных коммуникаций ^[29], которым были установлены ключевые требования к созданию, функционированию и защите информационно-коммуникационной инфраструктуры в масштабах всего Европейского союза. Вопросам обеспечения безопасности информационно-коммуникационной инфраструктуры посвящены положения Директивы о безопасности сетей и информационных систем 2016 г.^[30]

Вместе с тем, в рамках анализируемого направления наднационального регулирования сегодня формируются и принципиально новые аспекты, связанные уже не с ИКТ-инфраструктурой, а с облачной. Создание облачной инфраструктуры планируется обеспечить за счет активизации инновационных закупок, совершенствования коммунитарного регулирования порядка обращения неперсональных данных, введения в действие Регламентов о цифровых рынках и о цифровых услугах, создания наднациональной правовой базы для развития облачных вычислений. Основной для реализации соответствующей деятельности выступает Европейская стратегия данных ^[21].

При этом особое внимание в рамках всего исследуемого направления уделяется вопросам обеспечения энерегоэффективности и экологической нейтральности ^[31] создаваемой и функционирующей цифровой и информационно-коммуникационной инфраструктуры в соответствии с принципами Европейского зеленого пакта ^[32]. Формирование соответствующего регулятивного механизма было возложено на Еврокомиссию, которая должна разработать и утвердить расширенные индексы цифровой экономики и общества (англ. Digital Economy and Society Index, DESI ^[33]).

8. Наднациональные основы совместного противодействия киберпреступности и кибертерроризму, а также обеспечения кибербезопасности.

В рамках данного направления наднационального регулирования на уровне ЕС еще в 2013 г. была принята Стратегия кибербезопасности ЕС ^[34]. В 2020 г. она была заменена на более актуальную Стратегию кибербезопасности ЕС на цифровое десятилетие ^[35]. В 2016 г. требования к обеспечению кибербезопасности нашли свое отражение в рамках Директивы по безопасности сети и информационных систем ^[36] (Директива NIS). В 2017 г. Комиссия выпустила Рекомендацию в сфере общего уровня безопасности сетей и информационных систем в ЕС ^[37]. Особый всплеск законотворческой активности пришелся на 2018-2019 гг., когда был принят Пакет законодательных актов в сфере кибербезопасности ^[38], включающий в себя, в том чисел, Регламент о кибербезопасности ^[39]. Также на обеспечение кибербезопасности направлен уже отмечавшийся выше Регламент о защите персональных данных. Он призван обеспечить надежное хранение и обработку таких данных с максимальным снижением рисков их утечки. Предполагается установление новых требований к кибербезопасности в сфере публичных закупок.

Кроме того, в 2021 г. для обеспечения кибербезопасности на уровне ЕС было создано Объединенное подразделение по кибербезопасности (англ. Joint Cybersecurity Unit), которое обеспечило более тесную координацию между наднациональными институтами ЕС и органами государственной власти государств-членов ЕС ^[40].

9. Одним из наиболее актуальных направлений наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере является регулирования систем искусственного интеллекта. В настоящее время на уровне ЕС соответствующее регулирование еще отсутствует, однако в 2021 г. Европейской комиссией было выдвинуто Предложение о принятии Регламента об искусственном интеллекте ^[41] (Artificial intelligence act, AIA), в соответствии с которым предполагается сформировать на уровне ЕС прогрессивный режим правового регулирования ИИ, основанный на риск-ориентированном подходе. Кроме того, в рамках соответствующего регламента предлагается возложить дифференцированные обязанности и ответственность на поставщиков (разработчиков) и пользователей ИИ-система, создать гармонизированную европейскую систему оценки соответствия, сертификации и регистрации ИИ-систем, а также учредить специальные наднациональные и национальные органы власти, наделенные полномочиями в сфере регистрации и контроля функционирования ИИ-систем. При этом, стоит отметить, что принятие Регламента об искусственном интеллекта может позволить ЕС стать лидером в соответствующей сфере, за счет создания прозрачного и эффективного правового режима ИИ, которого в настоящее время нет ни в одной стране мира (в подобном контексте AIA рассматривается как перспективный инструмент нормативной силы ЕС ^{[42, 43, 44]}).

10. Еще одним новаторским направлением наднационального регулирования цифрового пространства в ЕС стало регулирование криптоактивов. Еще в 2020 г. Европейской комиссией было выдвинуто Предложение о принятии Регламента о рынках крипто-активов ^[45] (далее также – MiCA). В соответствии с проектом данного регламента предполагается обеспечить инкорпорацию крипто-активов и крипто-валютных бирж в систему правового регулирования рынка капиталов, а также в сферу платежей. MiCA предполагает внедрение на уровне ЕС требований к минимальному размеру капиталов криптовалютных бирж и эмитентов криптоактивов, к управлению ими, к процедурам аудита и контроля, комплаенса и т.д. Также в рамках MiCA предлагается дифференциация правового регулирования криптоактивов в зависимости от их типа. Выделяются: обычные криптоактивы; обеспеченные криптоактивы и криптовалюты. В зависимости от типа криптоактива к нему подлежат применению различные требования (также указанные в MiCA). При этом значение принятия MiCA состоит не только в том, что в ЕС планируется создать эффективную правовую базу для регулирования криптоиндустрии (чего фактически нет ни в одном современном правопорядке), но и стать лидером в соответствующей сфере правового регулирования (что позволит использовать MiCA в качестве еще одного инструмента нормативной силы ЕС).

Таким образом, на уровне ЕС в настоящее время можно заметить реализацию достаточно большого количества направлений наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере. При этом Европейский союз сегодня представляет собой весьма продвинутое интеграционное объединение с наличием широкого круга полномочий наднациональных институтов, что позволяет рассматривать именно его опыт в качестве наиболее передового.

Так, для сравнения на уровне ЕАЭС сегодня также ведется деятельность по формированию наднациональных правовых основ регулирования цифровых общественных отношений. Однако, круг вопросов, подлежащих наднациональному регулированию, здесь значительно уже.

Соответствующие положения можно встретить в рамках дополнительных протоколов к Договору о Евразийском экономическом союзе ^[46] (в частности, в Протоколе об информационно-коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках Евразийского экономического союза ^[47], которым устанавливаются общие особенности обмена неперсональными государственными данными в рамках ЕАЭС). Некоторой гармонизации также подвергается регулирование осуществления государственных закупок в электронной форме. Кроме того, в настоящее время в ЕАЭС реализуется Цифровая повестка, принятая в 2016 г. ^[48], которая предполагает формирование: 1) цифрового измерения интеграции (электронный документооборот, наднациональные базы данных, межугосударственные цифровые сервисы и услуги); 2) цифровых рынков ЕАЭС; 3) цифровых инфраструктур и цифровых активов ЕАЭС ^[49].

Однако, отмеченные наднациональные акты ЕАЭС не содержат в себе норм, направленных на непосредственное правовое регулирование цифрового пространства на наднациональном уровне. Протоколы представляют собой инструмент гармонизации национальных законодательств в отдельных сферах, а Цифровая повестка ЕАЭС является лишь общим документом стратегического планирования, который содержит только максимально широкие концепции развития единой цифровой сферы.

Заключение

Сегодня существуют следующие основные направления наднационального регулирования общественных отношений в цифровой сфере: 1) наднациональное регулирование порядка обращения персональных данных в рамках единого цифрового пространства; 2) наднациональное регулирование порядка доступа к официальной государственной информации и иным неперсональным данным в пространстве интеграционного объединения; 3) наднациональные правила в сфере защиты интеллектуальной собственности и авторских прав в рамках единого цифрового пространства интеграционного объединения; 4) наднациональное регулирование единого цифрового рынка и порядка предоставления цифровых услуг; 5) наднациональные правила в сфере защиты конкуренции и запрета дискриминации по признаку страны происхождения на единых рынках цифровых услуг; 6) наднациональное регулирование цифровых публичных закупок, осуществляемых на едином рынке интеграционного объединения; 7) наднациональные требования к надежности, безопасности, устойчивости (прежде всего, экологической) и защищенности информационно-коммуникационной инфраструктуры; 8) наднациональные основы совместного противодействия киберпреступности и кибертерроризму, а также обеспечения кибербезопасности. При этом данный список не является исчерпывающим и может включать в себя и иные направления, которые потенциально могут появиться в будущем. Так, в частности, на уровне ЕС сегодня уже инициированы процедуры по принятию регламентов, устанавливающих наднациональные требования к системам искусственного интеллекта и к криптоактивам.