Двойное гражданство или бипатризм как результат двустороннего сотрудничества государств

Аджба Диана Демуровна аспирант кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 123001, Россия, Москва, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Adzhba Diana Postgraduate of International Law Department of Kutafin Moscow State Law University 123001, Russia, Moscow, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 diana.adzhba07@gmail.com Другие публикации этого автора

Международное сотрудничество по вопросам гражданства, исконно выступавшим предметом внутригосударственного регулирования, актуализируется в связи с возникновением правовых ситуаций, справиться с разрешением которых национальное право в одиночку в виду одностороннего его действия не в состоянии. Речь идет о множественном, двойном гражданстве, безгражданстве, которые возникают все чаще сегодня в связи с развитием глобализационных, интеграционных, миграционных и иных процессов. Международное сотрудничество государств по вопросам гражданства реализуется, в том числе, в форме заключения многосторонних и двусторонних договоров.

Изначально многосторонние договоры заключались с целью ликвидации и/или сокращения случаев множественного и двойного гражданства. Внутригосударственная политика, выступавшая ключевым ориентиром в вопросах гражданства, при заключении подобного рода договоров в тот период характеризовалась негативным отношением к явлениям би- и полипатризма, вызванным бытовавшей доктриной вечной верности, предполагавшей вечные и непреложные связи индивида и государства ^{[1, с. 1419-1424]}.

Классификация договоров о двойном и/или множественном гражданстве перетерпела изменения в связи с изменявшимся подходом к правовому регулированию данных явлений: негативное отношение к ним или, наоборот, их принятие. С.В. Черниченко в своей работе 1968 г. среди договоров, тем или иным образом посвященных двойному и множественному гражданству, выделяет «договоры, направленные на предотвращение двойного гражданства, и договоры, цель которых заключается в устранении существующих случаев двойного гражданства» ^{[2, с. 116]}. То есть, в данной классификации прослеживаются договоры, как превентивная мера в недопущении последующего возникновения бипатризма, а также договоры, содержащие механизмы борьбы с этим явлением постфактум. Помимо этого, в рамках указанной классификации выделяются договоры, направленные на устранение лишь нескольких источников двойного гражданства, и договоры, целью которых выступает лишь один такой источник. В более поздней работе 2014 г. С.В. Черниченко помимо договоров, направленных на ликвидацию би- и полипатризма, выделяет также и договоры, направленные на урегулирование тех негативных последствий, которые возникают в связи с множественным и двойным гражданством. К ним ученый относит Гаагскую конвенцию 1930 г. ^[3], Европейскую конвенцию о множественном гражданстве 1963 г. ^[4], Европейскую конвенцию о гражданстве 1997 г. ^[5], и многочисленные двусторонние договоры, посвященные двойному гражданству в целом или же отдельным его аспектам.

Считаем целесообразным классификацию договоров о двойном и множественном гражданстве представить в следующем виде: «договоры, признающие двойное и множественное гражданство в качестве негативных явлений, требующих полного устранения или же сокращения по мере возможности; договоры, признающие неизбежность двойного и множественного гражданства и поэтому направленные на урегулирование их негативных последствий, а в ряде случаев – на поощрение и стимуляцию роста числа би- и полипатридов» ^[6]. Особое место среди указанных видов договоров занимают двусторонние договоры о двойном гражданстве, заключение которых служит предпосылкой возникновения такого явления, как двойное гражданство, бипатризм.

Практика заключения двусторонних договоров показывает позитивную динамику в части принятия явления бипатризма. Важно в этой связи развеять терминологическую неразбериху, связанную с использованием терминов «множественное гражданство» и «двойное гражданство», как идентичных по содержанию, что считаем не соответствующим действительности. По нашему мнению, причинами возникновения би- и полипатризма выступают различные обстоятельства, что и предопределяет их различное содержание. Так, множественное гражданство возникает исключительно в результате натурализации. Двойное же гражданство может возникнуть в случае коллизии законов о гражданстве jus soli и jus sanguini, когда при рождении индивид становится обладателем гражданств двух государств одновременно в связи с применением государствами гражданской принадлежности его родителей разных законов приобретения гражданства. Помимо этого, бипатризм возникает в рамках заключаемых государствами двусторонних соглашений о двойном гражданстве.

Двусторонние соглашения о двойном гражданстве более эффективны, нежели многосторонние, в той части, в которой решают основную часть возникающих в связи с наличием такого статуса проблем, однако в отношении лишь двух государств-участников. Как бы то ни было, двусторонние договоры заключались не только с целью урегулирования негативных последствий двойного гражданства, но также и с целью их устранения. В связи с этим считаем обоснованным выделение двух видов договоров о двойном гражданстве, в каждом из которых речь идет именно о двойном, а не о множественном гражданстве:

1. договоры, направленные на сокращение и устранение явления бипатризма;

2. договоры, направленные на разрешение вызванных таким статусом проблем, а иногда и на поощрение такого статуса и стимулирование роста числа бипатридов.

Показательным примером первого вида договоров выступают «Банкрофтовы договоры», представляющие собой названную в честь американского дипломата Джорджа Банкрофта серию двусторонних соглашений Соединенных Штатов Америки с рядом стран, направленных на сокращение случаев двойного гражданства. Помимо проблемы би- и полипатризма данные договоры решали и проблему циркулярной миграции, которая была распространена среди иммигрантов в США, многие из которых возвращались на родину на постоянной основе. К примеру, договором с Северогерманской конфедерацией было предусмотрено, что немецкий иммигрант, натурализовавшийся в США, будет рассматриваться в качестве американского гражданина только по истечении пятилетнего срока постоянного проживания на территории этой страны. Такой же подход применялся и к американским гражданам, натурализовавшимся в Германии ^[7].

Вопрос военной службы бипатридов довольно часто выступал предметом регулирования двусторонних соглашения. В тех же Банкрофтовых договорах данному вопросу уделялось значительное внимание. Так, Договором США с Австро-Венгрией предусмотрено, что бывший гражданин Австро-Венгрии, признанный гражданином США по истечении пятилетнего срока проживания там, подлежит суду и наказанию, согласно законам Австро-Венгрии, за неисполнение воинской обязанности в следующих случаях: во-первых, если он был эмигрирован после призыва в армию; во-вторых, если он эмигрировал во время службы в армии; в-третьих, если, имея отпуск на неограниченное время, или принадлежа к резерву или ополчению, он эмигрировал после получения призыва в армию, или после публичного объявления, требующего его явки, или после начала войны ^[8]. Такой подход активно применялся в договорах США с другими странами, в связи с чем справедливо назван А.А. Григорьевым американским ^{[9, с. 15]}.

Договоры о военной службе бипатридов были заключены между Францией и Израилем ^[10], Нидерландами и Италией ^[11], Данией и Францией ^[12], Испанией и Италией ^[13], Францией и Швейцарией ^[14], Францией и Италией ^[15], Аргентиной и Германией ^[16], Аргентиной и Нидерландами ^[17] и др. Общим для указанных конвенция было положение о прохождении военной службы только в одном из договаривающихся государств, которое определялось домицилием.

Активную политику непризнания двойного и множественного гражданства, направленную на сокращение случаев их возникновения, вел Советский Союз. Подобное отношение к явлениям би- и полипатризма было продиктовано правившей идеологией и нашло отражение в национальном законодательстве: закон «О гражданстве СССР» запрещал гражданам Союза ССР состоять в гражданстве иностранного государства ^[18]. Очевидна заинтересованность СССР в заключении двусторонних соглашений о сокращении случаев двойного гражданства, среди которых договоры с Монголией ^[19], Румынией ^[20], Польшей ^[21], Чехословакией ^[22], Болгарией ^[23], Албанией ^[24], КНДР ^[25], Германией ^[26]. Все вышеперечисленные международные договоры содержали идентичные положения, согласно которым договаривающиеся государства намеревались ликвидировать на основе добровольного выбора гражданства заинтересованными лицами случаи двойного гражданства, а также предотвратить его возникновение в будущем.

Двусторонние договоры о двойном гражданстве, активно заключавшиеся и между другими странами, содержание довольно схожие положения. Договоры между Польшей и Болгарией ^[27], Польшей и Чехословакией ^[28], Болгарией и Монголией ^[29], Польшей и Монголией ^[30], Нидерландами и Суринамом ^[31], Венгрией и Германией ^[32] содержат положения о том, что гражданин одной из сторон при натурализации в другой договаривающейся стороне автоматически утрачивает свое гражданство происхождения. Рядом договоров также предусмотрена возможность выбора самим индивидом, какое из гражданств сохранить путем подачи заявления в соответствующие ведомства государств.

Таким образом, договоры, отнесенные к первой группе довольно многочисленны, что не может не говорить об их эффективности в разрешении тех или иных вопросов. Однако следует отметить, что в связи с изменением внутригосударственной политики в отношении би- и полипатризма, большая часть указанных договоров на сегодняшний день теряет свою актуальность, уступаю место более лояльному подходу, отразившемуся в принятии договоров, отнесенных нами ко второй группе.

Главной отличительной чертой второго вида договоров о двойном гражданстве является их направленность на разрешение тех проблем, которые порождает подобный статус, что в корне отличает их от договоров первого вида, нацеленных на сокращение и ликвидацию бипатризма как такового.

Показательным примером использования двусторонних соглашений с целью сохранения культурных и иных связей с родственными народами посредством бипатризма служат соглашения, заключенные Испанией с более чем десятью латиноамериканскими странами начиная с середины XX века. Так, это договоры с Эквадором ^[33], Боливией ^[34], Парагваем ^[35], Перу ^[36], Гватемалой ^[37], Доминиканской Республикой ^[38], Никарагуа ^[39], Коста-Рикой ^[40], Боливией ^[41], Эквадором ^[42] и др. Договоры по структуре и содержанию относительно идентичны, содержат положения, согласно которым действующим выступает только одно из гражданств лица, имеющего гражданства обеих договаривающихся сторон, в то время как второе гражданство приостановлено, но может быть активизировано заявлением заинтересованного лица ^{[43, с. 202]}.

В Российской Федерации сегодня на конституционном уровне признана возможность иметь два гражданства. Для России повышение актуальности и практической востребованности двойного гражданства связано с распадом СССР и других федераций, последующим образованием СНГ, развитием экономических связей между государствами, участвующими в различным международных организациях и интеграционных объединениях, а также расширением миграционных процессов, обусловленных различными современными тенденциями, которые свойственны глобализации, интеграции и т.п. Возникшая необходимость обращения к явлению двойного гражданства с целью поддержания исторических и культурных связей с родственными народами, тем не менее, не была в полной мере реализована, а воплотилась лишь в заключении четырех договоров о двойном гражданстве, один из которых был расторгнут в одностороннем порядке и два из которых еще не вступили в силу. В начале 90-х гг. XX века были заключены договоры о двойном гражданстве с Таджикистаном ^[44] и Туркменистаном (не действует) ^[45]. Договоры определяют компетенцию сторон при реализации прав и обязанностей бипатридов. С момента признания Российской Федерацией независимости Республики Абхазия и Республики Южная Осетия в 2008 г. предпринимались попытки заключения договоров о двойном гражданстве, которые были реализованы лишь спустя более чем десять лет. Так, договор о двойном гражданстве был подписан с Южной Осетией в 2021 г. (вступит в силу с даты обмена ратификационными грамотами). В соответствии с Договором, «граждане одной Стороны вправе без отказа от имеющегося у них гражданства этой Стороны приобретать гражданство другой Стороны» ^[46]. Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Абхазия и Российской Федерацией содержит положение, позволяющее гражданам одной стороны «иметь гражданство другой стороны на условиях и в порядке, установленных законодательством стороны, гражданство которой приобретается» ^[47]. В этом же документе говорится о намерении сторон заключить договор о двойном гражданстве. Соглашение между сторонами было достигнуто, ведется работа по его подписанию между соответствующими ведомствами стран ^[48].

Значительное количество проблем, связанных с двойным и множественным гражданством, проистекают из отсутствия должного правового регулирования, в частности международного. Разработанные в XX веке многосторонние соглашения, тем или иным образом и даже напрямую затрагивающие проблемы би- и полипатризма, как бы то ни было, не охватывают весь спектр взаимоотношений, актуальных на сегодняшний день. Правовой статус бипатридов, оформленный в соответствии с двусторонним соглашением, более урегулирован в той части, которая определена данным договором. Однако в случае отсутствия таких актов возникает ряд проблем в правовом регулировании статуса би- и полипатридов, а именно проблемы с налогообложением и исполнением лицом налоговых обязательств, прохождением воинской службы, работой в государственных структурах, а также с дипломатической защитой гражданина при его нахождении за пределами государства. Все это, безусловно, актуализирует вопросы гражданства в международном праве, вынося их за пределы внутригосударственного регулирования.

Несмотря на сменившуюся парадигму в части принятия би- и полипатризма, как неотъемлемых элементов современного межгосударственного общения, двусторонние договоры о двойном гражданстве, как бы то было, не столь повсеместны, как можно было ожидать. Одними лишь двусторонними соглашениями разрешить те многоаспектные проблемы, которые порождает би- и полипатризм, считаем невозможным, так как они ограничены в своем действии лишь двумя государствами-участниками. Многосторонние договоры по вопросам гражданства содержат нейтральные положения, регулирующие вопросы двойного и множественного гражданства лишь косвенно, то есть оставляя за государствами полное усмотрение в части допущения или недопущения сохранения указанного статуса. Все вышесказанное вполне справедливо наводит на вывод о необходимости разработки нового подхода к международно-правовому регулированию множественного и двойного гражданства.