Президент Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Конституция Российской Федерации закрепила правовой статус многонационального народа страны в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как непосредственно (в частности, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (например, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты, важнейшей из которых является институт общественного контроля, посредством которого граждане России, общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации, реализуют контроль за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Организация и осуществление общественного контроля в Российской Федерации связаны с многочисленными проблемами, одной из которых выступает определение исчерпывающего перечня объектов общественного контроля. Действующее законодательство, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», не закрепляет определение понятия общественного контроля, а также его исчерпывающий перечень. Более того, в статье 2 данного Федерального закона целый ряд объектов общественного контроля выведен из предмета его ведения (например, деятельность в области обороны страны и ее безопасности, полиции, судов, органов прокуратуры и следствия и т.п.) под предлогом необходимости урегулирования данных вопросов соответствующими федеральными законами, большинство из которых на 2023 год не принято.

Более того, на сегодняшний день, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[2, с. 147-169]} существенно затруднена организация и осуществление общественного контроля в отношении отдельных органов публичной власти, например, Президента Российской Федерации, что и обусловило выбор настоящей темы научного исследования, целью которого выступает не только выявление основных проблем, препятствующих проведению мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений главы государства, но и выработка предложений по их разрешению.

При этом, в качестве основных задач исследования можно выделить: анализ основных точек зрения в научной и учебной литературе относительно возможности и пределов осуществления общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации; выявление и формализацию основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении его деятельности, актов и решений; разработку и обоснование системы мероприятий по их разрешению.

Основной текст.

Несмотря не то, что законодательство об общественном контроле не содержит запретов или ограничений на организацию и осуществление общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации, в отечественной научной и учебной литературе нет единого мнения относительно возможности и пределов реализации вышеназванного института гражданского общества в отношении главы российского государства.

Так, ряд авторов считает, что общественный контроль в отношении Президента Российской Федерации фактически невозможен, в частности, в силу отсутствия к этому надлежащих юридических оснований. В частности, В. В. Гриб отмечает, что «общественный контроль за деятельностью Президента РФ фактически не осуществляется и, более того, юридически и формально не закреплен. В этой связи имеется… необходимость расширения и юридического закрепления общественного контроля за деятельностью Президента РФ, но с определенными оговорками, учитывая Конституцию РФ, ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и ряд других федеральных законов, но без расширительного его применения в отношении должностных лиц Администрации Президента РФ». ^{[4, с. 34]} Однако, на наш взгляд, данное утверждение носит спорный характер, так как статья 4 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», формулируя определение понятия общественного контроля, закрепляет возможность его осуществления в отношении деятельности, издаваемых актов и принимаемых решений любых органов государственной власти. В данном Федеральном законе, иных федеральных законах, посвященных организации и осуществлению общественного контроля, а также деятельности его субъектов, не содержится никаких запретов осуществлять общественный контроль в отношении каких-либо органов публичной власти. В ранее упомянутой нами статье 2 вышеназванного Федерального закона ряд объектов общественного контроля выведен из предмета его ведения, но в той же статье прямо указано на необходимость урегулирования правовых основ организации и осуществления общественного контроля в отношении выведенных его объектов другими федеральными законами. При этом, в вышеупомянутой статье Федерального закона от 21.07.2013 № 212-ФЗ ничего не сказано о выведении деятельности, актов и решений главы государства из предмета ведения данного Федерального закона. Таким образом, представляется, что организация и осуществление общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации имеют достаточные для того правовые основания в действующем законодательстве России.

Ряд авторов придерживается позиции относительно того, что основной упор в реализации института общественного контроля гражданское общество должно делать на стадии выборов Президента Российской Федерации, контролируя законность их организации и проведения, пресекая любые нарушения избирательного законодательства. ^{[6, с. 29-33; 8, с. 56-60]} Однако, ограничение механизма реализации общественного контроля за деятельностью главы государства лишь стадией избрания кандидата на должность Президента Российской Федерации представляется не обоснованным. Тем более, что после внесенных несколько лет назад изменений в Конституцию Российской Федерации, технически сложным представляется механизм привлечения к ответственности не только действующего главы государства, но и Президента Российской Федерации, находящегося в отставке.

Значительное число авторов придерживает точки зрения, что деятельность, акты и решения главы государства являются объектом общественного контроля в Российской Федерации. В частности, И. М. Япрынцев, отмечает: «Дальнейшее развитие системы общественного контроля в Российской Федерации обусловлено необходимостью четкого представления о ее составных элементах, одним из которых является объект общественного контроля … центральным звеном которого является деятельность органов публичной власти … на примере деятельности Президента Российской Федерации обосновывается недопустимость исключения каких-либо элементов системы органов публичной власти из сферы контроля со стороны граждан». ^{[10, с. 34]}

При этом, значительное число научных работ посвящено в целом обоснованию необходимости организации и осуществления общественного контроля в отношении всей системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, ^{[1, с. 469-477; 7, с. 78-85]} важнейшим элементом которой выступает непосредственно Президент России.

Некоторые ученые большое внимание уделяют анализу вопросов организации и функционирования субъектов общественного контроля, создаваемых при федеральных органах исполнительной власти (включая и при главе государства), ^{[9, с. 129-133; 5, с. 96-117]} отмечая их роль в осуществлении повседневного общественного контроля за органами публичной власти, входящими в систему исполнительной власти в стране, особенно – на федеральном уровне.

Однако, организация и осуществление общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Президента Российской Федерации на сегодняшний день связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой в реализации мероприятий общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не закреплен в Конституции России, что создает определенную коллизию: может ли правовой институт, не упоминаемый в Основном законе страны, реализовываться в отношении федерального органа публичной власти (Президента Российской Федерации), чей правовой статус и полномочия определены в самой Конституции России (при этом, в законодательстве отсутствует отдельный Федеральный конституционный закон, посвященный основам правового статуса главы государства, в отличие, например, от Республики Беларусь, где полномочия Президента Республики Беларусь закреплены и детализированы в Законе Республики Беларусь от 21.02.1995 № 3602-XII «О Президенте Республики Беларусь»). В этом отношении институт общественного контроля в Российской Федерации в невыигрышном свете отличается, как мы уже отмечали в ранее опубликованных работах, от института народного контроля власти, который был закреплен в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года, ^{[3, с. 72-88]} в которых закреплялось понятие института народного контроля власти, механизм его взаимодействия со всей системой органов государственного управления, определялась система полномочий органов народного контроля на всех их уровнях. В этой связи, представляется, что разрешение вышеназванной коллизии в организации и осуществлении общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Президента Российской Федерации возможно лишь путем включения данного института гражданского общества в Конституцию России (с закреплением определения его понятия, имплементированием во все главы Основного закона механизма взаимодействия субъектов общественного контроля со всей совокупностью органов публичной власти и их должностных лиц, определением перечня объектов и субъектов общественного контроля, а также полномочий последних).

Во-вторых, значительные трудности в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности Президента Российской Федерации создает и наличие у него широкого иммунитета, который в общей форме определен в статьях 91 и 93 Конституции России. В частности, статья 91 Конституции закрепляет положение о неприкосновенности главы государства. При этом, Основной закон страны прямо не формулирует обязанности главы государства давать отчет кому-либо о своей деятельности, подписываемых актах и принимаемых решениях.

В этой связи, представляется, что без закрепления института общественного контроля в Конституции Российской Федерации и определения механизма взаимодействия субъектов общественного контроля с главой государства, наличие столь широкого иммунитета нивелирует любую возможность осуществления контроля гражданского общества за Президентом России.

В-третьих, определенную проблему в организации и осуществлении общественного контроля в отношении главы государства создает то обстоятельство, что в научной и учебной литературе, а также практике функционирования федеральных органов исполнительной власти, делается попытка распространения иммунитета Президента Российской Федерации на федеральные органы власти, способствующие реализации его полномочий (на Администрацию Президента Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации, полномочных представителей главы государства в федеральных округах и в федеральных органах государственной власти и т.п.). Как справедливо отмечает В. В. Гриб, данное расширительное толкование иммунитета главы государства, его распространение, в частности, на должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации, представляется неоправданным. ^{[4, с. 34-36]} Для разрешения указанной проблемы представляется необходимым дополнить нормативно-правовые акты, регулирующие правовой статус и полномочия федеральных органов государственной власти, способствующих реализацию полномочий главой государства, положениями, посвященными организации и осуществлению общественного контроля в отношении их деятельности, актов и решений.

В-четвертых, значительной проблемой, препятствующей организации и осуществлению общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации, выступает не разработанность в российской научной правовой доктрине конституционного права положений, посвященных специфическим формам, методам, принципам, видам мероприятий общественного контроля, которые можно было бы использовать при проведении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений главы государства.

Отчасти, данная проблема обусловлена тем, что институт общественного контроля в Российской Федерации был инкорпорирован в законодательство сравнительно недавно. В частности, сама возможность организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений федеральных органов государственной власти была формализована лишь с принятием Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

В-пятых, определенной проблемой в организации и реализации мероприятий общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации выступает то обстоятельство, что из положений законодательства об общественном контроле не ясно, какие из субъектов общественного контроля наделены соответствующими полномочиями по организации и реализации вышеназванных мероприятий. Будет ли в качестве такого субъекта общественного контроля выступать исключительно Общественная палата Российской Федерации, либо и другие разновидности субъектов общественного контроля.

В этой связи, представляется, что назрела необходимость разработки и принятия Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», одна из глав которого должна быть посвящена вопросам организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений главы государства.

В-шестых, значительной проблемой в организации и проведении мероприятий общественной контроля в отношении Президента Российской Федерации выступает сам механизм формирования субъектов общественного контроля на федеральном уровне, которые могли б потенциально осуществлять вышеназванные мероприятия. В частности, анализ статьи 8 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» показывает, что данный субъект общественного контроля состоит из 40 членов, утверждаемых главой государства, членов, избираемых общественными палатами субъектов Российской Федерации (по 1 от каждого региона), 43 членов, утверждаемых вышеназванными членами Общественной палаты Российской Федерации по результатам проведенного конкурса из числа представителей общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций. Таким образом, общественный контроль за Президентом Российской Федерации осуществляет Общественная палата Российской Федерации, состоящая из членов, частично утверждаемых главой государства, что ставит под сомнение, с одной стороны, общественный характер формирования данного субъекта общественного контроля, а с другой стороны, объективность и беспристрастность работы его членов, утверждаемых Президентом России.

В этой связи, представляется необходимым изменить порядок формирования субъектов общественного контроля, исключив возможность назначения их членов какими-либо органами публичной власти или их должностными лицами.

В-седьмых, определенной проблемой, препятствующей осуществлению мероприятий общественного контроля в отношении главы государства, выступает и отсутствие реального механизма привлечения к ответственности Президента Российской Федерации за возможное противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля. В частности, возможность привлечения главы государства к административной ответственности отсутствует в принципе. А к уголовной ответственности за вышеназванные действия Президента нельзя привлечь из-за того, что, с одной стороны, подобные составы отсутствуют в Уголовном кодексе Российской Федерации, а с другой стороны, подобные правонарушения вряд ли будут квалифицироваться в качестве тяжких преступлений (а ведь только за их совершение глава государства может быть отрешен от занимаемой должности).

Заключение.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

1. Деятельность, акты и решения Президента Российской Федерации являются одной из разновидностей объектов общественного контроля в России, что требует организации и осуществления в постоянном режиме субъектами общественного контроля его соответствующих мероприятий.

2. Данный институт гражданского общества следует закрепить в Конституции Российской Федерации, предусмотрев возможность его организации и осуществления в отношении главы государства как одного из важнейших объектов общественного контроля в стране.

3. При этом, необходимо разработать и принять Федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации», в котором следует закрепить положения, детализирующие пределы, методы, принципы, формы и виды мероприятий общественного контроля, которые необходимо организовывать и осуществлять в отношении деятельности, актов и решений главы государства.

4. Требует уточнения перечень субъектов общественного контроля, которые могут осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении Президента Российской Федерации, а также механизм формирования указанных субъектов, который бы исключал в себе участие главы государства в подборе и утверждении кандидатур членов данных субъектов общественного контроля.

5. В связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит механизма привлечения к правовой ответственности главы государства за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля при организации и проведении последними мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений Президента Российской Федерации, необходимо разработать и закрепить в Основном законе страны меры ответственности главы государства за вышеуказанное противодействие, например, путем включения в перечень оснований отрешения главы государства от должности неоднократного совершения им действий, направленных на воспрепятствование организации и осуществлению вышеназванных мероприятий.