Представительные органы местного самоуправления как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Процессы организации и осуществления общественного контроля за органами местного самоуправления широко исследуются в работах А. Е. Епифанова, ^{[8, с. 29-33]} В. А, Журавлевой, ^{[9, с. 122-126]} М. А. Килессо, ^{[11, с. 24-30]} А. В. Курочкина, ^{[12, с. 420-426]} Т. Н. Михеевой, ^{[13, с. 145-148]} Д. Г. Новикова, ^{[14, с. 92-93]} Е. Д. Царевой, ^{[17, с. 198-202]} а также ряда иных авторов.

Однако, в вышеназванных работах доля исследований, посвященных анализу представительных органов местного самоуправления как объекта общественного контроля, представляется не достаточной, так как данная разновидность органов публичной власти занимает центральное место в системе муниципального управления.

Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, цель которого состоит не только в анализе современных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительных органов местного самоуправления, но и в выработке системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

В свою очередь, актуальность и практическая значимость настоящего научного исследования состоит в необходимости обеспечения дальнейшего развития института общественного контроля на муниципальном уровне путем разрешения выявленных и формализованных проблем, препятствующих организации и проведению его мероприятий в отношении представительных органов местного самоуправления.

Основной текст.

Система публичной власти в Российской Федерации представлена федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, которые реализуют полномочия, делегированные им многонациональным народом России, являющимся в соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Органы публичной власти в России как избираются народом непосредственно, так и формируются избираемыми народом органами публичной власти. При этом, организация и проведение процесса осуществления народом форм прямой демократии (например, свободных выборов и референдумов), а также делегируемые им органам публичной власти полномочия, нуждаются в постоянном контроле со стороны общества с целью недопущения узурпации власти, незаконного присвоения или удержания полномочий, либо фальсификации результатов осуществленных прямых форм народовластия. В этой связи, институт общественного контроля выступает важнейшей юридической гарантией реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, благодаря которому граждане страны, а также многочисленные общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации получают возможность осуществлять контроль не только за органами публичной власти и их должностными лицами, но и за государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, которые наделены федеральными законами правом осуществления отдельных публичных полномочий.

Несмотря на то, что возможность организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов местного самоуправления напрямую предусмотрена законодательством об общественном контроле, в частности, Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», практическая реализация данного института гражданского общества, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[4, с. 64-67]} связана с многочисленными проблемами. При этом, ряд авторов справедливо отмечает, что несмотря на указанные проблемы, ^{[12, с. 420-426; 7, с. 78-81]} общественный контроль в муниципальных образованиях выступает основой формирования и развития гражданского общества. ^{[16, с. 104-110]}

Основы правового статуса органов местного самоуправления в Российской Федерации определены в Конституции России, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ряде федеральных законов, посвященных взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления, например, в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в региональных и муниципальных уставах, а также в региональном законодательстве о местном самоуправлении, и в соответствующих муниципальных нормативно-правовых актах.

В контексте настоящего научного исследования проведем анализ проблем организации и осуществления общественного контроля в отношении представительных органов местного самоуправления, которые занимают, как справедливо отмечает ряд авторов, основное место в системе органов местного самоуправления ^{[2, с. 43-54; 10, с. 255-262]} в силу ряда причин: 1) представительные органы местного самоуправления (их депутаты) - единственные органы муниципальной власти в рамках муниципальных образований, которые могут только избираться населением данного муниципального образования непосредственно, в то время как главы муниципальных образований могут избираться как их населением, так и представительными органами местного самоуправления, а главы местных администраций, являющихся исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, могут назначаться по контракту, заключаемому по итогам проводимого конкурса (кроме случаев, когда глава муниципального образования одновременно является в соответствии с уставом муниципального образования и главой местной администрации); 2) представительные органы местного самоуправления наделены значительной частью полномочий, которые предоставлены Конституцией России и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованиям (в частности, полномочиями по принятию устава муниципального образования, определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, принятию решения об избрании главы муниципального образования, а также об его удалении в отставку и т.п.); 3) представительные органы местного самоуправления представлены многочисленным депутатским корпусом, осуществляющим свою деятельность как в коллективной форме (посредством проведения заседаний самого представительного органа местного самоуправления, его отдельных комитетов и комиссий), так и посредством индивидуальной работы (с обращениями граждан, юридических лиц, путем направления депутатских запросов и т.п.).

В числе основных проблем, препятствующих организации и осуществлению общественного контроля в отношении представительных органов местного самоуправления, можно выделить следующие:

Во-первых, значительной проблемой выступает отсутствие закрепления института общественного контроля в Конституции Российской Федерации (в то время как местному самоуправлению посвящена отдельная 8 ее глава). Налицо коллизия, когда конституционно непредусмотренные субъекты общественного контроля на основании Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ организовывают и осуществляют свои мероприятия в отношении разновидности органов публичной власти, институционализированных в Основном законе страны. Это обстоятельство, как мы уже отмечали ранее, ^{[3, с. 169-186]} невыгодно отличает институт общественного контроля в Российской Федерации от института народного контроля власти, который был закреплен в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года. При этом, вышеназванные конституции определяли понятие института народного контроля власти, закрепляли его структуры и уровни, детально описывали механизм взаимодействия органов государственного управления СССР (РСФСР), включая их местный уровень, с органами народного контроля. Это, с одной стороны, придавало органам народного контроля авторитет и значимость в глазах местных органов государственного управления, а с другой стороны, повышало значимость мероприятий народного контроля в глазах рядовых граждан СССР.

В этой связи, представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации в качестве, с одной стороны, важнейшей юридической гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, а с другой стороны, в качестве одной из форм прямого народовластия в стране. Хочется отметить, что попытки институционализации общественного контроля в Основном законе страны уже предпринимались на заре независимости России после 1991 года в отдельных проектах Конституции Российской Федерации. В частности, в одном из проектов предполагалась посвятить один из разделов Основного закона гражданскому обществу в Российской Федерации, важнейшим институтом которого и является общественный контроль. Однако в проекте, подготовленном в Администрации Президента России и вынесенном на всенародный референдум 12.12.1993, не был предусмотрен раздел о гражданском обществе, а также сам институт общественного контроля.

Представляется, что в Конституции Российской Федерации следует закрепить не только понятие института общественного контроля, его формы, принципы, методы, виды мероприятий, но и перечень его субъектов, критерии идентификации объектов, механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти (включая представительные органы местного самоуправления).

Во-вторых, значительной проблемой в организации и проведении мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительных органов местного самоуправления выступают особенности формирования субъектов общественного контроля, функционирующих на муниципальном уровне – общественных палат (советов) муниципальных образований.

Анализ существующих положений о муниципальных общественных палатах, например, Положения «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар», показывает, что они включают в себя членов, избираемых представительными органами местного самоуправления (например, в муниципальном образовании город Краснодар это половина членов Общественной палаты – 12 человек), а также назначаемых главой муниципального образования (в частности, в муниципальном образовании город Краснодар их 12 человек). Однако, в большинстве муниципальных образований, как мы уже отмечали ранее, главы муниципальных образований не избираются населением непосредственно, а избираются представительным органом местного самоуправления (как и в вышеназванном муниципальном образовании город Краснодар).

Таким образом, общественная палата (совет) муниципального образования, призванная осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями, в том числе, и представительного органа местного самоуправления, как правило, состоит частично, либо полностью, из членов, назначаемых данным представительным органом местного самоуправления, что ставит под сомнение как легитимность, эффективность, а также саму общественную природу подобных субъектов общественного контроля.

В этой связи, представляется необходимым закрепить в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» механизм формирования субъектов общественного контроля (кроме Общественной палаты Российской Федерации, порядок формирования которой урегулирован отдельным Федеральным законом). Как вариант, общественные палаты (советы) муниципальных образований можно будет комплектовать из членов, которые пройдут конкурсный отбор путем голосования избирателей, проживающих на территории данного муниципального образования на сайте в сети Интернет «Государственные услуги» (https://www.gosuslugi.ru). Право же выдвижения кандидатов на данный конкурс следует предоставить, в частности, группам граждан Российской Федерации (например, составляющим не менее, чем 0,1% от общего числа совершеннолетних граждан России, зарегистрированных на территории данного муниципального образования), местным отделениям общественных объединений, а также иным негосударственным некоммерческим организациям. Формирование состава конкурсной комиссии, которая будет наблюдать за организацией и проведением данного конкурса, следует поручить вышестоящему субъекту общественного контроля – общественной палате субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено данное муниципальное образование (это исключит возможность оказания давления на ход процедуры конкурсного отбора со стороны муниципальных органов власти в данном муниципалитете).

В-третьих, серьезной проблемой, на наш взгляд, выступает отсутствие в научной и учебной литературе массовых исследований, посвященных вопросам разработки специфических принципов, методов, форм, видов мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений представительных органов местного самоуправления. Следует также учитывать, что система муниципальных образований в Российской Федерации достаточно сложная и многоуровневая. В частности, по числу жителей муниципальные образования могут насчитывать как небольшое количество граждан, так и состоять из сотен тысяч и даже миллионов граждан (например, по неофициальным данным число реально проживающих жителей в муниципальном образовании город Краснодар может превышать 2 млн. человек). ^[18] В этой связи, представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации провести анализ совместно с Министерством юстиции Российской Федерации действующих положений о муниципальных общественных палатах (советах) муниципальных образований для того, чтобы, с одной стороны, выявить наиболее успешные формы, виды, методы осуществления мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне, а с другой стороны, разработать типовые положения «Об Общественной палате (совете) муниципального образования», «Об общественном контроле на территории муниципального образования».

В-четвертых, значительной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля за деятельностью, актами и решениями представительных органов местного самоуправления, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[6, с. 76-79]} выступает слабое развитие информационного обеспечения организации и проведения мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне.

Представляется, что необходимо на федеральном уровне разработать под руководством Общественной палаты Российской Федерации и при организационно-технической и материальной поддержке Правительства Российской Федерации Федеральную программу по созданию и технической поддержке сайтов в сети Интернет субъектов общественного контроля, которые позволят гражданам России, общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям в режиме он-лайн участвовать в процессе организации и осуществления мероприятий общественного контроля, в том числе, путем их инициирования. Кроме того, благодаря функционированию данных сайтов субъекты общественного контроля будут располагать оперативной информацией: об итогах рассмотрения органами местного самоуправления обращений граждан, проживающих на территории данного муниципального образования; об эффективности и результативности принятых органами местного самоуправления решений (так как данная проблема, по мнению ряда авторов, является существенной особенно на уровне муниципальных образований). ^{[1, с. 41-43; 15, с. 119-122]}

В-пятых, определенной проблемой в области организации и осуществления общественного контроля за представительными органами местного самоуправления выступает не разработанность в действующем избирательной законодательстве института электорального контроля. Система общественного контроля за процессом выборов, как мы отмечали в ранее опубликованных работах, ^{[5, с. 66-69]} по сути сводится к деятельности общественных наблюдателей. Однако, последние изменения в избирательное законодательство (например, в части введения института дистанционного голосования) существенно ограничили возможности электорального общественного контроля, что требует разработки новых методов, приемов общественного контроля за дистанционным голосованием (особенно на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления – как наиболее многочисленной разновидности выборов).

В-шестых, важной проблемой в организации и осуществлении общественного контроля за представительными органами местного самоуправления выступает отсутствие закрепления в действующем уголовном и административном законодательстве мер правовой ответственности должностных лиц органов публичной власти (в том числе - депутатов представительных органов местного самоуправления, должностных лиц аппаратов данных органов власти) за действия, создающие препятствия в осуществлении представителями субъектов общественного контроля соответствующих его мероприятий. В этой связи, следует дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующими статьями, посвященными установлению мер административной и уголовной ответственности за правонарушения и преступления, связанные с противодействием законной деятельности субъектов общественного контроля.

Заключение.

По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:

1. Деятельность, акты и решения представительных органов местного самоуправления являются одной из разновидностей объектов общественного контроля в России, что требует организации и осуществления в постоянном режиме субъектами общественного контроля его соответствующих мероприятий.

2. Данный институт гражданского общества следует закрепить в Конституции Российской Федерации, предусмотрев возможность его организации и осуществления в отношении представительных органов местного самоуправления как одного из важнейших объектов общественного контроля в стране.

3. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует закрепить положения, детализирующие пределы, методы, принципы, формы и виды мероприятий общественного контроля, которые необходимо организовывать и осуществлять в отношении деятельности, актов и решений представительных органов местного самоуправления.

4. Требует уточнения перечень субъектов общественного контроля, которые могут осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в отношении представительных органов местного самоуправления, а также механизм формирования указанных субъектов, который бы исключал в себе участие вышеназванных органов публичной власти в подборе и утверждении кандидатур членов данных субъектов общественного контроля.

5. В связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит механизма привлечения к правовой ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления за противодействие законной деятельности субъектов общественного контроля при организации и проведении последними мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений данных органов публичной власти, необходимо разработать и закрепить в действующем уголовном и административном законодательстве меры ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления, а также должностных лиц аппаратов вышеназванных органов публичной власти, за вышеуказанное противодействие.