Проблемы и перспективы взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в Российской Федерации

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Настоящая статья посвящена анализу проблем и перспектив взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в Российской Федерации. Вопросы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации исследуются в работах В. В. Гриба, ^{[6, с. 154-160]} О. В. Бурдоновой, ^{[2, с. 10-14]} Л. И. Ковалевой, ^{[3, с. 72-75]} Е. В. Матвеевой, ^[10] Селивановой Е. С., ^[12] Старчиковой В. В., ^[15] М. А. Килессо, ^{[8, с. 24-30]} а также ряда иных авторов. Анализу сущности и направлений развития государственного контроля в России посвящены произведения М. А. Лапиной, ^{[9, с. 152-157]} С. В. Степашина ^{[14, с. 15-17]} и ряда иных ученых. Большой интерес представляют работы, посвященные сопоставлению сущности, содержания и направлений реализации государственного и общественного контроля в Российской Федерации, В. Н. Аникиенко, ^{[1, с. 32-37]} А. Д. Дохныч, ^{[7, с. 772-775]} А. А. Спиридонова. ^{[13, с. 33-45]}

Однако, доля работ, затрагивающих проблемы и перспективы взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в России, сравнительно невелика. ^{[5, с. 59-61]}

В тоже время, данная проблематика особенно актуальна в связи с тем, что: во-первых, субъекты общественного контроля наделены, на наш взгляд, недостаточными полномочиями, носящими, как правило, консультативный, информационный, совещательный, вспомогательный и т.п. характер, что требует своевременной передачи итоговых документов и материалов, подготовленных субъектами общественного контроля по результатам проведенных мероприятий общественного контроля и содержащих факты нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, субъектам государственного контроля (например, органам прокуратуры Российской Федерации) для осуществления последними соответствующим мер государственного реагирования; во-вторых, эффективность и результативность проведенных мероприятий общественного контроля во многом зависит от того, насколько итоговые документы и материалы, подготовленные субъектами общественного контроля по результатам проведенных мероприятий общественного контроля, были учтены органами публичной власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия, в отношении деятельности, актов и решений которых проводились данные мероприятия общественного контроля, в своей работе (при этом, именно субъекты государственного контроля наделены надлежащими полномочиями по проверке степени учета в работе объектами общественного контроля предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в вышеназванных документах и материалах); в-третьих, без участия органов государственного контроля не возможно привлечение к уголовной и административной ответственности должностных лиц объектов общественного контроля, которыми совершены правонарушения, выявленные в ходе проведенных мероприятий общественного контроля; в-четвертых, деятельность субъектов государственного и общественного контроля имеет общую целевую направленность на предупреждение, пресечение, профилактику нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Это обстоятельство и обусловило выборы темы настоящего научного исследования.

Основной текст.

События последних лет показали, что чрезвычайно возрос риск возникновения и развития глобальных военно-политических конфликтов с вовлечением в них значительного числа государств, сохранение и развитие которых напрямую зависит от степени, с одной стороны, развития демократических начал в публичном управлении, а с другой стороны, реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов (прежде всего - законности, ответственности, гласности формирования и функционирования органов публичной власти, этичности и профессионализма их должностных лиц).

В этой связи, возрастает роль системы гарантий реализации вышеназванных конституционных принципов, так как реальная, а не фиктивная, реализации данных принципов влечет увеличение легитимности аппарата публичной власти в глазах народа, что служит укреплению механизма публичной власти.

В качестве гарантий реализации, охраны и защиты конституционных принципов в Российской Федерации выступают: система конституционных запретов на незаконное присвоение полномочий, их удержания, узурпацию власти; институциональные гарантии в лице отдельных органов публичной власти, основные полномочия которых заключаются в обеспечении конституционных принципов (например, Президент Российской Федерации является гарантом Конституции страны, прав и свобод человека и гражданина); механизм сдержек и противовесов, посредством которых обеспечивается невозможность узурпации власти, незаконного присвоения полномочий, их удержания в руках отдельных органов публичной власти, а также их должностных лиц.

Важнейшими основными гарантиями реализации, охраны и защиты конституционных принципов в России выступают институты государственного и общественного контроля, для понимания сущности которых требуется проведения анализа их понятий.

Общим для обоих видов контроля является функция, реализуемая посредством их осуществления. Как справедливо отмечает М. А. Лапина: «Функция контроля не только обеспечивает законность, соблюдение обязательных требований, но и предусматривает проведение проверки на предмет достижения заложенной в правовой норме модели, а также анализ фактического состояния выполнения установленных нормой правил поведения, полученных результатов. После этого контрольный орган осуществляет анализ соответствия фактического состояния, соотношения результатов определенной правовой нормы целям». ^{[9, с. 153]}

Однако, государственный контроль отличается от общественного по субъектному составу, объектам, содержанию, методам осуществления, формам.

Субъектами государственного контроля всегда выступают только органы государственной власти. В Российской Федерации они бывают двух уровней: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Субъектный состав общественного контроля представлен согласно статье 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: 1) обязательными субъектами, к которым относятся: Общественная палата Российской Федерации (например, Общественной палатой России); 2) субъектами общественного контроля, создаваемыми в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации (в частности, группами общественного контроля).

Объектный состав государственного и общественного контроля в Российской Федерации также различается. Если к объектам последнего относятся органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, муниципальные и государственные учреждения, а также органы и организации, наделенные отдельными публичными полномочиями, то перечень объектов государственного контроля значительно шире – к нему можно отнести любых физических и юридических лиц, а также органы публичной власти, их должностных лиц.

Содержание государственного контроля значительно шире содержания общественного контроля. Он может охватывать все стороны организации и деятельности юридических лиц и органов публичной власти, а также жизнедеятельности физических лиц. Общественный контроль, по сути, сводится к наблюдению за деятельностью вышеназванных объектов общественного контроля, а также анализу и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Перечень форм общественного контроля достаточно ограничен. Согласно статье 18 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ в их числе можно выделить: общественный мониторинг; общественную проверку; общественную экспертизу; иные формы, не противоречащие данному Федеральному закону; формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления (общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия). В свою очередь, органы государственного контроля практически не ограничены в формах контроля.

Методы государственного контроля в Российской Федерации также значительно шире перечня методов общественного контроля, что обусловлено исключительно слабыми полномочиями субъектов общественного контроля, которые в целом направлены на профилактику и предупреждение нарушений действующего законодательства, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности и актах объектов общественного контроля, но практически не обладают реальными полномочиями по самостоятельному пресечению указанных правонарушений. Однако, субъекты общественного контроля вправе использовать широкий спектр методов для анализа информации и документов, которые ими были получены как в результате проведенных мероприятий общественного контроля, так и по запросу от объектов общественного контроля.

В процессе своей деятельности субъекты общественного и государственного контроля взаимодействуют друг с другом, так как, во-первых, они могут выступать в роли объектов контроля друг у друга, во-вторых, необходимость их взаимодействия напрямую предусмотрена в действующем законодательстве, в-третьих, слабость полномочий субъектов общественного контроля требует для эффективной и полноценной реализации мероприятий общественного контроля участия в данном процессе органов публичной власти, а также их должностных лиц (например, на основании статьи 10 вышеназванного Федерального закона).

В российской научной и учебной литературе существует несколько подходов в определении характера взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля в России, взаимных прав и обязанностей его участников.

Согласно первому подходу субъекты общественного и государственного контроля являются равноправными участниками данного взаимодействия. ^{[13, с. 33-45]} Однако, анализ федерального законодательства об общественном контроле показывает, что законодатель существенно ограничил полномочия субъектов общественного контроля, хотя и закрепил ряд взаимных прав и обязанностей субъектов общественного контроля и органов публичной власти, в число которых входят и субъекты государственного контроля (например, по предоставлению информации).

Сторонники второго подхода считают, что субъекты государственного контроля являются приоритетными участниками взаимодействия с субъектами общественного контроля. ^{[11, с. 152-157]} Они основывают свою позицию на том обстоятельстве, что, во-первых, Конституция Российской Федерации не закрепила институт общественного контроля, что следовательно серьезно снижает правовой статус субъектов общественного контроля и уровень их значимости как в глазах народа, так и органов публичной власти, во-вторых, органы публичной власти согласно 16 статье Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля (то есть закон не обязывает исполнять их в полном размере).

Однако, на наш взгляд, этот подход не оправдан в силу того, что согласно Конституции Российской Федерации, многонациональный народ страны является носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве, реализующий свои властные полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). При этом, делегированные полномочия, а также деятельность публичных и квазипубличных органов власти, участвующих в реализации непосредственных форм народовластия (например, избирательные комиссии), нуждаются в контроле со стороны народа. Поэтому, институт общественного контроля выступает важнейшей юридической гарантией в реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан России в управлении делами государства. И, следовательно, статус субъектов общественного контроля во взаимодействии с субъектами государственного контроля выше.

По мнению других авторов, субъекты общественного контроля, осуществляющие свои полномочия в полном соответствии с действующим законодательством, имеют приоритетное положение по отношению к органам государственного контроля, ^{[5, с. 59-61]} с которыми они вступают во взаимодействие. Так, А. В. Новиков справедливо отмечает, что «развитый общественный контроль является «рычагом» для полноценного функционирования государства, который проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности всему народу, в их взаимодействии со средствами массовой информации, институтами гражданского обществ». ^{[11, с. 23]}

Представляется, что эффективному взаимодействию субъектов общественного и государственного контроля в России препятствует ряд проблем, к числу которых можно отнести следующие:

Во-первых, институт общественного контроля не формализован в Конституции Российской Федерации. В ней не закреплен механизм взаимодействия с органами публичной власти, включая органы государственного контроля. Это обстоятельство существенно снижает уровень влияния данного института гражданского общества в глазах должностных лиц органов публичной власти (в том числе – субъектов государственного контроля).

Во-вторых, в законодательстве об общественном контроле полномочия его субъектов, как уже отмечалось нами ранее, носят не достаточный характер, что препятствует, с одной стороны, эффективной и полноценной организации и функционированию общественного контроля, а с другой стороны, взаимодействию с субъектами государственного контроля в стране.

В-третьих, в законодательстве, закрепляющем организацию и деятельность субъектов государственного контроля, в большинстве случаев отсутствуют положения, регулирующие порядок их взаимодействия с субъектами общественного контроля. Так, в частности, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержит механизма взаимодействия с субъектами общественного контроля. Это обстоятельство снижает эффективность взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля.

В-четвертых, действующее уголовное и административное законодательство не закрепляет мер уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за действия (бездействие) органов публичной власти, в том числе, - государственного контроля - за противодействие законным действия субъектов общественного контроля.

В-пятых, на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развит механизм информационно-коммуникационного взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля. Во многом это обусловлено низким уровнем финансирования организации и деятельности субъектов общественного контроля, многие из которых не имеют даже собственных сайтов (в том числе - в сети "Интернет").

Заключение.

Для разрешения вышеназванных проблем, а также обеспечения эффективной работы субъектов общественного и государственного контроля, необходимо реализовать систему мероприятий, в том числе, - путем внесения соответствующих изменений и дополнений как в законодательство об общественном контроле, так и в нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и деятельность субъектов государственного контроля.

Во-первых, необходимо закрепить институт общественного контроля в Конституции Российской Федерации, детализировав механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти, включая субъекты государственного контроля. Как вариант, следует использовать положительный опыт организации и функционирования института народного контроля власти в СССР. ^{[4, с. 72-87]} Так, в частности, в Конституции СССР 1977 года было закреплено, что «органы народного контроля сочетают государственный контроль с общественным контролем … контролируют выполнение государственных планов и заданий; ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствуют совершенствованию работы государственного аппарата» (статья 92).

Во-вторых, следует дополнить систему полномочий субъектов общественного контроля реальными полномочиями, позволяющими осуществлять пресечение нарушений объектами публичной контроля действующего законодательства, а также прав и свобод человека и гражданина. Например, необходимо предоставить субъектам общественного контроля право временно приостанавливать действие актов и решений органов публичной власти, носящих подзаконный характер, если они нарушают права, свободы и законные интересы широкого круга граждан Российской Федерации, с одновременным обращение в суд или к вышестоящему органу публичной власти для решения данного вопроса по существу.

В-третьих, следует закрепить в законодательстве, регулирующем организацию и деятельность субъектов государственного контроля, положения, закрепляющие порядок их взаимодействия с субъектами общественного контроля. В первую очередь, это касается органов прокуратуры, следствия и суда, так как федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие их деятельность, не содержат положений относительно взаимодействия с субъектами общественного контроля.

В-четвертых, следует закрепить в Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях меры уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за действия (бездействие) органов публичной власти, в том числе, - государственного контроля - за противодействие законным действия субъектов общественного контроля.

Например, Уголовный кодекс Российской Федерации следует дополнить статьей 149.1 «Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля», в которой следует предусмотреть меры уголовного наказания для виновных лиц за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля путем принуждения их к отказу от осуществления данной деятельности.

В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить статьей 5.70 «Нарушение законодательства об общественном контроле Российской Федерации», в которой необходимо предусмотреть административно-правовую ответственность должностных лиц органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля, как за отказ в предоставлении субъектам общественного контроля информации, необходимой для осуществления общественного контроля, так и за воспрепятствование посещению представителями субъектов общественного контроля соответствующих объектов общественного контроля.

В-пятых, необходимо принять на федеральном уровне программу развития информационно-коммуникационной базы субъектов общественного контроля для обеспечения их взаимодействия с органами публичной власти в целях оперативного обмена информацией об организуемых и проводимых мероприятиях общественного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Финансирование указанной программы следует осуществлять за счет средств федерального бюджета, так как региональные и муниципальные бюджеты в большинстве субъектов Российской Федерации носят дотационный характер и не в состоянии осуществлять дополнительной финансирование организации и деятельности многочисленных субъектов общественного контроля.

Реализация указанных мероприятий позволит не только обеспечить механизм эффективного, результативного и своевременного взаимодействия субъектов общественного и государственного контроля, но и позволит в целом обеспечить поступательное развитие данного института гражданского общества как важнейшей гарантии реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства.