Проблемы в отношениях государств Вишеградской группы с Евросоюзом в 2014-2022 гг.

Пешкин Виталий Михайлович преподаватель кафедры международной журналистики Нижегородского государственного лингвистического университета 603155, Россия, Ниегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Минина, 31а Peshkin Vitalii Mikhailovich Educator, Department of International Journalism, Nizhny Novgorod State Linguistic University 603155, Russia, Niegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Minina, 31a vitaly1209@bk.ru Другие публикации этого автора

За прошедшие с момента вступления в Европейский союз годы государства Вишеграда уже фактически стали полноценными участниками организации, в большинстве случаев лояльно относясь к предлагаемым на многостороннем уровне решениям.

Однако, миграционный кризис, который обострил в странах Евросоюза политические, экономические, финансовые, социальные, религиозные проблемы, а также деятельность руководящих органов ЕС по его преодолению вызвали рост евроскептических настроений в государствах Вишеградской четверки.

Актуальность данного исследования обусловлена тем, что прямым следствием миграционного кризиса стало усиление в Венгрии и Польше партий крайне правого толка, радикализация общественного мнения, что противоречит основным целям европейской интеграции. Таким образом, внутриполитическое развитие в некоторых странах Вишеградской четверки фактически стали новым заметным элементом противостояния с Европейским союзом. Венгрия и Польша крайне болезненно реагируют на критику ЕС, на общеевропейском уровне они ищут поддержки со стороны как партнеров по Вишеградской группе, так и других стран, где также популярны правые и консервативные партии (Италия, Австрия). В качестве мер противодействия, руководство ЕС ставит вопрос об угрозе ценностям ЕС в Польше и Венгрии и рассматривает возможность использовать механизмы воздействие на страны, не соблюдающие ценности Европейского союза.

Целью исследования является изучение деятельности ЕС и Вишеградской группы в период миграционного кризиса 2015-2016 годов, вызванные этим процессом изменения во внутренней политики Вишеградской группы, активизация радикальных партий в странах V4.

Заявленная цель будет достигнута путем выполнения следующих задач:

- изучению подходов Вишеградской группы к преодолению миграционного кризиса;

- анализ роста противоречий между участниками V4 и руководством ЕС, обусловленный разницей оценок перспектив преодоления миграционного кризиса, мер по распределению потоков беженцев;

- изучение радикализации внутриполитической жизни стран «четверки» в период 2014-2022, роста влияния крайне правых партий.

Новизна научного исследования в рамках данной статьи выражается в изучении деятельности V4 по выработке собственных мер противодействия миграционному кризису. В частности, Польша, Чехия, Словакия и Венгрия решили создать совместный Механизм реагирования на миграционные кризисы (MCRM), направленный на создание новых или укрепление существующих связей между государствами-участниками, государственными учреждениями, ответственными за миграцию.

MCRM стремился найти эффективные решения для лучшего управления миграцией и системой справедливого убежища, прежде всего, посредством совместных действий V4 по трем направлениям: внутриевропейское сотрудничество, обмен информацией и внешнее измерение.

Методологической основой написания статьи являлось следование принципу историзма, применение системно-структурного подхода к изучению политических, экономических, и иных факторов, обусловивших реагирование Вишеградской группы на миграционный кризис. Из общенаучных методов в ходе работы были применены анализ и синтез, которые помогли вычленить меры отдельных стран «четверки», а затем воссоздать целостное представление об общей деятельности V4 по преодолению миграционного кризиса и обусловленный этим рост влияния правых партий.

Источники, использованные при написании данной работы можно разделить на две группы – 1)информационные материалы Европейского экономического сообщества и Европейского союза, а также документы непосредственно самой Вишеградской группы. 2) Научные исследования, опубликованные различными зарубежными научными институтами; статьи российских (А. Кузнецов, Г. Макаренко) и иностранных авторов (Х. Бауерова, А.Дембах), а также публикации в российских и иностранных СМИ.

В современный период развития Венгрия, Польша, Чехия и Словакия продолжают координировать свои позиции при обсуждении важнейших вопросов в институтах ЕС, несмотря на уменьшение возможностей влиять на голосование в Совете ЕС в соответствии с реформой 2014 г. Интересы государств V4 чаще всего совпадали при согласовании бюджета и многолетних финансовых рамок, расходов на сельскохозяйственную политику, при продвижении и реализации внешнеполитических инициатив.

Однако кризисные явления в ЕС и политические процессы в четырех странах вызвали усиление евроскептических настроений. С 2014 г. основным вопросом, вызвавшим противостояние с Брюсселем и дополнительную консолидацию вишеградской четверки, стал миграционный кризис в ЕС, вызвавший стремление не допустить к себе приток мигрантов вопреки центральной линии на уровне Евросоюза.

Миграционные потоки в Евросоюз значительно увеличились с началом в 2011 г. «арабской весны» и гражданской войны в Сирии в 2013 г. В 2015 г. число беженцев в ЕС превысило один миллион человек (в 2014 г., для сравнения, в Европу легально прибыло 280 000 человек). По некоторым данным общее количество мигрантов на территории Евросоюза (а также Швейцарии и Норвегии) достигло 1,3 млн человек. Европейское агентство пограничной и береговой охраны «Фронтекс», отслеживающее различные пути, которыми мигранты прибывают в Европу, говорит об 1 млн. 800 тыс. человек, прибывших к границе и пересекших ее в 2015 г.^[1]

В ходе острой фазы кризиса из вишеградских государств больше всех пострадала Венгрия, находящаяся на самом коротком пути беженцев и мигрантов, пунктом назначения которых была в основном Германия. 175-километровая сербско-венгерская граница стала одной из самых напряженных границ Европейского союза, где скапливалась большая доля граждан Сирии, Афганистана, Ирака, которые пробирались из через Турцию, Грецию, Македонию и Сербию в Венгрию^[2].

С января 2015 г. по середину сентября 2015 г. через венгерско-сербскую границу пробралось, по некоторым оценкам, более 190 тыс. нелегальных мигрантов. Это стало причиной принятия венгерскими властями решения об ужесточении законодательства о незаконном пересечении границ и о строительстве летом 2015 г. на венгерско-сербской границе забора с колючей проволокой (причем за свой счет, получив отказ в финансировании со стороны ЕС), что вызвало критику со стороны Евросоюза и привело к изменению миграционных маршрутов^[3].

Будапешт, соответственно, пытается проводить фактически самую активную ограничительную миграционную политику, при этом подчеркивая цель защиты Венгрии и Европы от иммигрантов. По мнению венгерских властей, мы имеем дело с волной мигрантов, а не с беженцами, так как они прибывают в Венгрию из безопасных транзитных стран. Премьер-министр Орбан заявил, что хочет сохранить «Европу как континент для европейцев, а Венгрию как страну венгров». Он предположил, что существует прямая связь между иммиграцией и терроризмом, ростом безработицы и преступностью^[4].

Решительная позиция венгерского правительства В. Орбана вступила в спор, в частности, с Германией, которая заявляла о готовности принимать беженцев, а также с Австрией, которая, в свою очередь, заявляла о готовности обеспечить беженцам транзит в Германию. Власти Венгрии настаивали на том, что бежавшие с территорий, охваченных военными действиями, должны считаться беженцами только в первом безопасном государстве, куда они доберутся. Если же они едут дальше, то к ним следует относиться как к экономическим мигрантам. Австрия и Германия согласились принять также тех мигрантов (из Сирии), которые не зарегистрировались в первой стране пребывания в ЕС, тем самым согласившись на отступления от положений европейской системы убежища (так называемого правила Дублин II, согласно которому беженцы должны быть возвращены в страну, где они были впервые зарегистрированы). В свою очередь Венгрия расценила заявления властей Германии о готовности принять беженцев как безответственный стимул к незаконному пересечению границ ЕС^[5].

Ситуация с мигрантами в Венгрии, тем временем, только убеждала правительство в правильности позиции. В начале сентября тысячи мигрантов собрались у железнодорожного вокзала в Будапеште. Венгерское правительство заявило, что пытается обеспечить соблюдение законодательства ЕС (Дублинский регламент), в котором говорится, что беженцы должны искать убежища в первой стране ЕС, в которую они въезжают. Однако мигранты хотели получить убежище именно в Германии, принимая во внимание то, что теперь ФРГ начнет принимать большее количество беженцев после решения Федерального управления по делам миграции и беженцев от 21 августа 2015 г. удовлетворять заявления о предоставлении убежища даже от людей, которые ранее обращались за статусом беженца в другой стране ЕС (ранее ФРГ депортировала беженцев «обратно» в первую страну^[6]). В течение четырех дней мигранты разбили лагерь возле станции и находились в противостоянии с полицией. В конце концов, сотни людей пошли по автомагистрали к австрийской границе, Австрия и Германия договорились разрешить мигрантам пересекать свои границы, а венгерское правительство отказалось от попыток зарегистрировать мигрантов и направило автобусы, чтобы доставить их к границе^[7]. Данные события были отмечены и частной инициативой, получившей название «конвой беженцев»: колонна из 140 автомобилей австрийских и немецких активистов выехала в Венгрию, чтобы забрать мигрантов^[8]. В результате 4-6 сентября более 14 тыс. мигрантов пересекли венгерско-австрийскую границу. В последующие недели небольшие группы мигрантов также направлялись в Германию через Словакию и Чехию, а также были попытки нелегального пересечения польской границы.^[9] Однако, следует отметить, что из-за резкого роста миграционного потока всплеска в середине сентября министр внутренних дел ФРГ Томас де Мезьер вынужден был объявить, что страна вводит временный контроль на границе с Австрией для ограничения потока беженцев^[10].

«Центральная» линия Брюсселя по преодолению миграционного кризиса была основана на нескольких ключевых идеях. Во-первых, усиление террористической угрозы заставило Брюссель и все страны Европейского союза уделять приоритетное внимание обеспечению внешней и внутренней безопасности и добиваться более полноценной координации между странами ЕС в этой области, усиливая контроль на внешних границах. Большие надежды возлагались на функционирующее с 2005 г. Агентство по охране внешних границ ЕС «Фронтекс». Во-вторых, несмотря на усиливающееся по мере развития кризиса давление со стороны отдельных стран ЕС в пользу полного пересмотра Шенгенских соглашений и отказа от принципа свободы передвижения, в Брюсселе отвергли это решение. Свобода передвижения людей, товаров, капиталов и услуг – важнейшее достижение европейского строительства, и отказ от этих принципов отбросит интеграционный процесс на много лет назад. В-третьих, Брюссель предложил ввести для всех стран ЕС обязательные квоты на размещение мигрантов (первое предложение по квотам было еще в мае 2015 г., активно поддержанное Германией и Италией). Их количество зависело от численности населения и уровня экономического развития, а также от того, какую миграционную нагрузку уже несет то или иное государство^[11].

Пока ЕС искал устраивающее всех членов решение проблемы, Вишеградская группа 4 сентября 2015 г. провела в Праге на уровне глав правительств саммит по вопросам миграции, на котором выразила поддержку Венгрии и предложила принять ряд мер, чтобы укрепить контроль над внешними границами стран Шенгенской зоны, расширить меры контроля за миграционными потоками, а также, по возможности, решать проблему массовой миграции за пределами границ ЕС. Премьер-министры четырех стран заявили о своей полной готовности вносить дальнейший вклад в совместные действия ЕС по ряду направлений^[12].

Во-первых, указывалось расширение помощи с уделением особого внимания странам транзита и происхождения, что включало бы помощь особо уязвимым группам (например, сиротам, пострадавшим, семьям с детьми); помощь странам со значительным контингентом беженцев (Турция, Иордания, Ирак/Курдистан, Ливан, а также транзитным странам на Западных Балканах); поддержка расширения сотрудничества со странами-кандидатами в ЕС (включая потенциальных) в контексте переговоров о вступлении; соответствующие проекты и программы по стабилизации.

Во-вторых, речь шла о предоставлении специалистов и технического оборудования для защиты внешних границ ЕС (включая механизм Фронтекс, а также наиболее уязвимые государства-члены на двусторонней основе); процедуру предоставления убежища и международной защиты; помощь в охране границ и управлении миграцией в странах Западных Балкан.

В-третьих, усиление мер борьбы с торговцами людьми и контрабандистами на национальном уровне и уровне Евросоюза, а также продолжение поддержки международной коалиции, борющейся с ДАИШ в Ираке и Сирии, как формы устранения коренных причин миграционных потоков.

Однако в то же время представители вишеградских государств выразили убеждение, что ключевые элементы общего подхода ЕС на ближайшие месяцы должны включать, в частности, эффективный контроль и защиту внешних границ ЕС; функционирующую систему регистрации и эффективную политику возвращения; сохранение добровольного характера мер солидарности ЕС, чтобы каждое государство-член могло опираться на свой опыт, лучшие практики и доступные ресурсы. В связи с последним подчеркнуто, что любое предложение, ведущее к введению обязательной и постоянной квоты на меры солидарности, было бы неприемлемым. Кроме того, общий подход ЕС, отмечено в заявлении премьер-министров, должен включать активизацию сотрудничества по проблеме нелегальной миграции с международным сообществом, в частности с Организацией Объединенных Наций, Африканским союзом и Лигой арабских государств, а по урегулировании ситуации в Ливии и на Ближнем Востоке и с другими глобальными игроками, включая Соединенные Штаты Америки и Российскую Федерацию^[13].

В общем письме премьер-министру Италии страны V4 предлагали разделять экономическую миграцию и беженцев, причем до того, как они въедут на территорию ЕС; вкладывать средства в деятельность ЕС на южных границах Ливии, в учреждение, защиту и создание человеческих условий в горячих точках за пределами ЕС, в обучение сил береговой охраны Ливии, в укрепление возможностей Европейского бюро поддержки беженцев^[14].

Предложенное Советом ЕС в сентябре 2015 г. автоматическое перераспределение мигрантов в соответствии с системой квот (должно было действовать в течение двух лет) было отвергнуто вишеградскими государствами. Они видели в нем «фактор притяжения» для мигрантов, угрозу национальной идентичности своих небольших государств и признак неуважения интересов малых государств в ЕС. Лидеры четверки отмечали, что любые коллективные решения в ЕС должны приниматься на принципах согласия всех стран-участниц.

По мере нарастания проблем Брюссель уделял все больше внимания расширению сотрудничества с внешними партнерами, от которых зависели миграционные потоки. Особая роль была отведена Турции, на территории которой к концу 2015 г. находились 3 млн. сирийских беженцев. Решено было выделить ей 3 млрд. евро на обустройство мигрантов на ее территории. Хотя ЕС мобилизовал значительные силы на разрешение сложной ситуации, предпринимаемые меры не позволяли полностью переломить негативные тенденции. Квоты на распределение беженцев в итоге так и не были введены, несмотря на то, что осенью 2015 г. соответствующее решение было принято Советом ЕС^[15]. Эта идея с квотами, продвигавшаяся Еврокомиссией, встретила критику не только со стороны стран Вишеградской группы, но и Великобритании, Испании, стран Балтии. Ряд стран даже временно восстановил пограничный контроль. Проблема распределения беженцев по всей территории Евросоюза переросла, таким образом, в кризис солидарности внутри ЕС.

22 сентября 2015 г. министры внутренних дел стран ЕС на заседании в рамках Совета Евросоюза квалифицированным большинством голосов проголосовали за переселение 120 000 беженцев из Греции и Италии по всему Евросоюзу (первоначально и Венгрия планировалась среди этих стран, но проголосовала против). Чехия, Венгрия, Румыния и Словакия проголосовали против плана такого квотирования, но их решение было отклонено, Европейская комиссия предложила сделать эту схему обязательной для государств-членов ЕС^[16].

Примечательно, что Польша, несмотря на совместную позицию с Вишеградскими странами по квотам, поддержала эту систему. Согласие Польши с системой квот указывало, по словам экспертов, на неформальный характер договоренностей, которые были основаны на совместных встречах (Премьер-министр Польши Ева Копач была выдвинута на свой пост после того, как бывший премьер-министр Дональд Туск был избран президентом Европейского совета. Партия «Гражданская платформа», которую представляли оба политика, принадлежит к группе проевропейских или еврооптимистических партий)^[17]. Премьер-министр Польши Э. Копач сослалась в итоге на солидарность с ЕС и необходимость воспринимать решение на европейском уровне как обязательство для страны-члена.

Однако после прихода к власти оппозиционной консервативной и достаточно евроскептически настроенной партии «Право и справедливость» по итогам выборов в октябре 2015 г. польская риторика вернулась к общей платформе V4, то есть к отказу от обязательных квот. Принимая во внимание сильную антимигрантскую риторику нового руководства (премьер-министра Беаты Шидло и председателя партии Я. Качиньского), выглядит закономерным поддержка Польшей задним числом жалобы, поданной Венгрией и Словакией против системы обязательных квот и формы принятия этого решения в сентябре 2015 г.^[18]

Суд ЕС в итоге в сентябре 2017 г. отклонил этот иск. В решении Суда говорилось, что договор о функционировании Европейского союза позволяет институтам принимать все предварительные меры для того, чтобы эффективно и быстро реагировать на чрезвычайную ситуацию, вызванную внезапным приток вынужденных переселенцев. А при принятии данного рода мер допускается отступление от законодательных актов ЕС, поскольку эти меры носят временный характер. «Суд указывает также, что, поскольку оспариваемое решение не является законодательным актом, его принятие не требовало участия национальных парламентов и открытого обсуждения и голосования в Совете ЕС (эти требования распространяются только на законодательные акты)», – отмечалось в судебном вердикте^[19].

Несмотря на это отклонение, Вишеградские страны продолжали настаивать на добровольном характере приема, а Венгрия и Польша фактически бойкотировать исполнение квот, вызывая критику и угрозы санкций со стороны центральных органов Европейского союза^[20]. Даже несмотря на то, что Словакия в итоге согласилась, что примет определенное число беженцев в рамках системы обязательного квотирования^[21], а Чехия обозначила намерения вести переговоры по этому вопросу с Еврокомиссией, чтобы избежать штрафов^[22], позиция по принципиальному вопросу у государств V4 не изменилась. В 2018 г. страны четверки в заявлении министров внутренних дел от 26 июня выразили прежнюю позицию по миграционной проблеме и фактически подтвердили свое неприятие системы квот, отметив, что не считают какую-либо систему автоматического распределения лиц, ищущих убежища, между государствами-членами как единственную приемлемую меру солидарности, поскольку она приводит только к неопределенности и дополнительным рискам безопасности, а также порождает вторичные перемещения^[23]. В 2020 г., в итоге, Европейская комиссия на фоне снижающегося миграционного давления по сравнению с прошлым периодом, продолжающегося противодействия несогласных стран и антимигрантского настроя в обществах, позволяющий удерживать власть соответствующим политическим силам в этих странах, отказалась в итоге от этой идеи^[24].

Возвращаясь к совместной позиции Вишеградской группы, следует отметить, что дополнительную убежденность в целях своей миграционной политики придали ей и теракты в Европе, связанные с мигрантами. На встрече премьер-министров 3 декабря 2015 г. была выражена солидарность с Францией из-за терактов в Париже в ноябре, а также подчеркнуто, что необходимо продвигаться дальше в укреплении границ, разрешение конфликтов в Сирии и Ливии, в искоренении коренных причин миграции через выделение в рамках ЕС достаточных финансовых ресурсов в бюджете Европейского Союза. В то время главами правительств было указано, что финансовые расходы по миграционным делам не должны затрагивать другие важные европейские направления, инструменты, ориентированные на рост, такие как политика сплочения^[25].

На последующих саммитах тема миграционного кризиса поднималась неоднократно. На встрече премьер-министров V4 в Праге 15 февраля 2016 г. по случаю 25-летия сотрудничества Вишеградской группы. В присутствии президента Македонии (с 2019 г. стала именоваться Северной Македонией) и премьер-министра Болгарии главы правительств стран Вишеградской группы обменялись мнениями о миграционных проблемах, с которыми сталкивается Европа и Балканский регион, в частности. Они выразили свою полную поддержку мер, принятых на уровне Европейского союза в деле более эффективной защиты внешних границ, включая укрепление сотрудничества с третьими странами, повторив при этом свою негативную позицию в отношении механизма автоматического постоянного переселения и подчеркнув роль Турции в сдерживании миграционных потоков. В этом контексте они также вновь заявили о своей давней поддержке процесса вступления в ЕС Македонии, других стран Западных Балкан, а также расширения Шенгенской зоны для тех, которые выполняют необходимые условия^[26].

18 марта 2016 г. было заключено соглашение между Евросоюзом и Турцией, которое было призвано сократить число мигрантов, попадающих в ЕС по средиземноморскому маршруту. Согласно договоренности, всех нелегальных мигрантов, которым власти Греции отказали в получении убежища, следовало высылать обратно в Турцию. За согласие принять мигрантов из ЕС Турция получит подтверждение о дополнительном финансировании до 2019 года в размере 3 млрд. евро в дополнение к согласованным в конце 2015 года 3 млрд. евро. В рамках сделки ЕС также возобновит переговоры о вступлении Турции в Евросоюз, приостановленные по инициативе Франции в 2007 г.^[27]

Заключение соглашения с Турцией не сразу ослабило миграционный кризис. В документах вишеградской «четверки» продолжало уделяться внимание эффективным проверкам, кто действительно из прибывающих нуждается в помощи, а кто просто пытается улучшить свой экономический статус (т.е. кто является действительно беженцем, а кто экономическим мигрантом). Кроме того, на уровне ЕС четырьмя государствами продолжалось противодействие процессу фактически принудительного «расселения», продвигалась идея о том, что миграционная политика должна основываться на принципе гибкой солидарности, позволяющем государствам-членам принимать решения о конкретных формах участия и вклада с учетом их опыта и потенциала. Кроме того, сам механизм переселения должен быть добровольным^[28].

В конце 2016 г. в деле ослабления миграционного кризиса странами V4 были выдвинуты ряд инициатив. В варшавском совместном заявлении министров внутренних дел о создании механизма реагирования на миграционный кризис от 21 ноября 2016 г. был обозначен ряд действий для сокращения притока нелегальных мигрантов и улучшению контроля над управлением потоками смешанной миграции^[29].

Прежде всего, для устранения причин нелегальной миграции в ЕС необходимо оказывать помощь третьим странам, принимающим большое количество мигрантов; поддерживать эффективную обработку заявлений о предоставлении убежища, в том числе путем решения проблемы злоупотребления международной защитой с целью необоснованного незаконного въезда в ЕС; а также улучшить показатели возвращения и реадмиссии мигрантов, не имеющих права на международную защиту в ЕС.

Оценка опыта ЕС в борьбе с притоком нелегальных мигрантов в 2015 и 2016 гг. была охарактеризована как неэффективная в вопросе решений, предусматривающих обязательное переселение мигрантов на основе специальных решений или постоянного механизма. ЕС продемонстрировал неспособность реализовать такие меры, а их введение даже привело к ненужным разногласиям между государствами-членами. Распределение в странах ЕС мигрантов, не подпадающих под международную защиту, определяется как дополнительный притягивающий фактор для нелегалов, поэтому, с точки зрения стран Вишеграда, нужно отказаться от обязательного переселения нелегальных мигрантов или подобного постоянного механизма, который становится частью реакции ЕС на миграционный кризис, и действовать в соответствии с положениями европейского права для защиты внешних границ ЕС, сокращения незаконной миграции и сохранения целостности Шенгенской зоны. Эта политическая основа должна учитывать, соответственно, ситуацию в конкретных государствах-членах, включая их трудности и ограничения, а также их возможности и имеющиеся ресурсы.

Министры внутренних дел провозгласили в своем заявлении создание структуры, которая должна будет усилить эффективную координацию между соответствующими учреждениями, чтобы совместно реагировать на соответствующие вызовы. Принимая во внимание итоги проведенных ранее обсуждений (в польском Юговице в августе и в Праге в октябре 2016 г.) и с целью внести свой вклад в общее решение на уровне ЕС, Польша, Чехия, Словакия и Венгрия решили создать совместный Механизм реагирования на миграционные кризисы (MCRM), направленный на создание новых или укрепление существующих связей между государствами-участниками, государственными учреждениями, ответственными за миграцию.

MCRM должен создать сеть для обмена информацией, позволить определить текущие потребности, наметить приоритеты для скоординированных действий, что поможет также обеспечить обучение экспертов, подходящих для деятельности ЕС в пострадавших государствах-членах, а также в третьих странах, принимающих значительное количество мигрантов. Представители четырех стран обязались также создать координационные центры и назначить координаторов, ответственных за руководство работой по развитию Механизма реагирования на миграционные кризисы. Координаторы, в свою очередь, должны разработать подробный план действий по развитию MCRM и представить его государствам-участникам до конца марта 2017 г. Работа данного Механизма в целом будет координироваться Польшей, при этом провозглашалось также, что MCRM будет открыт для всех государств-членов ЕС, желающих участвовать и сотрудничать для достижения целей, изложенных в этом заявлении^[30].

MCRM стремится найти эффективные решения для лучшего управления миграцией и системой справедливого убежища, прежде всего, посредством совместных действий V4 по трем направлениям: внутриевропейское сотрудничество, обмен информацией и внешнее измерение. Анализ миграционных данных, являющийся базовым условием оценки миграционной ситуации, кроме того, поддерживается совместным Аналитическим центром миграции V4, также базирующимся в Польше^[31].

Однако, несмотря на амбициозные планы, следует согласиться с мнением экспертов, что данный Механизм, напоминающий неформальный форум, дублирующий деятельность структур ЕС, останется только ограниченной региональной инициативой и не окажет более значительного влияния на решение миграционного кризиса в общеевропейском контексте^[32]. Подтверждением этому является крайне скудная информация о его деятельности, представляемая вишеградскими странами. В программе чешского председательства в Вишеградской группе на 2019-2020 гг. «V4 Reasonable Europe» сотрудничество в рамках Механизма реагирования на миграционные кризисы было просто упомянуто в контексте запланированных мероприятий по взаимодействию по линии министерств внутренних дел. Не было упоминаний о нем и в представленном кратком отчете чешского председательства. В отчете польского председательства в 2020-21 гг. упоминание MCRM также отсутствовало^[33].

Миграционный кризис, в целом, обострил в странах Евросоюза политические, экономические, финансовые, социальные, религиозные проблемы, отразившиеся на обеспечении внутренней безопасности. Террористические атаки в Париже, Брюсселе, Ницце в 2015-2016 гг. продемонстрировали в этом плане высокую степень уязвимости открытых западных обществ. Пережитые долговой и миграционный кризисы повлияли на общественные настроения в Великобритании, во многом спровоцировав ее выход из Европейского союза (брекзит).

Прямым следствием миграционного кризиса стало и усиление в членах Евросоюза партий крайне правого толка. Радикализация общественного мнения, нараставшая все последние годы, противоречит основным целям европейской интеграции, которая была направлена, прежде всего, на умиротворение столетиями воевавших друг с другом европейских стран, недопущение сползания европейских правительств к популизму и экстремизму и повторения негативного опыта мировых войн. Определение моделей внутриполитического развития в некоторых странах Вишеградской четверки фактически стали новым заметным элементом противостояния с Европейским союзом. Здесь речь идет, прежде всего, о Венгрии и Польше, которые столкнулись с критикой своих внутриполитических реформ со стороны Брюсселя, который расценивает нововведения в этих странах как «откат от демократии».

В Венгрии, например, уже в 2011 г. (на следующий год после прихода В. Орбана на пост премьер-министра в 2010 г.) была принята новая Конституция, в которой говорилось об идее единства венгерской нации, ответственности за судьбу пяти миллионов венгров за пределами страны, христианстве как основе венгерской государственности и традиционной семье – союзе мужчины и женщины – как главной ценности венгерского общества. Кроме того, были внесены некоторые коррективы в систему государственного управления (устанавливался президентский контроль над Центробанком, и расширялись возможности контроля судебной системы путем снижения допустимого возраста судей с 70 до 62 лет, что позволяло осуществить частичную замену состава на более лояльные действующей власти кандидатуры). Отдельным законом был расширен контроль государства над СМИ.

Брюссель усмотрел в этом, закономерно, угрозу роста националистического влияния и авторитаризма. Используя программы помощи в качестве инструмента давления на Венгрию, ЕС удалось добиться смягчения положений о Центробанке и судах.

Однако линия на укрепление государственного контроля над общественно-политическими процессами была продолжена. В частности, были приняты законы, ограничивающие деятельность на территории Венгрии неправительственных организаций (НПО) с иностранным финансированием, что вылилось в противостояние с американским финансистом и филантропом венгерского происхождения Джорджем Соросом. Именно он выделял через свой фонд «Открытое общество» наибольшие средства венгерским организациям, в том числе помогающим мигрантам. А приток иностранных мигрантов рассматривается как растущая угроза, которая требует серьезных усилий со стороны правительства. В сентябре 2017 года в одном из своих выступлений в Ассоциации христианской интеллигенции (KÉSZ) В. Орбан объявил: «Сегодня программа превращения в страну иммигрантов представлена планом, который обычно называют планом Сороса. Это план действий, который точно описывает, как и каким образом сопротивляющиеся, неиммиграционные страны Центральной Европы должны быть преобразованы в страны иммигрантов»^[34].

Соответственно, Д. Сорос был объявлен виновником в содействии миграции, который, как утверждалось, влиял на политику ЕС, позволяющую беженцам въезжать в Европу. Сорос является персоной нон грата в Венгрии за помощь НПО в их попытке поддержать мигрантов. Чтобы бороться с Соросом и искоренить его ценности в Венгрии, правительство стало противодействовать и Центрально-Европейскому университету (ЦЕУ) в Будапеште, основанном миллиардером в 1991 г. и первоначально аккредитованном в штате Нью-Йорк. В апреле 2017 г. в венгерское законодательство были внесены изменения, требующие от университетов отчитываться перед венгерскими властями и иметь кампусы в стране происхождения. ЦЕУ оказался, таким образом, университетом, нарушающим законодательство: он официально зарегистрирован в США, работает по утвержденным в США программам и не имеет там кампусов. Конфликт сопровождался массовыми протестами студентов в поддержку ЦЕУ^[35].

Кроме того, парламентом Венгрии в 2018 г. были приняты дополнительные законы, получивших в СМИ название «Стоп Сорос» (ограничивающие, например, поддержку мигрантам со стороны НПО, усиливающие контроль за ними, ограничивающие перемещение нелегальных иммигрантов по стране, криминализирующие организованную помощь им и т.д.)^[36]. Противостояние с властями Венгрии в итоге закончилось не в пользу структур Сороса. В августе 2018 г. перенес свой офис в Берлин основанный Соросом Фонд «Открытое общество», а в декабре 2018 г. принял решение перенести большую часть своей деятельности в Вену Центрально-Европейский университет^[37].

Ответом ЕС на проводимую Венгрией политику стало принятие в сентябре 2018 г. в Европарламенте так называемого доклада Саргентини (Джудит Саргентини – член Европарламента от нидерландских «зеленых»), где Венгрия критикуется за ущемления свобод и проводимую дискриминацию. Набрав 448 голосов «за», Европарламент впервые решил инициировать так называемый процесс по статье 7 Лиссабонского договора, сославшись на озабоченность по поводу независимости судебной системы, коррупции, свободы слова, академической свободы, прав меньшинств и мигрантов и других вопросов (против предложения выступили 197 депутатов, 48 воздержались)^[38]. Процедура санкций в соответствии с этой статьей могла предусматривать возможность лишения Венгрии права голоса в европейских институтах, например, в Совете ЕС. Однако такое решение потребовало бы согласия квалифицированного большинства (при 22 из 27 голосов в Совете ЕС), чего достичь вряд ли бы удалось.

Похожие действия были предприняты со стороны ЕС годом ранее и в отношении Польши, только со стороны Еврокомиссии, впервые инициировав разбирательство по статье 7, сославшись на обеспокоенность по поводу влияния правительства на судебную систему и другие вопросы верховенства закона.^[39] В Польше в 2016 г. было сформировано первое правопопулистское правительство во главе с лидером партии «Право и справедливость». Его внутриполитические инициативы также вызвали обеспокоенность ЕС. В январе 2016 г. был принят закон, который предоставил министерству финансов право изменять устав и состав руководства государственных СМИ. Около 140 журналистов были уволены, а решением нового руководства одного из государственных телеканалов были запрещены прямые трансляции с митингов оппозиции. Летом 2017 г. по закону «О Верховном суде» министерству юстиции и парламенту был передан контроль над назначением судей. Официально закон имел целью борьбу с коррупцией, а также обновление и омоложение состава суда, однако был расценен в ЕС как нарушение норм демократии – критерия независимости судей. В итоге в ноябре 2018 г. Польша под давлением ЕС отказалась от реализации реформы, хотя часть судей старше 65 лет были уже уволены. Однако, следует отметить, что многие уступки Польша считает все же тактическими, демонстрируя непризнание права ЕС вести разбирательство против нарушения правопорядка в Польше.^[40]

В 2018 г. был принят еще один «проблемный» закон – «Об Институте национальной памяти» (в СМИ – «закон о Холокосте»), предусматривавший уголовное наказание за наименование концлагерей нацистов, находившихся на территории Польши, «польскими», а также за утверждение причастности поляков к преступлениям против евреев в годы Второй мировой войны и за отрицание преступлений украинских националистов. Уголовное наказание было отменено под давлением критики со стороны ЕС и Израиля. В то же время, действующие с осени 2017 г. поправки к закону о запрете пропаганды коммунизма и иного тоталитарного строя, предусматривающие возможность сноса памятников советским солдатам, продолжают действовать, несмотря на нарушение двусторонних соглашений и протесты со стороны России. Решение по каждому конкретному памятнику принимают местные власти, рекомендации дает Институт национальной памяти^[41].

В целом, и Венгрия, и Польша крайне болезненно реагируют на критику ЕС, рассматривая ее через призму своего опыта ограниченного суверенитета в составе социалистического блока. На общеевропейском уровне они ищут поддержки со стороны как партнеров по Вишеградской группе, так и других стран. Как правило, это страны, где также популярны правые и консервативные партии (например, Италия, Австрия). В итоге, представители государств в Совете ЕС на сегодняшний день так и не решились голосовать по вопросу об угрозе ценностям ЕС в Польше и Венгрии и передавать дело в Европейский совет. Более реальное воздействие на страны, не соблюдающие ценности Европейского союза, видится в других механизмах, например, в увязывании дотаций из бюджета ЕС с оценкой соблюдения принципов верховенства права^[42].