Юридические процедуры предоставления земельных участков для захоронения

Бурганова Гузель Вилсуровна старший преподаватель, кафедра уголовного процесса и криминалистики, Казанский федеральный университет 420008, Россия, республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, каб. 337 Burganova Guzel Vilsurovna Senior Lecturer, Department of Criminal Procedure and Criminalistics, Kazan Federal University 420008, Russia, Republic of Tatarstan, Kazan, Kremlevskaya str., 18, room 337 miss.burganova2011@yandex.ru

Право на погребение умершего, гарантированное ст. 1 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении ^[1]), обладает особой социально-правовой ценностью. Его реализация позволяет соблюсти установленный культурными традициями порядок обращения с телом умершего, которое предается земле в соответствии с обычаями или хоронится иным образом. Установление надлежащей нормативно-правовой основы реализации права на погребение позволяет удовлетворить социальную потребность в организации места погребения и последующей заботе близких людей о могиле умершего. Данные обстоятельства подчеркивают важность рассматриваемого вопроса и необходимость научного анализа процедуры предоставления земельных участков для захоронения. С.В. Мохов отмечает среди проблем ритуального рынка несовершенства правового регулирования, отсутствие соответствующего надзора за стороны органов власти, а также фактическое делегирование полномочий в рассматриваемой области органам местного самоуправления, не входящих в систему исполнительной власти ^{[6, с. 85]}.

В подобных условиях обращение к вопросу предоставления земельных участков для захоронения весьма актуально и отвечает потребностям юридической науки. Реализация права на погребение носит процедурный характер. Удовлетворение потребности в организации места погребения умершего требует осуществления определенной последовательности действий, сумма которых приводит к желаемому результату. Понятие «процедура» (от лат. «procedo» – шествие, ход, продвигаться, иду вперед ^{[9, с. 722]}) в юридической доктрине понимается, прежде всего, как определенная последовательность действий ^{[7, с. 23]}. Любая процедура преследует достижение определенной цели – в контексте рассматриваемого вопроса предоставление земельного участка для погребения. Юридический характер процедуре придает специфика достигаемой цели – результат выполнения процедуры носит правовой характер.

Выступая средством стабилизации и нормативизации правоприменительной деятельности уполномоченного органа публичного управления, юридическая процедура обеспечивает упорядочивания ответной реакции государства на обращение лица с требованием о признании или реализации (защите) своего права. Как способ утверждения правового порядка юридическую процедуру следует рассматривать в качестве определенной правовой гарантии, обеспечивающей достижение желаемого результата – реализации права на погребение. Действующее законодательство устанавливает гарантированное право на безвозмездное предоставление земельного участка для погребения (ст. 7 Закон о погребении).

Погребение рассматривается как совокупность обрядовых действий по обращению с телом умершего человека, которая может быть осуществлена различными способами. Захоронение тела умершего в землю является самым распространенным способом погребения, но он не является единственным. Захоронение является частным случаем погребения, так как наряду с ним существует кремация как способ предания тела умершего человека огню с последующим помещением его праха в урну. Таким образом, захоронение и погребение соотносятся между собой как частное и общее. Безвозмездный характер предоставления земельного участка является барьером на пути властных злоупотреблений в столь деликатной для общества сфере.

Так человек может оставить конкретные указания о форме и способе его погребения, реализация которых возможна, если имеется свободный участок земли или участок, расположенный рядом с могилой ранее умершего близкого. Реализация права на предоставление земельного участка для захоронения возможна и без каких-либо предварительных указаний самого человека. Исполнителем воли умершего лица о погребении является специализированная служба, что подчеркивает территориальные границы реализации права на предоставление земельного участка для захоронения, так как они определяются конкретным муниципалитетом, в рамках которого действует специализированная служба. Заслуги умершего перед обществом предопределяются реализацию рассматриваемого права с учетом возможности его захоронения на военном, мемориальном кладбище.

Правовой статус родственников (близких) умершего человека в контексте реализации права на предоставление земельного участка для погребения определяется тем обстоятельством, что они берут на себя обязанность осуществить захоронение и несут бремя сопутствующих расходов. Органы публичной власти и соответствующие юридические лица оказывают содействие родственникам (близким) умершего в процессе организации захоронения. Альтернатива традиционной ингумации – кремация рассматривается как предпочтительный вариант для экономии расходуемой земли ^{[3, с. 81]}, однако она также требует организации места погребения – в колумбарии или стене памяти.

Нормативно-правовое регулирования деятельности данных специализированных служб осуществляется на местном уровне, в связи с чем органов местного самоуправления принимается соответствующий правовой акт, которым определяется объем полномочий рассматриваемых организаций. Целью деятельности специализированных служб становится осуществление всего объема полномочий в области удовлетворения публично значимой потребности по организации места захоронения. В связи с этим следует констатировать первостепенную роль местного правотворчества в регулировании процедуры предоставления земельного участка для места погребения. Предоставление земельных участков для погребения рассматривается как результат оказания муниципальной услуги, что позволяет квалифицировать данную юридическую процедуру в качестве административной процедуры.

Подзаконное регулирование юридической процедуры предоставления земельного участка осуществляется посредством разработки принятия муниципального административного регламента, которые достаточно типизированный характер и редко отличаются друг от друга в специфике определения процедуры предоставления земельного участка для захоронения. Фактически на федеральном уровне регулирование рассматриваемой административной процедуры осуществляется достаточно поверхностно, так как деятельность похоронно-ритуальных служб определяется муниципальными органами, что подчеркивает ключевую роль муниципального правотворчества в сфере похоронно-ритуального обслуживания ^{[5, с. 35]}. А.А. Карлина и Р.А. Насиров рассматривают такое самоустранение государства как попытку снять с себя ответственность за происходящее в похоронной сфере ^{[4, с. 96]}.

Органы местного самоуправления делегируют в свою очередь полномочия в рассматриваемой сфере специализированным службам в области похоронного дела, в которые и обращаются заинтересованные лица. Круг потенциальных заявителей охватывает собой юридические и физические лица. В качестве физических лиц традиционно выступают близкие умершего человека, либо иные лица, которые взяли на себя обязанности произвести захоронение. Юридическими лицами, которые могут принять на себя данную обязанность, обыкновенно являются правоохранительные органы государства. Это, в первую очередь, органы внутренних дел, а также учреждения ФСИН России, так как именно в ведении данных органов государственной власти находятся люди, чья смерть в ряде исключает возможность появления близких родственников, которые могут исполнить обязанности по погребению.

Последовательность действий в рамках реализации юридической процедуры предоставления земельного участка для погребения задается стадийностью. Отправной точкой являются действия заявителя по подаче соответствующего заявления в специализированную службу, которое подлежит обязательному приему и регистрации. В рамках первой стадии реализации юридической процедуры уполномоченным лицом осуществляется предварительная оценка полноты предоставляемых сведений и документального обеспечения поданного заявления. Выявленная неполнота (недостоверность) поданных документов, а также несогласие заявителя с предлагаемыми границами земельного участка являются основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги. В ряде случае услуга не может быть оказана при невозможности предоставления данного земельного участка, например, в связи с отсутствием места. Чаще всего отказ в предоставлении муниципальной услуги на первом этапе не обеспечением надлежащим нормативно-правовым регулирования последствий такого отказа, в связи, с чем неурегулированными остаются последующие действия заявителя, а подобной ситуации ^{[8, с. 15]}.

Вторым этапом в процессе предоставления земельного участка для захоронения является уведомление заявителя о возможности предоставления земельного участка и определении его границ. Административным регламентом устанавливаются минимальные границы предоставляемого земельного участка и стандарты определения его соотношения с соседними земельными участками. В качестве третьего этапа рассматриваемой административной процедуры следует выделить регистрацию земельного участка, в отношении которого произведены все подготовительные работы, которая подтверждает удостоверением, выдаваемым заявителю. Важным элементом системы гарантирования рассматриваемого права является помещение тела умершего в морг. Безвозмездный характер данного действия установлен на срок до семи суток. Данный срок может быть увеличен, если существуют препятствия для реализации рассматриваемого права, в частности, осуществляется поиск близких и родственников ^{[2, с. 24-25]}.

Лица, взявшие на себя обязанность по погребению умершего, извещаются о конкретном расположении земельного участка, предоставленного для погребения, а также берут на себя обязанности по его содержанию (обустройству) с выдачей соответствующего свидетельства. Бремя ответственности за данный земельный участок может быть передано иному лицу путем подачи соответствующего заявления в уполномоченный орган публичной власти. Ответственность за данный земельный участок предусматривает необходимость соблюдения чистоты, ухода и своевременного ремонта надмогильных сооружений. Кладбища являются типичным местом организации захоронений умерших людей на территории Российской Федерации. Администрация кладбища выступает организацией, несущей ответственность за содержание территории кладбища в надлежащем состоянии и осуществляющая все необходимые работы по установке надмогильных сооружений.

В большинстве муниципалитетов Российской Федерации администрации кладбища осуществляют выдачу удостоверения (паспорта) на захоронение. Данный документ является подтверждением права на использование соответствующего земельного участка для организации места погребения. Администрация кладбища подчиняется администрации соответствующего муниципального образования и осуществляет весь комплекс хозяйственно-устроительных работ по содержанию территории кладбища. Полномочия администрации кладбища по оказанию рассматриваемой муниципальной услуги и предоставления места для захоронения заключаются в выделении соответствующего земельного участка, установлении его границ, инвентаризации земельного участка и подготовке его к захоронению тела умершего.

Для реализации права на земельный участок для захоронения специализированная служба осуществляется перевозку тела умершего человека до места погребения, либо в другой населенный пункт, если воля умершего лица требовало этого. Земельный участок для захоронения предоставляется в бессрочное пользование; его изъятие возможно лишь в случае установленной бесхозности захоронений. Как известно, право бессрочного пользования ограничивает правомочия лица, однако безвозмездный характер качественно отличает его от разнообразных видов аренды земли. Пользование предполагает эксплуатацию земельного участка в соответствии с его целевым назначением. В контексте настоящего исследования это означает использование земельного участка в качестве места захоронения умершего человека без установленного срока. Временные ограничения для земельных участков захоронений могут быть установлены в случае его бесхозности (то есть отсутствия ответственных лиц, взявших на себя обязанности по уходу за участком). Гарантии реализации прав на земельный участок для захоронения дополняются системой гарантированных услуг по погребению. Это минимальный сервисный набор, предоставляемый на безвозмездной основе специализированной службой. Услуги сверх предусмотренного минимума могут быть оплачены родственниками (близкими). Неоказание гарантированных услуг специализированной службой влечет за собой наступление административной ответственности. Стандарты качества данных услуг, а также их ценовые нормативы устанавливаются органами местного самоуправления.

Финализирует предоставление данной муниципальной услуги непосредственное предоставление соответствующего земельного участка, в результате которого заявителю предоставляется удостоверение о захоронении, которое выступает в качестве правоустанавливающего и правоподтверждающего документа. Необходимо отметить, что рассматриваемая муниципальная услуга не предусмотрена в качестве самостоятельной гарантированной услуги, включенной в перечень ст. 9 Закона о погребении, однако выступает в качестве неотъемлемого элемента права на погребение как такового.

Очевидно, что избранная законодателем формулировка «оформление документов, необходимых для погребения» не точно отражает сущность предоставляемой услуги, фактически искажая процедурный характер предоставления земельного участка для погребения. Наименование ст. 9 Закона о погребении явно относит данные действия к категории предоставляемых заявителю услуг, но оформление документов не исчерпывает всего содержания действий уполномоченных органов по предоставлению соответствующего участка. Фактически при такой формулировке вне границ предоставляемой услуги оказываются действия по согласованию предоставляемого земельного участка, что сокращает свободу смотрения заявителя в рамках данной юридической процедуры. Представляется, что избранную законодателем формулу «оформление документов, необходимых для погребения» необходимо заменить в ст. 9 Закона о погребении более подходящей словосочетанием «предоставление земельного участка и оформление документов, необходимых для погребения».

Можно сделать вывод, что гарантированное действующим законодательством право на погребение умершего человека осуществляется в рамках конкретной административной процедуры, которая носит заявительный характер. Удовлетворение социально значимой потребности в организации места погребения осуществляется посредством оказания соответствующей муниципальной услуги, что обуславливает установление порядка реализации данной административной процедуры на уровне соответствующего административного регламента муниципального образования. Законодательство о погребении поверхностно затрагивает вопрос порядка предоставления земельного участка для погребения, в частности не достаточно точно формулирования наименование соответствующей гарантированной услуг. Это требует точечной коррекции текста Закона о погребении в части установленного перечня гарантированных услуг.