Правовое регулирование стратегического государственного управления в области охраны окружающей среды (на примере субъектов Уральского федерального округа)

Разова Юлия Алексеевна аспирант, кафедра Прикладного права, МИРЭА - Российский технологический университет 117342, Россия, Москва область, г. Москва, ул. Обручева, 46 Razova Yuliya Alekseevna Postgraduate Student, Department of Applied Law, MIREA - Russian Technological University 117342, Russia, Moscow region, Moscow, Obrucheva str., 46 julchik.ivanova@gmail.com

В настоящей статье автором с применением контент-анализа на основе формально-юридического метода исследованы документы стратегического планирования в области охраны окружающей среды на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Уральского федерального округа. По результатам их анализа автором сделан вывод, что существующая система стратегического управления в области охраны окружающей среды включает на федеральном уровне указы Президента Российской Федерации о национальных целях развития и задачах развития, Стратегию экологической безопасности и национальный проект «Экология. На уровне субъектов Российской Федерации включает стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, государственные программы субъектов РФ (в области создания благоприятной окружающей среды) и региональные проекты в этой области.

Также автор отмечает, что период реализации государственных программ в области охраны окружающей среды различается в разных субъектах РФ, а также отличается от периода реализации национальных целей развития и стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов РФ, что требует корректировки для гармоничного развития системы стратегического управления. Также, по мнению автора, требует корректировки абзац пятый статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, поскольку он не соотносится с положением пункта 8 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ, который устанавливает полномочие субъектов РФ по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Введение

Актуальность представленного исследования обусловлена развитием стратегического государственного управления в условиях включения в число национальных целей развития России до 2030 года целей по сохранению населения, здоровья и благополучия людей, а также по обеспечению комфортной и безопасной среды для жизни.

Президент России неоднократно подчеркивал, что «решение проблем в сфере экологии – это задача для нашей промышленности и науки, ответственность каждого из нас» ^[16]. При этом принципиальное значение для надлежащей охраны окружающей среды имеет сохранение выработанных подходов, а также их комплексное совершенствование: на федеральном, региональном и местном уровне.

Поэтому в условиях необходимости достижения национальных целей развития совершенствование механизмов стратегического управления охраной окружающей среды, интеграция соответствующей деятельности на всех уровнях власти обеспечивает высокий потенциал государства в области повышения качества экологической обстановки.

Автором в настоящем исследовании в качестве предмета избрана совокупность региональных программ и проектов в области охраны окружающей природной среды, принятых в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа. Такой выбор автора не является случайным и основан на том, что именно на территории Уральского федерального округа фиксируется существенное неблагоприятное воздействие на природную среду. Так, из 12 российских городов, включенных в федеральный проект «Чистый воздух», 3 города расположены на территории УрФО (Магнитогорск, Нижний Тагил, Челябинск). Более того, другие города в пределах УрФО тоже являются экологически проблемными территориями (например, Карабаш) ^[7].

Необходимо признать, что степень разработанности проблематики правовой охраны окружающей среды является высокой. Так, особое место в отечественной юридической науке занимают разработки по вопросам международно-правовой охраны окружающей среды (М. Н. Брайдже ^[3], В. В. Николаев ^[15]). Важным для совершенствования управленческой практики в сфере природоохранной деятельности является разработка вопросов государственного экологического управления на региональном уровне (И. Н. Жочкина ^[9], Н. Л. Лисина ^[11], М. А. Вакула ^[6]). В целом административно-правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды обретает в последние годы все большее значение, в том числе с учетом технического регулирования вопросов экологической безопасности (Е. В. Бутова ^[4], Д. И. Шакирова ^[18]).

Вместе с тем в условиях развития принципа единства системы публичной власти требует дополнительного внимания вопрос координации стратегического государственного управления охраной окружающей среды. В таких условиях особую актуальность приобретает тезис М. А. Бучаковой о том, что в рассматриваемой сфере необходимо обеспечить согласованность действий исполнительных органов государственной власти между собой (горизонтальная координация), а также оптимальное распределение властных полномочий между различными уровнями исполнительной власти ^{[5, с. 10]}. Представляется, что именно в разрезе одного федерального округа исследование горизонтальной координации и распределения властных полномочий может быть весьма репрезентативным. Указанные обстоятельства определяют целесообразность разработки выдвинутой темы.

Цель исследования – определить систему стратегического государственного управления в области охраны окружающей среды и выявить проблемы ее правового закрепления.

Теоретическая значимость заключается в авторском подходе к структурированию элементов системы стратегического государственного управления в области охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровне. Практическая значимость заключается в формулировании предложений по изменению законодательства (в части единообразной формулировки полномочия субъектов РФ по утверждению программ и проектов в сфере экологического развития) и сроков реализации документов стратегического планирования.

Методологическая основа исследования. С целью верификации или фальсификации тезиса о формировании единой непротиворечивой системы стратегического планирования в области охраны окружающей среды автором с применением контент-анализа на основе формально-юридического метода исследованы документы стратегического планирования в данной сфере на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Уральского федерального округа.

Основная часть и результаты

Ликвидация накопленного ущерба для окружающей природной среды и исключение потенциально вредных факторов для нее остаются в настоящее время востребованными направлениями развития природоохранного законодательства.

В настоящее время ключевые направления государственной политики в указанной сфере исходят из национальных целей развития до 2030 года, утвержденных Президентом России. К их числу отнесены цели по сохранению населения, здоровья и благополучия людей, а также по обеспечению комфортной и безопасной среды для жизни.

Наиболее обстоятельно система национальных целей и стратегических задач развития на период до 2024 года конкретизируется в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204. В условиях изменения внешней конъюнктуры данный Указ выстраивает систему национальных проектов, которые могут обеспечить решение поставленных задач. В сфере экологии разработан одноименный национальный проект, который в качестве целей реализации преследует формирование системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, обеспечить кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха, повышение качества питьевой воды для населения, экологическое оздоровление водных объектов, сохранение биологического разнообразия.

Достижение подобных целевых ориентиров в области охраны окружающей среды требует от субъектов публичной власти последовательных действий организационного (создание системы управления национальным проектом), финансового (определение источников финансирования соответствующих мероприятий) и правового характера (корреспондирующее изменение законодательства).

Необходимо отметить, что мероприятия правового характера активно инициируются депутатами Государственной Думы и Правительством. Так, законодательство в области охраны окружающей среды периодически претерпевает изменения с учетом совершенствования целей государственной политики в данной сфере. В частности, в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в 2018 году изменения вносились 3 раза, в 2019 году – 3 раза, в 2020 году – 4 раза, в 2021 году – 4 раза, в 2022 году – 3 раза.

С учетом всех внесенных изменений Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» становится отправной точкой всей управленческой деятельности в области охраны окружающей среды, направленной на достижение поставленных национальных целей, поскольку устанавливает принципы охраны окружающей среды, основы управления в данной сфере, требования при осуществлении хозяйственной деятельности, вопросы экономического регулирования в указанной области и прочие вопросы.

Одновременно указанный Федеральный закон формирует организационную основу деятельности субъектов публичного управления в области охраны окружающей среды. С учетом статьи 72 Конституции России охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это обстоятельство влечет распределение полномочий в области охраны окружающей среды между Российской Федерацией и ее субъектами Российской Федерации (Глава II «Основы управления в области охраны окружающей среды» Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ).

Для осуществления стратегического государственного управления в области охраны окружающей среды указанным Федеральным законом установлены следующие полномочия:

1) полномочие органов государственной власти Российской Федерации по разработке, утверждению и обеспечению реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации (абзац четвертый статьи 5);

2) полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды (абзац пятый статьи 6).

Вместе с тем автором усматривается правовая коллизия в части юридического закрепления вышеуказанного полномочия. Так, пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, отнесено решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов вобласти охраны окружающей среды и экологической безопасности. Автор полагает, что формулировка Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ является более соответствующей существующей системе стратегического управления, поскольку:

1) позволяет разрабатывать не только программы, но и проекты;

2) позволяет конкретизировать проводимые мероприятия в пределах некоторой совокупности муниципальных образований (межмуниципальный уровень).

С учетом сказанного автор считает необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», что исключит возможные противоречия в системе стратегического управления экологическим развитием. Именно непротиворечивое системное управление «является неким перспективным залогом успеха реализации» экологической политики ^{[14, с. 8]}.

Исследователи подчеркивают, что последовательное закрепление в программных документах стратегических задач в области охраны окружающей среды являлось острой необходимостью «в осмыслении и определении сущности современного … планирования в обеспечении охраны окружающей среды» ^{[17, с. 160]}. Сегодня стратегическое управление в области экологического развития должно быть встроено в существующую систему стратегического планирования в Российской Федерации, основанную на положениях Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а также развивать идеи Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ.

Как отмечает Т. В. Щукина, «система стратегического планирования объединяет и координирует действия ее участников с помощью ряда взаимоувязанных документов стратегического планирования, целей, задач и результатов социально-экономического развития страны, единого комплекса стратегических мероприятий на всех уровнях власти» ^[19]. В таких условиях стратегические цели и задачи выстраиваются в непротиворечивую систему, формирующую комплекс программно-целевых мероприятий в рамках государственных программ развития ^[12].

Подобная система документов стратегического планирования выстраивается во всех существующих сферах управления, и область управления охраной окружающей среды не является исключением. В целом идея установления долгосрочных целевых программ в области экологического развития полностью поддерживается научным сообществом ^[10]. При этом подобный стратегический подход к управлению охраной окружающей среды востребован также и в иностранных государствах ^[1].

Вместе с тем в условиях большого по своей площади федеративного государства, имеющего разные природно-климатические зоны и различный уровень антропогенного и техногенного воздействия на среду на разных территориях, усложняется система стратегического управления в области охраны окружающей среды. В таких условиях содержание федеральных документов стратегического планирования предопределяет всю архитектонику государственного управления экологическим развитием.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что действующая система стратегического управления в области охраны окружающей среды основана на следующих основных документах:

1) на федеральном уровне:

- Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»;

- Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

- Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»;

- национальный проект «Экология» (паспорт национального проекта утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16);

2) на уровне субъектов Российской Федерации:

- стратегии социально-экономического развития субъектов РФ (в части определения основных целей и задач в области сохранения благоприятной окружающей среды);

- государственные программы субъектов РФ (в области создания благоприятной окружающей среды);

- региональные проекты в области охраны окружающей среды.

Подчеркнем, что системообразующими элементами в данной области являются доминирующие федеральные стратегические документы, в том числе национальный проект «Экология» ^{[20, с. 45]}. Также особое место занимает Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента от 19.04.2017 № 176. Указанная Стратегия определяет, что целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются:

- сохранение и восстановление природной среды;

- обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики;

- ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Исследователи отмечают, что такие цели, установленные на федеральном уровне, должны соотноситься с целевыми ориентирами, поставленными в иных документах, в том числе на региональном уровне. В противном случае затрудняется разработка доктрины экологического права ^{[8, с. 26]}. Вместе с тем справедливо замечание о том, что документы стратегического планирования на региональном уровне не должны слепо копировать цели и задачи федерального сегмента управления, поскольку им следует учитывать специфику территориального социально-экономического, экологического, географического и климатического развития ^{[20, с. 45]}.

Ниже рассмотрим элементы регионального уровня стратегического управления в области охраны окружающей среды более подробно.

1. Закрепление целей и задач в области сохранения благоприятной окружающей среды в региональном разрезе на наиболее высоком уровне осуществляется в стратегиях социального-экономического развития субъектов РФ.

Цели экологической политики субъектов РФ, расположенных на территории Уральского федерального округа, представлены в Таблице 1.

Таблица 1 – Цели экологической политики субъектов РФ, расположенных на территории Уральского федерального округа, закрепленные в стратегиях социально-экономического развития

Анализ представленной информации позволяет сделать следующие основные выводы:

1) период реализации стратегий социально-экономического развития регионов УрФО различается между собой, при этом в большинстве случаев соотносится с периодом реализации национальных целей развития России;

2) поставленные цели в основном соотносятся с целевыми ориентирами, определенными в федеральных документах, и детализируют их в части опоры на «умную» экономику (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра), экологическое развитие как фактор роста экономики (Челябинская область).

Учет региональных природно-климатических, технологических и прочих особенностей детерминирует постановку задач, направленных на достижение вышеуказанных целей. Так, Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа к таким специфическим задачам относит снижение экологических последствий от возможных разливов нефти и нефтепродуктов на территории автономного округа; в Тюменской области – обеспечение баланса выбытия и воспроизводства лесов; в Свердловской области – повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений (в том числе бесхозяйных) путем их приведения к безопасному техническому состоянию.

2. Вторым важнейшим компонентом правовой основы стратегического государственного управления в области охраны окружающей среды является разработка и реализация государственных программ в соответствующей сфере. Во всех анализируемых субъектах РФ подобные программы приняты и продолжают действие. Информация о них представлена в Таблице 2.

Таблица 2 – Государственные программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ, расположенных на территории Уральского федерального округа

Анализ представленной информации позволяет сделать следующие основные выводы:

1) период реализации государственных программ различается в разных субъектах РФ, а также отличается от периода реализации национальных целей развития и стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов РФ;

2) в большинстве субъектов РФ выстроена широкая организационная основа реализации соответствующих программ, включающая кроме основного исполнителя соисполнителей (в том числе казенные и бюджетные учреждения), что соответствует идее расширения системы субъектов публичного управления ^{[19, с. 5]};

3) реализация соответствующих программ во многих случаях осуществляется с привлечением средств федерального бюджета.

Государственные программы, которые позволяют интегрировать целевые ориентиры проводимой политики, необходимые для их реализации организационные и финансовые ресурсы, выступают ключевым элементом стратегического государственного управления.

При этом автор считает необходимым унифицировать период реализации соответствующих программ и привести этот период в единство с периодом реализации национальных целей развития. Это позволит исключить проблему несоответствия документов стратегического планирования между собой и закрепить связи между ними ^[2].

3. Интеграция регионального проектного управления и национального проекта «Экология».

Важным элементом стратегического управления охраной окружающей среды является интеграция региональных инициатив и задач национального проекта «Экология». По результатам анализа деятельности проектных офисов исследуемых регионов, автором подготовлена Таблица 3, отражающая сопоставление направлений реализации федеральных и региональных проектов. При подготовке Таблицы 3 использованы материалы Проектного офиса Ямало-Ненецкого автономного округа (https://проектныйофис.янао.рф), Министерства экологии Челябинской области (https://mineco.gov74.ru/mineco/other/nacproektekologiya.htm) и других органов.

Таблица 3 – Соотношение федеральных проектов в рамках национального проекта «Экология» и региональных проектов по соответствующим направлениям в области охраны окружающей среды

Анализ представленной информации позволяет сделать следующие основные выводы:

1) в субъектах Уральского федерального округа не реализуются инициативы в рамках проектов «Инфраструктура для обращения с отходами I и II классов опасности», «Сохранение озера Байкал», «Оздоровление Волги»;

2) во всех без исключения субъектах Уральского федерального округа реализуются инициативы в рамках проектов «Сохранение лесов» и «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами»;

3) в Курганской, Свердловской и Тюменской областях в дополнение к федеральным инициативам реализуются региональные проекты «Чистая вода».

Реализация проектного подхода в рассматриваемой сфере соответствует тенденциям развития системы государственного управления, поскольку проектный подход призван достигать поставленные задачи в условиях ограниченных ресурсов и (или) в ограниченное время. При этом соответствующие региональные проекты включаются в состав государственных программ (см., напр.: Таблица «Перечень региональных проектов Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области, направленных на реализацию национального проекта «Экология» в постановлении Правительства Свердловской области от 20.06.2019 № 375-ПП). Одновременно региональные проекты отражают задачи национального проекта «Экология». Это позволяет считать их связующим элементом федерального и регионального стратегического управления в области охраны окружающей среды.

Заключение

Автором по результатам анализа действующего законодательства и управленческой практики сделан вывод, что существующая система стратегического управления в области охраны окружающей среды основана на следующих основных документах:

1) на федеральном уровне:

- указы Президента Российской Федерации о национальных целях развития и задачах развития;

- Стратегия экологической безопасности;

- национальный проект «Экология»;

2) на уровне субъектов Российской Федерации:

- стратегии социально-экономического развития субъектов РФ;

- государственные программы субъектов РФ (в области благоприятной окружающей среды);

- региональные проекты в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем в научных исследованиях неоднократно высказывались предложения о необходимости закрепления единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в едином стратегическом документе ^[13]. Однако автор считает данное предложение излишним с учетом требований законодательства о стратегическом планировании и фактически сложившейся системы стратегического управления. Приведенные документы стратегического планирования взаимно дополняют друг друга, позволяют учитывать природно-климатические и иные особенности регионов, а также организационно обособлять деятельность по отдельным специальным вопросам (например, при реализации региональных программ).

При этом данная система не лишена изъянов. Например, период реализации государственных программ в области охраны окружающей среды различается в разных субъектах РФ, а также отличается от периода реализации национальных целей развития и стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов РФ, что требует корректировки для гармоничного развития системы стратегического управления.

Также автором выявлена правовая коллизия в части юридического закрепления полномочия субъектов РФ по принятию и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды (абзац пятый статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ). Указанное положение имеет противоречия с пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ, поскольку последний устанавливает полномочие субъектов РФ по организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, что включает более широкий спектр возможных к утверждению правовых актов управления.