Ответственность за причинение вреда поверхностному слою земли: проблемы правоприменительной практики Российской Федерации

Малахов Александр Валентинович преподаватель, кафедра трудового и экологического права, Юридическая Школа, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о. Русский п. Аякс, 10 Malakhov Aleksandr Valentinovich Lecturer, Department of Labor and Environmental Law, Law School, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Russian island, Ajax, 10 malakhov.av@dvfu.ru Сергеева Ксения Алексеевна студент, кафедра конституционного и административного права, Юридическая Школа, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о. Русский п. Аякс, 10 Sergeeva Ksenia Alekseevna Student, Department of Constitutional and Administrative law, Law School, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Russian island, Ajax, 10 kseniyasergeeva2003@yandex.ru

Юртаев Вячеслав Александрович студент, кафедра конституционного и административного права, Юридическая Школа, Дальневосточный федеральный университет 690922, Россия, Приморский край, г. Владивосток, о. Русский п. Аякс, 10 Yurtaev Vyacheslav Aleksandrovich Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Law School, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Russian island, Ajax, 10 vya4eslav.yurtae@yandex.ru

Экологическая катастрофа – одна из глобальных проблем человечества. Нефтяные пятна, свалка отходов в неотведённом месте, загрязнение рек и лесов – всё это оказывает негативное влияние на окружающую нас среду. Статья 9 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) указывает на то, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому особое внимание необходимо обратить на одну из самых главных производственных ценностей мирового сообщества и, в частности, Российской Федерации – на почву.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ негативное воздействие на любой из компонентов экологической системы (к которым, в том числе, относится почва) влечёт нарушение внутрисистемных связей, нанося тем самым вред экосистеме в целом (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть»). Невозможно отрицать, что темпы деградации поверхностного слоя земли прогрессируют. Снижение урожайности, отсутствие у пользователей земель должного уровня мотивации для обеспечения их мелиоративного и хозяйственного устройства или недостаток материально-технической базы для совершения необходимых действий для сохранения и улучшения состояния земель влечёт за собой отсутствие и необходимого объёма продукции, производимой непосредственно на почве.

Однако не стоит забывать и про значение нормативно-правового регулирования, а именно – государственного земельного контроля. Несмотря на меры защиты, принимаемые государствами, состояние поверхностного слоя земли ухудшается с каждым днём, что ставит под сомнение эффективность реализуемых видов ответственности за правонарушения, связанные с причинением вреда почве. Это позволяет сделать вывод о наличии пробела в законодательстве, что и вызывает вышеизложенные последствия.

Ввиду изложенного, проблема, обозначенная в настоящей работе, бесспорно, актуальна. Мы рассмотрим основные виды ответственности за причинение вреда поверхностному слою земли на конкретных примерах из судебной практики и оценим их применимость и эффективность (то есть рациональность охраны почв), а также сформулируем предложения, направленные на совершенствование правового регулирования в данной сфере.

Перед рассмотрением практического аспекта взятой во внимание темы обозначим понятие и виды ответственности в земельных правоотношениях.

Юридическая ответственность – правоотношение, целью которого является охрана нормы права, сторонами которого являются государство в лице соответствующих органов государственной власти и наделённых должностными полномочиями лиц и непосредственный правонарушитель ^{[1, С. 217.]}.

Земельный Кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в п. 1 ст. 74 устанавливает, что виновное в совершении земельного правонарушения лицо несёт административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством; в ст. 75 определены условия наступления дисциплинарной ответственности; в ст. 76 – ответственность за вред, наступивший в результате совершения земельных правонарушений (Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ).

Таким образом, можно выделить следующие виды ответственности в земельном законодательстве по материальному признаку:

1) гражданско-правовая,

2) административная (в частности, ст. ст. 7.1, 8.6, 10.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ),

3) уголовная (такие составы, как ст. ст. 254, 246, 167, 231, 260, 249, 255, 260, 261 Уголовного Кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ),

4) дисциплинарная (например, ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) ^[2],

5) земельно-правовая (возмещение вреда, возникшего в результате совершения земельного правонарушения (ст. ст. 44–48, 50, 51, 54, 76 ЗК РФ, ст. ст. 235, 284-287 ГК РФ) ^[3].

Проведём анализ тех видов ответственности, которые непосредственно связаны с предметом нашего исследования.

Административная ответственность имеет большое значение при определении размера вреда, причинённого землям, в частности, при неиспользовании их по целевому назначению (например, ст. ст. 8.6, 8.8 КоАП РФ). Но есть и более специализированные нормы, например, статья 8.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации земель или обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Под рекультивацией земель законодатель понимает мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия, то есть поддержание или улучшение земель в состоянии, пригодном для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Под такими мероприятиями подразумевается восстановление почв после загрязнения и их плодородного слоя, поддержка качества земель в соответствии с нормативами качества окружающей среды и требованиями законодательства и другие (п. 5 ст. 13 ЗК РФ) (Постановление Правительства РФ от 10 июля 2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" (с изменениями и дополнениями) / Доступ из СПС «Гарант»).

Рассмотрим также состав статьи 8.2 КоАП РФ и связанную с ней статью 247 УК РФ. Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» закрепляет необходимость хранения, утилизации, размещения отходов на предназначенных для этого объектах и в пределах их воздействия на окружающую среду ^[19].

В судебной практике нередко встречаются обратные ситуации. Без законных оснований, с целью получения прибыли, граждане размещают, хранят, обезвреживают и т. д. отходы производства и потребления на не оборудованных для данных целей земельных участках, который в конкретном случае содержал плодородный слой почвы. Виновного обязали уплатить штраф (Приговор № 1-13/2020 1-237/2019 от 26 октября 2020 г. по делу № 1-13/2020). Это не освобождает правонарушителей ликвидировать свалку ^[7], однако чёткого механизма возмещения подобного вреда силами виновного нами не установлено.

К тому же чётких критериев определения этого вида ответственности и специфики не установлено. В связи с этим наблюдается разногласия в правоприменительной практике, необоснованное привлечение лиц к административной ответственности за причинение вреда почве или, напротив, чрезмерная мягкость по отношению к вреду, причиняемому окружающей среде. Нами представляется необходимым разработать как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ специфичные главы в актах об административных правонарушениях для повышения их значимости в нынешних условиях.

Земельно-правовая ответственность – это вид юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель ^[4]. Для оценки такого вреда действует Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды» (с изм. на 18.11.2021).

В настоящее время широко распространено переувлажнение почв (77,12% от общего числа почв), их заболачивание (10,78%), подтопление (3,37%) и полное затопление (2,95%) и другие негативные тенденции. Росреестр РФ отмечает, что основной причиной снижения уровня плодородия является именно технологическая (эксплуатационная) деградация почв ^[5], что означает отсутствие должной эффективности принимаемых мер по поддержке допустимого состояния почв землепользователями.

К тому же вред, причиненный почвам как объекту охраны окружающей среды, часто подлежит возмещению не в полном объеме (есть возможность компенсировать вред деньгами или «в натуре» – восстановление путём рекультивации (ст. 78 Закона об охране окружающей среды). Рассмотрим эти способы на примерах из правоприменительной практики.

Обратимся к делу № А50-23706/2020. Согласно данным проверки Управления Росприроднадзора протечка рядом с колодцем со сточной водой вызвала превышение допустимой концентрации калия и натрия в почве, в связи с чем был оценён размер вреда почве – 1,8 миллиона рублей, что было подтверждено и судебным решением. Однако суды в результате обжалования пришли к выводу, что наличие в почве этих веществ ещё не означает её загрязнение.

По нашему мнению, очевидно, что почва – это компонент окружающей природной среды, и любое вмешательство человека в этот механизм влечёт за собой необратимые последствия.

Даже на международной уровне Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН понимает под загрязнением почвы присутствие в почве вещества, которое оказывает неблагоприятное воздействие на всякий организм, находящийся в ней ^[6]. Существенное превышение показателей натрия и калия в почве, даже при их отсутствии в Перечне загрязняющих веществ («Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды» (Распоряжение Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316-р)), не означает благоприятное влияние (или отсутствие такового) на поверхностный слой земли; вещество, не включённое в список, но содержащееся в почве в недопустимых количествах, может привести к деградации не только конкретного земельного участка, но и в целом естественной экологической системы. Мы считаем необходимым согласиться с решением первой инстанции и установить, что вывод апелляционной и кассационной инстанций основан на неверном толковании законодательства (в частности – указанного Распоряжения Правительства РФ) (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2021 г. по делу № А50-23706/2020).

Однако вопрос в эффективности возмещения вреда почве остаётся открытым. Компенсация «в натуре» допускается только в случае наличия проекта восстановительных работ, соответствующего требованиям законодательства РФ (п. 2 ст. 78 Закона об охране окружающей среды). При отсутствии такового суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде").

Примером первого способа может служить дело № А37-817/2017, в котором в качестве меры принуждения был избран путь воспроизводства водных биоресурсов, планирование и осуществление компенсационных мероприятий с целью возмещения ущерба, нанесенного водным биоресурсам и среде их обитания строительством и вводом в эксплуатацию ГЭС (иными словами – восстановление популяции рыб в реке) (Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда по делу № 06АП-950/2018 от 29.05.2018).

Выбор судом денежной компенсации, как уже было сказано выше, также нередко встречается в судебной практике. Например, в деле № А41-18635/2017 указывается, что рекультивация земель полностью не возмещает вред в смысле, придаваемом этому понятию п. 1 ст. 1064 ГК РФ и п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды (Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2015 № 457-ПЭК15). Поэтому, наряду с рекультивацией земель, виновное лицо обязано возместить причинённый вред в денежной форме (Решение Арбитражного суда Московской области от 24.10.2018 по делу №А41-18635/17).

В этой ситуации возникают споры в судебной практике. Иными словами, если выбран штраф, но предприятие попыталось добровольно устранить вред природе, то суду при определении размера взыскания необходимо это брать во внимание (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019) утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17 июля 2019 г.). Лицо нельзя принудить выплатить полную компенсацию и провести необходимые рекультивационные мероприятия. В делах № А54-503/2014, № А57-8748/2019 суды удовлетворили такие требования, однако на этапе обжалования в Верховном Суде РФ по обоим спорам дело было возвращено на новое рассмотрение.

Говоря о второй форме, то компенсация вреда почве в денежной форме направлена не на защиту окружающей среды, а на пополнение бюджета государства. Взысканные деньги зачастую не обособляются от остальных бюджетных средств и не расходуются на экологию, что вызывает сомнение в принятых мерах. В этом сложно согласиться и с мнением Конституционного Суда РФ, который установил, что вред, причинённый окружающей среде, часто невосстановим, а государство вправе направлять деньги не на восстановление окружающей среды, а в соответствующий бюджет (Постановление от 2 июня 2015 года № 12-П). Но в чём тогда цель привлечения к ответственности? Ведь если с компании взыскивают компенсацию, то она уже не обязана проводить восстановительные работы. То есть вред фактически может остаться неустранённым как со стороны государства, так и со стороны причинителя вреда.

Таким образом, имеющаяся система принуждения спорна в плане эффективности. Однако простое ужесточение юридической ответственности не решает эту проблму. Необходимо повышать правосознание населения и принимать более «экологически направленные» меры, вплоть до прекращения права пользоваться данным земельным участком (ст. 284, 285 ГК) или ввиду неоднократного нарушения режима рационального использования почв (а именно – привлечения к административной ответственности в прошлом) привлекать к уголовной ответственности.