Еще раз об административных правоотношениях

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс»

Вопрос относительно административных правоотношений не является новым, однако время от времени нужно обращаться к догматике и анализировать теоретические категории и конструкции. Это необходимо как для развития теории соответствующего вопроса, так и для выработки предложений по совершенствованию законодательства. Одной из классических тем общей части административного права, является вопрос относительно административного правоотношения. Нужно отметить, что проблема административного правоотношения, зачастую связана с дискуссией относительно предмета данной отрасли права. Отрасль права это достаточно сложное социальное образование, в этой связи К.С. Бельский, верно, отметил, что «…трудно найти отрасль права, предмет регулирования которой замыкался бы на одном виде общественных отношений и не имел бы его разновидностей. Практически каждая отрасль права имеет первый (главный) уровень общественных отношений и другие уровни (разновидности) – производные общественные отношения, являющиеся предметом регулирования» ^[1].

Предмет административного права в этом смысле исключением не является, а поэтому в его содержании можно выделить ключевые отношения, которые ярко идентифицируют предмет данной отрасли и отношения второстепенные, вытекающие из комплексного правового регулирования. Последние административные отношения, например, возникают при организации труда (трудовой деятельности), охраны окружающей среды, регулировании брачно-семейных отношений и др. А поэтому акцент исключительно на управленческой составляющей административного правоотношения выглядит сегодня не вполне убедительно. Так, А.П. Коренев отметил, что «…административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления» ^[2]. Г.И. Петров в свое время также писал, что «…административно-правовые отношения – это регулируемые нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного и общественного управления» ^[3].

Как отметил Ю.М. Козлов «…административно-правовое отношение представляет собой урегулированное нормой административного права управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и юридических обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой» ^[4]. Надо отметить, что автор сформулировал данное определение еще в 1976 г. ^[5] и в современных реалиях (2001 г.) не изменил подхода к его пониманию. Вполне понятно, что правоотношение – это правовая связь сторон (субъектов), выражающаяся во взаимных правах и обязанностях, в нашем случае реализуемых в административно-правовой реальности, данная реальность выходит за границы государственного (публичного) управления, а, следовательно, и реализация административного правоотношения, не ограничивается только сферой управления. Можно отметить, что в советской правовой доктрине была обоснована позиция действия административных правоотношений вне системы управления, в частности была разработана концепция отношений, связанных с реализаций мер административной ответственности. Так, Л.В. Коваль обосновал концепцию административно-деликтного отношения, возникающего и развивающегося в связи с совершением проступка и привлечения к административной ответственности ^[6].

Реализация мер административной ответственности и сопутствующих административно-принудительных средств порождает целую систему отношений как материального, так и процессуального характера и данные правоотношения, исходя из их функциональности, нельзя отнести к отношениям управленческого характера. По своей природе данные отношения носят охранительный полицейский характер, при этом в данных отношениях действуют специфические принципы, функция которых обеспечить требования законности при применении административного (полицейского) принуждения. Надо отметить, что в административных правоотношениях скрыта серьезная охранительная составляющая. Как отметил Г.А. Туманов «…из общей массы административных правоотношений можно выделить охранительные отношения. Данные отношения возникают на основании охранительных норм и в результате совершенного правонарушения. Особенность данных отношений состоит в том, что права и обязанности их участников возникают в момент и после совершения административного правонарушения» ^[7].

Административные правоотношения интегрированы в самые различные сферы социальной действительности, которые в частности касаются полицейской деятельности. Наверное, нельзя сказать, что сотрудник полиции, доставляя нарушителя, находящегося в состоянии сильного алкогольного опьянения в отдел МВД, управляет невменяемым человеком, который, очевидно, плохо понимает что происходит. Неслучайно определено, что в «…срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется с момента его вытрезвления» (ст. 27.5 КоАП). Вытрезвление человека необходимо для получения с него необходимых «внятных» объяснений, составление в отношении него протокола об административном правонарушении, предоставления ему возможности знакомиться с необходимыми документами, а также гарантировать ему право на защиту (ст. 25.1 КоАП).

Как видится, управление предполагает наличие прямых и обратных связей данного процесса, а также осознанное и волевое состояние его участников. В обозначенном примере, имеет место не управленческое отношение, а отношение полицейского характера, которое является предметом административного права. Полицейское отношение также обладает императивностью, однако надо сказать, что и в полицейской деятельности имеют место и позитивные отношения, связанные с предоставлением государственных услуг и полицейской помощи.

Данные положения, говорят нам о том, что исследование административных отношений «освежает» взгляд на предмет данной отрасли, а также позволяет увидеть, как широко распространилось действие норм административного права, а также какое количество участников данных правоотношений на сегодня сформировалось. Кроме того меняется взгляд на догматическую (консервативную) категорию, каковой является «административное правоотношение».

Можно отметить, что теория правоотношений привлекает внимание представителей публично-правовой науки. Так, М.В. Карасева пишет, что «…финансовое правоотношение – категория финансового права. Финансовое правоотношение – это общественное отношение урегулированное нормами финансового права. Также данные нормы регулируют отношения связанные с осуществлением финансовой деятельности государства» ^[8]. Финансовая деятельность носит достаточно содержательный характер, именно в этой деятельности кроется смысл финансового права, однако нужно отметить, что обозначенная деятельность является разновидностью деятельности административной. Именно административная деятельность является объектом административного права. Объект правового регулирования ключевой компонент правового регулирования, данный элемент правоотношения предопределяет права и обязанности участников (субъектов) данных правоотношений. Объект правового отношения носит достаточно сложный характер, в качестве объекта может выступать поведение (действие или бездействие) человека, а также вещи (имущество) по поводу которых правоотношение, возникает. Как отметил В.Н. Лапшин «…объект – определенная часть объективной реальности, такая ее часть, которая вступила в практическое и познавательное воздействие с познающим субъектом и которую субъект может выделить от всей окружающей действительности. Под объектом понимается все то, что существует независимо от воли и сознания людей» ^[9].

Объект в правоприменительной практике используется в самых различных контекстах, объект это элемент состава правонарушения, в этом случае объект указывает на то, что находится под правовой охраной, в стабильности работы (функционирования) чего заинтересовано государство. В других случаях объект это то, поводу чего возникает соответствующее правоотношение, объект в определенной мере диктует, какое правоотношение возникнет, материальное или процессуальное, регулятивное или охранительное (полицейское), имущественное или неимущественное отношение. Обратим внимание, что административное правоотношение не возникнет само по себе для того чтобы начала работать норма права, которая наполняет правовым содержанием социальное отношение, необходимы условия, которые в доктрине называются юридическим фактом. По устоявшейся традиции юридический факт – это жизненное (профессиональное) обстоятельство с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Юридические факты достаточно разнообразны, как правило, они подразделяются на события и действия. Учитывая функциональность юридического факта можно отметить, что данный элемент занимает ключевое место в возникновении административного правоотношения. В этой связи С.А. Зинченко, верно, заметил, что «…юридические факты играют центральную сущностную роль в возникновении, движении, прекращении права во всех его формах и модификациях» ^[10].

Является аксиомой тезис о том, что административное правоотношение является разновидностью правоотношения в целом, а правоотношение – это социальное отношение, которое облечено в правовую форму. Социальное отношение первично, а затем уже действие правовой нормы порождает правоотношение. В этой связи достаточно интересным видится тезис Ю.К. Толстого, который отметил, что «…процесс возникновения правоотношения неотделим от процесса образования самого общественного отношения» ^[11]. Правоотношения вообще и административные правоотношения в частности – это атрибут государства. А поэтому верен тезис о том, что «…правовые отношения – это отношения в связи с правом, на основе права. Они возникают вместе с природными правами и обязанностями, а с появлением государства важнейшие из них получают законодательное оформление» ^[12].

Вполне очевидно, что общественное отношение «в чистом виде» не порождает юридических последствий. А поэтому прав К.С. Бельский, говоря (на примере финансового правоотношения) о том, что «…именно финансовое правоотношение свидетельствует о превращении долженствования в акт конкретного поведения» ^[13].

Несмотря на большое количество правовых норм, «излишнюю» бюрократизацию процесса управления, имеют место социальные отношения, которые не нуждаются в правовой регламентации, обусловлено это тем, что нормами права можно урегулировать далеко не все общественные отношения, в том числе и складывающиеся в сфере государственного управления.

Как уже было подчеркнуто правоотношение это действие правовой нормы, при этом нормы права различны, что предопределяет разнообразие и правоотношений. Данные положения являются ключевыми для раскрытия сущности административного правоотношения, а также определения видов данных отношений. Правоотношения весьма динамичный элемент механизма действия права, наделяющий субъектов данного отношения, необходимым объемом прав и юридических обязанностей. В этой связи И.И. Веремеенко прав, говоря о том, что «…правоотношения не только закрепляют круг лиц, на которых в данный момент распространяется действие юридических норм, но и ставят их по отношению друг к другу в определенное положение, характеризующиеся наличием определенных прав и юридических обязанностей. Это в свою очередь определяет правовой статус гражданина, органа, организации» ^[14].

Уже было отмечено, что советская доктрина административных правоотношений указывала исключительно на то, что данные отношения носят управленческий характер, или они складываются в сфере государственного или общественного управления. География возникновения и развития административных правоотношений достаточно широка, более того данные отношения тесным образом переплетаются с гражданскими правоотношениями. Нужно отметить, что определенной спецификой обладают административно-договорные отношения, в данных отношениях прослеживается необходимая для них диспозитивность, данные отношения строятся на началах равенства сторон, а также на определенной взаимной «выгоде».

Сегодня уже можно сказать, что административное правоотношение наполнено определенным экономическим смыслом, и тем самым оно носит имущественный характер. Это проявляется при управлении государственным имуществом, осуществлении контрактных отношений на поставку товаров и услуг для государственных нужд, а также при реализации административных наказаний, последствия которых носят имущественный характер. Нужно отметить, что правовая доктрина по большей части обходила вниманием, тот факт, что административные правоотношения, носят имущественный характер.

Основой акцент в понимании административных отношений, всегда делался на том, что соответствующие отношения носят властный характер. Указанное качество присуще административным правоотношениям, однако нужно отметить, что это свойство соответствующих правоотношений далеко не ключевое. Даже обладая полномочиями (властью) субъект управления не сможет добиться необходимого управленческого результата без учета других социальных и юридических факторов, а именно избрания адекватных методов управленческого и правового воздействия.

Уже было указано, что административные правоотношения – это не только отношения управленческого характера. Административные правоотношения складываются в связи с обеспечением безопасности, именно данные отношения изначально были предметом внимания со стороны права и это отношения полицейского характера. В доктрине понятие «полицейское отношение» не употребляется, несмотря на то, что в исследованиях советского и постсоветского периодов обращалось внимание на проблемы административных правоотношений, которые складываются в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Административное правоотношение в сфере общественного порядка – это не что иное, как полицейское отношение. Обозначенные административные правоотношения достаточно содержательно исследованы, однако без указания на то, что эти отношения носят полицейский характер. В этом контексте обратим внимание на работу Н.И. Буденко, который исследовал правовое положение граждан в сфере общественного порядка. Как отметил обозначенный автор «…сущность административно-правового статуса граждан в сфере общественного порядка проявляется в том, что в нем находят свое выражение социальная роль личности именно в данной сфере государственного управления» ^[15].

Конечно, не следует сводить сущность общественного порядка к государственному управлению, тем не менее, значимо то, что правовое положение гражданина в полицейской реальности имеет определенную специфику. Не вызывает сомнений тот факт, что категория «общественного порядка» является значимым полицейским понятием. Учитывая, это И.А. Иванова рассмотрела гарантии прав граждан в сфере общественного порядка и к данным гарантиям относятся гарантии полицейского характера. Так, данный автор отметила, что «…административно-правовая охрана субъективных прав граждан в сфере общественного порядка представляет собой контрольную или надзорную деятельность. Назначение административно-правовой охраны субъективных прав граждан в сфере общественного порядка – это обеспечение их правомерной реализации в общественных местах, а в случаях нарушений указанных прав – их защита» ^[16].

В полицейской сфере социальной действительности возникают полицейские отношения как позитивного, так и принудительного характера. В этой связи значим социальный статус полицейских отношений в системе административных правоотношений. Административные правоотношения, связанные с охраной общественного порядка, или обеспечением прав граждан в общественных местах нужно называть полицейскими отношениями, при этом данные отношения могут быть самого различного характера. По поводу данных отношений С.Б. Абулгазин в свое время отметил, что «…административно-правовые отношения по охране общественного порядка понимаются урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны общественного порядка. Содержание данных отношений составляют субъективные права и обязанности их участников, а также цели регулирования, предусмотренные в соответствующих нормах административного права» ^[17].

Как отметил В.Н. Лапшин «…все административные правоотношения, возникающие в деятельности органов внутренних дел, могут быть разделены на регулятивные отношения и охранительные отношения» ^[18]. Такой подход носит традиционный характер. Регулятивные полицейские отношения носят позитивный характер, внешний аспект данных отношений проявляется в осуществлении комплекса предупредительных административных мероприятий, а также связаны с оказанием полицейской помощи, предоставлением полицейских услуг и др. Регулятивные административные правоотношения возникают в связи с прохождением службы, осуществлением комплекса организационных и технических действий.

Охранительные отношения раскрывают сущность полицейской работы, в ходе данных отношений осуществляется административный надзор (контроль), применяются меры прямого административного принуждения и др. Данные отношения по своей функциональности носят полицейский характер, и как уже указывалось, должны в административном праве называться отношениями полицейского характера. Это подчеркнет полицейскую сущность административного права, а также будет соответствовать «истинному положению вещей». Полицейские отношения – это не всегда отношения власти и подчинения. Данные отношения как уже было указано выше, могут носить горизонтальный характер, в котором стороны занимают юридически равные позиции. В целом все административные правоотношения независимо от того где они возникают должны быть сбалансированы, а также учитывать специфику сферы своего возникновения и развития.

Охранительные отношения, это не только отношения полицейского характера, данные отношения дают возможность реализовывать административно-правовые средства охраны и защиты прав граждан. Таким образом, это дает возможность для существования и реализации отношений, связанных с правом административной юстиции. В рамках данного права реализуется отношения, как в судебной, так и досудебной форме, при этом соответствующие отношения регламентируются нормами административного права. Как отметил А.П. Коренев «…административные правоотношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиях. В случае нарушениях этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке» ^[19].

В завершении рассмотрения обозначенного вопроса необходимо отметить, что административно-правовые отношения достаточно сложный правовой феномен, действие которого не ограничивается только сферой государственного управления, при анализе данных отношений, нужно понимать, что данные отношения возникают в сфере осуществления полицейской деятельности, а также в ходе реализации права административной юстиции.