Государственная политика в сфере развития сельского хозяйства: актуальные вопросы права и практики

Мухлынина Мария Михайловна кандидат юридических наук старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права, Института государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Mukhlynina Mariya Mikhailovna PhD in Law Senior Researcher of the Sector of Environmental, Land and Agrarian Law, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 muhlyninamm975@mail.ru

Вопросы государственной поддержки и правового регулирования сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса в настоящее время приобретают небывалую актуальность, так как именно этот сектор экономики призван обеспечить продовольственный суверенитет России, и даже несмотря на ограничения со стороны некоторых иностранных государств, показывает позитивную динамику. Импульс этому развитию придает во многом Президент Российской Федерации, который уделяет большое значение вопросам отраслевого характера, обращая свое внимание на важность создания, например, собственного селекционно-генетического резерва и в птицеводстве, и в животноводстве. Поддержка агропромышленного комплекса (далее – АПК), отраслевой науки, рассматривается государством как вопрос технологического, научного и продовольственного суверенитета страны, устойчивости и наполнения российского рынка доступными и качественными продуктами питания. Все это, несомненно, влияет на повышение суверенитета России в целом.

На международном уровне все острее звучит тема глобальных продовольственных вызовов, особенно болезненная для беднейших стран мира, на которых в первую очередь отражается дефицит продовольствия из-за политических и экономических дисбалансов. Что же касается нашей страны, то Россия, даже несмотря на все свои преимущества в данной сфере и статус крупнейшей аграрной державы мира, в последние годы подвергается сильнейшему санкционному давлению, целью которого является разрушить торговые цепочки, вызвать дефицит продовольствия или затормозить развитие отраслей экономики, в том числе сельского хозяйства. Однако, отметим, что эти негативные процессы в отношении Российской Федерации запущены уже давно. Начиная с конца 1990-х - начала 2000-х гг. и в мировом масштабе, и в нашей стране, происходит агрессивное завоевание рынков сбыта глобальными корпорациями, которые для сдерживания конкурентов использовали все имеющиеся у них преимущества, монополизируя производство генетических материалов и сферу селекции.

Большой вклад на международном уровне всовершенствование управления в интересах обеспечения устойчивого развития продовольствия и сельского хозяйства и, как следствие, ускорение достижения ЦУР внесли ООН и Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО). В документах Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) отмечается, что продовольственные системы сейчас сталкиваются с серьезными рисками, которые, в свою очередь, угрожают будущему самих продовольственных систем: «Несмотря на глобальное улучшение производства калорий и существенное развитие рынков продовольствия и сельскохозяйственной продукции, возникло огромное неравенство в доступе к продовольствию и перераспределении добавленной стоимости, что привело к новым серьезным проблемам в области питания и социальным проблемам» ^[1].

Несомненно, ФАО оказывает государствам-членам помощь в определении, анализе, формулировании и решении проблем в области управления в целях обеспечения устойчивого развития продовольствия и сельского хозяйства на глобальном, региональном и национальном уровнях, но несмотря на это, каждое государство реализует свою продовольственную политику самостоятельно.

Российская Федерация занимает активную позицию в решении продовольственных проблем как на международном, так и на национальном уровнях, развитию сельскохозяйственной отрасли в нашей стране посвящено значительное число политико-правовых актов. В частности, Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27) устанавливаются основы реализации государственной политики в сфере развития сельского хозяйства в целях обеспечения населения отечественными продовольственными товарами. Если говорить про понимание термина «обеспечение» население, то А.Е. Епифанов, А.Ю. Мохов видят самообеспеченность продовольствием как долю производимой отечественными субъектами АПК пищевой продукции к количеству необходимого для потребления гражданами Российской Федерации продовольствия ^{[2, с. 69]}.

08 сентября 2022 года Правительство Российской Федерации утвердило Стратегию развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов на период до 2030 года (далее - Стратегия) (Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 12 сентября 2022 г.), обновленную по поручению Президента Владимира Путина с учетом новых экономических и политических реалий. «Глава государства ставил задачу учесть в ней актуальные вызовы и создать условия для расширения отрасли по всем основным направлениям, - напомнил премьер-министр М.В. Мишустин. - Необходимо добиться устойчивого среднегодового роста производства в секторе на уровне 3%, для чего потребуется финансирование в размере не менее 900 млрд руб. ежегодно» ^[3]. Превентивно Россия предпринимала меры, направленные на поддержку АПК и отраслевой науки, что позволило ей преодолевать турбулентность, связанную со стремительно меняющейся макроэкономической средой, перестроить цепочки товародвижения, вести поиск внутренних резервов для снижения импортозависимости – все это позволило ей сохранить одно из ведущих мест в числе мировых производителей сельскохозяйственной продукции, обеспечивая не только свои потребности, но и помогая странам, которые сталкиваются с дефицитом продовольствия. И даже несмотря на очевидные перечисленные успехи в Стратегии озвучена необходимость внедрения новой модели экономического развития. Специалисты из числа практиков поддерживают законодательные новеллы, отмечая их актуальность: «Мы считаем своевременным и верным обновление Стратегии развития АПК с учетом изменения рыночной конъюнктуры и действующих ограничений, - отмечает гендиректор агрохолдинга «Степь» А. Недужко, - Задачи обеспечения продовольственной безопасности, импортозамещения, цифровой трансформации, развития новых направлений экспорта сейчас становятся еще более актуальными для обеспечения дальнейшего развития АПК» ^[4]. Законодательное закрепление в Стратегии внедрения новой модели экономического развития очень важный шаг вперед к новым заявленным приоритетам. Сельское хозяйство в России является ключевой отраслью экономики, оно обеспечивает стабильность, безопасность и самодостаточность страны. Основным признаком продовольственной независимости страны, по оценкам исследователей, в частности, Х.У. Белхароева, является состояние защищенности - как личности, так и в целом государства ^{[5, с. 111]}.

Одной из сложнейших с точки зрения реализации задач, поставленных в Стратегии перед государством, на наш взгляд, является повышение качества и уровня жизни сельского населения и социально-экономического развития сельских муниципальных образований, что требует комплексного преобразования инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в сельской местности. Сельские территории, в данном стратегическом документе, названы ключевым ресурсом страны, так как именно они обеспечивают развитие агропромышленного комплекса, «важность их стремительно растет в условиях процессов глобализации и увеличении значения природных и территориальных ресурсов для России» (ч. I Стратегии). Законодатель основу государственной политики в исследуемой сфере, включая устойчивое развитие сельских территорий планируется сформировать из 8 целей Стратегии, направленных на достижение национальных целей, обозначенных в Указе Президента РФ от 21.07. 2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (СЗ РФ, 14.05.2018, № 20, ст. 2817), а именно: национальная цель № 3 «Комфортная и безопасная среда для жизни» и национальная цель № 4 «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство» формируют цель Стратегии «Сохранение доли сельского населения в общей численности населения Российской Федерации» (ч. III Стратегии). Недооцененными ресурсами повышения урожайности названы эффективность использования и вовлечение в хозяйственный оборот земель сельскохозяйственного назначения. Все эти меры нужны для дальнейшего эффективного решения задачи продовольственной безопасности.

Если обратиться к анализу заявленных целей и реальности их реализации, то стоит обратить внимание на одну из целей - увеличение объема экспорта продукции агропромышленного комплекса, однако по целевому и базовому сценарию Стратегии (ч. III) показатели самообеспеченности по всем основным продуктам питания планируются (в период с 2022 по 2030 гг.) ниже 100%, даже по основным экспортным продуктам: овощи и бахчевые культуры (90%), фрукты и ягоды (43%), мясо и мясопродукты (85%), зерно (95%), молоко и молокопродукты (85%), растительное масло (90%), сахар (90%), рыба и рыбопродукты (85%). Возникает вопрос: как обеспечить экспорт данной сельхозпродукции, если даже показатели самообеспеченности не будут реализованы в полном объеме? Президент России на встрече с аграриями отметил по этому поводу: «Конечно, мы знаем, над чем ещё надо работать: фрукты, овощи, молоко, молочные продукты, молочка в целом. Но повторю, потенциал для дальнейшего развития отрасли, учитывая наши земельные и другие ресурсы, очень большой», причем основа агропромышленного комплекса, по мнению главы государства, и база для роста урожайности российских полей и производительности ферм - это семенной и племенной фонд. Интересно, что В.В. Путин, говоря о молоке и молочных продуктах, помимо собственного потенциала, отмечает перспективность союзнических отношений с Белоруссией по всем направлениям, «эта часть в значительной степени закрывается поставками из Белоруссии» ^[6].

Не только Стратегия в 2022 году претерпела изменения, коррективы внесены и в Федеральную научно-техническую программу развития сельского хозяйства на 2017 - 2030 гг. (СЗ, 04.09.2017, № 36, ст. 5421), предполагающая снижение уровня импортозависимости за счет доведения до 35% уровня инновационной активности в сельском хозяйстве по направлениям реализации программы. Вторит этому положению и выводы исследователя Н.П. Ворониной о наличии двух тенденций, направленных на устойчивое развитие сельского хозяйства: первая - применение инновационных методов осуществления сельскохозяйственной деятельности, биотехнологий, позволяющих получить сельскохозяйственную продукцию с заранее обозначенными характеристиками, адаптировать ее выращивание и производство к неблагоприятным природным условиям; вторая - производство органической сельскохозяйственной продукции ^{[7, с. 178]}.

В завершении необходимо отметить, что ключевой результат, который должен быть достигнут – это устойчивое развитие сельского хозяйства, а «фундаментальной задачей на перспективу в целом по отрасли АПК считаем снижение импортозависимости, для этого активизирована работа по реализации российской научно-технической программы развития сельского хозяйства». В 2022–2023 гг. планируется запуск сразу девять важных подпрограмм, в том числе, если говорить о животноводстве, это молочное и мясное направление, также уже действует подпрограмма по созданию отечественного кросса мясных кур. В 2022 году Минсельхозу были переданы 11 научно-исследовательских учреждений, которые занимаются селекцией, производством вакцин для животных, племенным птицеводством. Благодаря системе электронной ветеринарной сертификации обеспечивается прозрачность всей производственно-сбытовой цепочки и, соответственно, снижается доля фальсификата. Создаётся единая информационно-аналитическая система племенных ресурсов, которая в перспективе позволит получать полную информацию о количестве и качестве племенного поголовья ^[6].

Представляется очевидным, что существует необходимость совершенствовать нормативное правовое регулирование и стратегическое планирование в исследуемом направлении, в частности, для того, чтобы обеспечить заявленные среднегодовые темпы роста АПК, внедрение новых или расширения действующих механизмов государственной поддержки, повышать показатели импортозамещения критически важных видов сельхозпродукции, а также продукции, используемой в АПК. Имеющиеся пробелы в правовом регулировании не способствуют обеспечению продовольственной безопасности. Реализация государственной политики в сфере сельского хозяйства может развиваться и в следующих направлениях:

- реализация программы по развитию овцеводства на Северном Кавказе, где овцеводство является традиционным видом деятельности и, в какой-то мере, основным источником дохода для многих семей;

- выстраивание более тесного диалога между наукой и бизнесом в сфере сельского хозяйства;

- проведение оценки эффективности и рыночных перспектив уже имеющихся научных наработок в аграрной сфере;

- создание условий инвестиционной привлекательности отечественного агропромышленного комплекса;

- законодательное регулирование сферы сельского хозяйства.