Правовое обеспечение продовольственной безопасности: новые ответы на современные вызовы

Воронина Наталья Павловна доктор юридических наук доцент, кафедра экологического и природоресурсного права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) 123242, Россия, г. Москва, ул. Садово-Array-Кудринская, 9 Voronina Natal'ya Pavlovna Doctor of Law Associate Professor at the Department of Environmental and Natural Resources Law of Moscow State University of Law 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 nvoroninamgua@yandex.ru Другие публикации этого автора

Продовольственная безопасность «выступает основой национальной безопасности и важным направлением развития аграрного сектора экономики» ^{[4, с. 8]}. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации на период до развития 2024 года» и Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» предусматривают ряд национальных целей, реализовать которые предполагается и в сфере АПК. Их достижение в сфере сельского хозяйства требует стратегического планирования, осуществляемого на устойчивой, комплексной и системной основе.

В п. 2 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации (далее – Доктрина 2020 г.) «продовольственная безопасность РФ – состояние социально-экономического развития страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевой продукции, необходимой для активного и здорового образа жизни» ^{[2, с.197]}. Импортозамещение — процесс в экономике, в течение которого страна изготовляет продукцию посредством производителей, относящихся к своему государству, из собственного сырья ^{[7, с.258]}. Как правило, импортозамещение развивается в ответ на санкции.

В 2014 г. произошло воссоединение Крыма с Россией, что повлекло за собой наложение экономических санкций на РФ со стороны ряда зарубежных стран. По мнению ряда исследователей, это и был толчок к реализации политики импортозамещения, направленной на запрещение транспортировки в российское государство определенных импортных товаров и продуктов, в том числе в сельском хозяйстве и пищевой промышленности ^{[7, с.259]}. На наш взгляд, политика импортозамещения в сельском хозяйстве была начата ранее и в связи с вступлением России в ВТО. В частности, в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14.07.2012 № 717, уже предусматривалось импортозамещение мяса крупного рогатого скота, молочных продуктов, овощеводства и плодоводства в качестве второго уровня приоритетов государственной политики. Но антироссийские санкции, безусловно, ускорили процесс импортозамещения, поскольку «наиболее остро продовольственная проблема проявилась при введении Россией отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности страны, когда под зарубежные санкции попала примерно одна пятая часть всего объема российского импорта продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья, что соответствует почти 15% объема их внутреннего потребления» ^{[1, с.215]}.

Сегодня перед АПК России стоят как старые, так и новые угрозы, а риски подразделяются на три группы: 1) санкционные и торговые, 2) продовольственные, 3) климатические и погодные ^{[6, с.4]}. Именно на их преодоление должны быть направлены государственная аграрная политика и документы стратегического планирования.

В Распоряжении Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 993-р, утвердившем Стратегию развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года (далее – Стратегия АПК 2020 г.), предусматривалось, что государственная политика в сфере агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов определена с учетом процессов по импортозамещению. В ней было обозначено, что требуется вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения, развитие мелиоративного комплекса, формирование единой цифровой базы.

Вместе с тем современная геополитическая обстановка обуславливает ряд вопросов, требующих решения, в том числе трансформацию стратегического планирования и правового регулирования развития АПК.

8 сентября 2022 г. Распоряжением Правительства РФ г. № 2567-р была утверждена новая Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 г. В ней отмечается, во-первых, необходимость долгосрочного и перспективного развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов нашей страны, во-вторых, импортозамещение критически важных видов продукции АПК, в-третьих, усиление продовольственной безопасности, в-четвертых, развитие новых направлений экспорта, в-пятых, эффективное управления землями сельскохозяйственного назначения, в-шестых, цифровая трансформация сельского хозяйства.

Новая Стратегия направлена на решения ряда как старых, так и новых проблем АПК.

1. Поиск новых направлений экспорта сельскохозяйственной продукции. Преодоление негативных последствий от антироссийских санкций, по мнению отдельных экспертов, возможно путем заключения новых международных соглашений с дружественными и нейтральными иностранными государствами (режим доступа: https://pravo.ru/story/239997/(дата обращения: 03.06.2022). Россия не должна отказываться от экспорта своей сельскохозяйственной продукции, но он должен быть организован в дружественные и нейтральные страны. В качестве приоритетных направлений развития экспорта российской сельскохозяйственной продукции названы страны Африки, Юго-Восточной Азия, Ближнего Востока, КНР, Индия.

2. Развитие и укрепление логических систем в ЕАЭС (далее – Союз). Необходима активизация сотрудничества членов ЕАЭС по обеспечению продовольственной безопасности, общие принципы и походы к обеспечению продовольственной безопасности которой определены Решением Евразийской экономической комиссией от 14 сентября 2021 г. № 89. Данный документ направлен на обеспечение продовольственной безопасности членов Союза за счет производства собственной сельскохозяйственной продукции, обоюдной торговли, снижения зависимости от импорта материально-технических ресурсов. Принципами обеспечения продовольственной безопасности ЕАЭС являются: запрет дискриминации на общем аграрном рынке ЕАЭС, сочетание национальных интересов и общего аграрного рынка ЕАЭС, учет международного опыта. В настоящее время стоит вопрос о формировании общего биржевого рынка товаров ЕАЭС. Предложен перечень товаров, предлагаемых к торговле на общем биржевом рынке Союза: минеральные удобрения, растительное масло, сахар, шроты, жмыхи, лесоматериалы, затем зерно ^{[3, с.6-8]}. По прогнозам, развитие общего биржевого рынка поможет преодолеть зависимость в ценообразовании на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие от зарубежных стран.

3. Снижение зависимости от импортных семян. Например, семена сахарной свеклы почти на 100 процентов импортируются (режим доступа: https://rg.ru/2022/02/21/chto-grozit-prodovolstvennoj-bezopasnosti-rossii.html (дата обращения: 03.05.2022). Еще в декабре 2021 г. Председатель Совета Федерации ФС РФ В. И. Матвиенко «обратила особое внимание на неудовлетворительные результаты реализации ФНТП в сфере развития отечественных селекции и семеноводства сельскохозяйственных культур, особенно по импортозамещению картофеля и сахарной свеклы» ^{[5, с.8]}. Доктрина 2020 г. предусматривает пороговое значение семян основных сельскохозяйственных культур отечественной селекции - не менее 75 процентов. Поэтому одна из стратегических задач российского государства – развитие семеноводства. Уже произошли изменения в правовом регулировании семеноводства - 30 декабря 2021 г. был принят новый Федеральный закон от № 454-ФЗ «О семеноводстве», вступающий в юридическую силу с 1 сентября 2023 г. Он более подробно по сравнению с действующим законом регулирует отношения по семеноводству, включая компетенцию органов государственной власти, научное обеспечение семеноводства, требования к производству (выращиванию), хранению, транспортировке и реализации семян сельскохозяйственных растений, информационное обеспечение семеноводства, обеспечение безопасности в области семеноводства сельскохозяйственных растений, осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере семеноводства.

Необходима модернизация документов стратегического планирования как на уровне РФ, так и субъектов РФ. Отдельные субъекты РФ в 2022 г. взяли на себя обязательства по увеличению посевов свеклы, разработали документы стратегического планирования развития семеноводства ^{[3, с.4]}.

Также необходимы активные действия в отношении снижения зависимости членов ЕАЭС от импортных семян. В рамках Союза действует Соглашение об обращении семян сельскохозяйственных растений в рамках Евразийского экономического союза от 07.11.2017 (далее – соглашение). Оно «регулирует правоотношения, связанные с обращением в рамках Союза семян сельскохозяйственных растений, за исключением семян сельскохозяйственных растений, генетическая программа сортов которых содержит генно-инженерный материал» (ст. 2). В соглашении предусматривается информационное обеспечение производства и оборота семян сельскохозяйственных растений, определение единых методов к проведению сортовой идентификации сельскохозяйственных растений, определению сортовых и посевных (посадочных) качеств семян сельскохозяйственных растений, меры, направленные на унификацию национального законодательства по вопросам испытания сортов и семеноводства.

В Союзе определен перечень сельскохозяйственных растений, в отношении которых в государствах - членах ЕАЭС имеется зависимость от импорта семян и (или) посадочного материала. К их числу относятся сахарная свекла, подсолнечник, рапс, сафлор, кукуруза, озимая рожь, овощные и бахчевые культуры, люцерна, эспарцет, плодовые и ягодные культуры.

В новой Стратегии запланировано, что темп прироста объема производства семян новых отечественных сортов сельскохозяйственных растений в рамках реализации Федеральной научно-технической программы по отношению к предшествующему году (базовый и целевой варианты): в 2024 году составит 5 процентов; в 2030 году - также 5 процентов.

4. Снижение зависимости от импортных сельскохозяйственных машин и запчастей.

В Стратегии запланировано ежегодное обновление парка техники на уровне 10 процентов от числа имеющихся в наличии самоходных машин и другой техники. Также необходимо применять современные технологии, включая системы точного земледелия.

Таким образом, современные реалии потребовали корректировки документов стратегического планирования в сфере АПК. В литературе сформирована позиция, что санкции должны переориентировать российский АПК из «чересчур открытой агропромышленной системы» в систему, ориентированную на устойчивость и самодостаточность, усилив защиту АПК от внешнего влияния» ^{[6, с.7]}. Это требует изменения в стратегическом планировании, причем не только сельского хозяйства, но АПК в целом.

Необходимо осуществление мониторинга обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей удобрениями, поддержание стабильных цен на оптовом рынке сельскохозяйственной продукции, увеличение объемов производства отечественной сельскохозяйственной техники и оборудования, активизация взаимодействия сельскохозяйственных товаропроизводителей и научных организаций в определении потребности в отечественных семенах основных сельскохозяйственных культур и племенной продукции на долгосрочный период (перечень поручений утвержден Президентом РФ 26.04.2022 № Пр-738. Доступ из справ.- прав. системы «Консультант Плюс»).

Таким образом, санкционная политика обусловила изменение стратегирования государственной аграрной политики, уточнение целевых индикаторов, сроков, разработку мер государственной поддержки, адекватных сложившейся мировой экономической ситуации. При этом трансформируется и сама концепция государственной аграрной политики, поскольку происходит изменение рынков сбыта отечественной сельскохозяйственной продукции, рост значимости России в обеспечении глобальной продовольственной безопасности в части злаковых и удобрений, ускоренного развития семеноводства и технического перевооружения АПК.